TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. TABLE RONDE SUR LES TAXES LOCALES SUR L'ÉLECTRICITÉ (6 AVRIL 2010)
Réunie le mardi 6 avril 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a organisé une table ronde sur les taxes locales sur l'électricité, à laquelle ont participé MM. Bernard Clouet , maire de Pont-Château, membre de la commission des ressources financières de l'Association des maires de France (AMF), Gérard Lefranc , vice-président de la Fédération nationale des sociétés d'intérêt collectif agricole d'électricité (FNSICAE), Xavier Pintat , sénateur , président de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), Jean-François Raux , conseiller stratégie et marché de l'Union française de l'électricité (UFE) et Marc Wolf , sous-directeur à la direction de la législation fiscale (DLF).
M. Jean Arthuis, président , a tout d'abord rappelé que la directive 2003/96/CE du Conseil, du 27 octobre 2003, restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité, dite « directive énergie », impose une adaptation des taxes locales françaises sur l'électricité. A cet égard, la Commission européenne a émis, le 18 mars 2010, l'avis motivé selon lequel la France a manqué aux obligations qui lui incombent en la matière, lui demandant de s'y conformer dans un délai de deux mois.
Il a donc estimé nécessaire de faire le point sur ce sujet d'importance à l'occasion de cette table ronde et a invité le rapporteur général à introduire les débats en en précisant les enjeux.
Procédant à l'aide d'une vidéo projection, M. Philippe Marini, rapporteur général , a rappelé que le produit actuel des taxes locales sur l'électricité est de l'ordre de 1 400 millions d'euros. Ces taxes sont perçues à hauteur de 664 millions d'euros par 6 935 communes, de 498 millions d'euros par les départements, de 235 millions d'euros par 1 165 syndicats intercommunaux et de 3 millions d'euros par 22 communautés de communes ou d'agglomérations. S'agissant des redevables, les taxes sont acquittées à hauteur de 1 050 millions d'euros par les ménages et de 350 millions d'euros par les entreprises.
Il a déclaré que, aux termes des dispositions figurant au sein du code général des collectivités territoriales, les communes et les départements ont la faculté d'instaurer une telle taxe sur leur territoire et de la percevoir. De plus, les syndicats intercommunaux exerçant la compétence d'autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité (ou les départements s'ils exercent cette responsabilité) peuvent établir la taxe communale et la percevoir eux-mêmes en lieu et place des communes dont la population est inférieure ou égale à 2 000 habitants ou dans lesquelles ils percevaient cette taxe avant le 1 er janvier 2003. Pour les autres communes, cette taxe peut être perçue par le syndicat ou le département en lieu et place de la commune si elle est établie par délibérations concordantes du syndicat (ou, le cas échéant, du département exerçant cette compétence) et de la commune.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a ensuite indiqué que l'assiette des taxes est constituée de 80 % du montant de la facture d'électricité pour les consommateurs dont l'installation a une puissance inférieure à 36 kilo-Volt-Ampères (kVA) et de 30 % de ce montant pour les autres consommateurs. Les taux sont fixés librement par les collectivités bénéficiaires, dans la limite d'un plafond de 8 % pour les communes et de 4 % pour les départements. Cependant, le taux de la taxe communale peut être majoré par les communes, comme Paris, qui bénéficiaient de cette possibilité au 29 décembre 1984, à condition qu'elles puissent justifier de charges d'électrification non couvertes par le plafond de 8 %.
Puis M. Philippe Marini, rapporteur général , s'appuyant sur une étude menée par plusieurs entreprises locales de distribution d'électricité, a mis en lumière la diversité des situations des différentes collectivités, en particulier des communes, au regard de ces taxes. Ainsi, sur l'échantillon de l'étude, 54 % des communes ont institué la taxe au taux plein de 8 %, 20 % l'ont fait en fixant un taux inférieur au plafond et 26 % ne l'ont pas instaurée. La situation des départements apparaît plus homogène, 95 % d'entre eux appliquant la taxe au taux de 4 %.
Il a ensuite expliqué que la directive énergie a pour objet d'instaurer une taxation minimale au niveau communautaire pour la plupart des produits énergétiques, y compris l'électricité, le gaz naturel et le charbon. Pour l'électricité, les minima s'élèvent à 1 euro par MWh pour les usages non professionnels et à 0,5 euro par MWh pour les usages professionnels. Hormis certaines exceptions expressément visées dans la directive, toutes les consommations d'électricité doivent subir ces taxations minimales.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a constaté que les principes de la directive viennent donc heurter les actuelles taxes locales sur l'électricité sur plusieurs plans. D'une part, l'assiette de la taxe doit être la quantité d'électricité consommée et non plus son prix. D'autre part, il ne devrait donc plus être possible aux communes et aux départements de ne pas instaurer ces taxes sur leur territoire. En revanche, il subsiste une ambiguïté concernant la faculté des collectivités de moduler le taux tout en respectant les minima communautaires. Les contacts pris avec les services de la Commission européenne ne sont pas encourageants, même si des précédents, comme la modulation régionale de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), montrent que l'obtention d'une dérogation est possible.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a conclu que la transposition de la directive énergie nécessite une adaptation des taxes locales sur l'électricité. Il apparaît donc utile de faire le point sur le sujet avec l'ensemble des parties prenantes à l'occasion de cette table ronde afin d'évoquer notamment les principes directeurs qui devraient guider la réforme, son calendrier, et la question de la liberté fiscale des collectivités territoriales. A cet égard, il a suggéré d'adopter un texte dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, ajoutant qu'il lui paraît indispensable de garantir le maintien de son produit actuel à chaque bénéficiaire de la taxe, par exemple en prévoyant un système de compensation, et de mettre en place un régime transitoire pour les nouveaux assujettis, qui pourraient rejoindre le taux « normal » en cinq ans.
A l'issue de cette présentation, M. Jean Arthuis, président , a invité les intervenants à indiquer ce que devraient être, à leurs yeux, les principes directeurs de la réforme des taxes locales sur l'électricité.
M. Bernard Clouet, maire de Pont-Château, membre de la commission des ressources financières de l'Association des maires de France (AMF) , a observé, en premier lieu, que les autorités organisatrices de distribution d'électricité (AOD) ne perçoivent qu'une fraction des taxes et qu'il y a, de ce point de vue, une grande différence entre les communes rurales, dans lesquelles le produit de la taxe alimente principalement les AOD, et les communes urbaines, dans lesquelles environ 80 % de ce produit sont versés à leur budget général. De telles différences existent également au niveau des départements. Ces taxes ne financent donc pas seulement les réseaux électriques.
Si la réforme n'est pas l'occasion d'une « remise à plat » de ce système et vise à maintenir en l'état les recettes de chaque collectivité, il a émis le souhait que soit effectuée une simulation large concernant, d'une part, les collectivités bénéficiaires et, d'autre part, les clients qui doivent acquitter les taxes. De même, il convient de tenir compte de la charge nouvelle que constitue, pour les communes, l'assujettissement de l'éclairage public aux taxes locales sur l'électricité, qui devrait entraîner pour partie un transfert financier des communes vers les départements. Dès lors, il serait normal que cette fraction de la taxe finance les AOD.
Puis M. Bernard Clouet a relevé que l'assujettissement de nouveaux consommateurs d'électricité, tels que certains industriels pour des usages non exonérés par la directive énergie, devrait permettre de compenser, dans un premier temps, la décorrélation des taxes du prix de l'électricité. Toutefois, deux questions importantes restent en suspens : les modalités de révision des tarifs des taxes et les conséquences financières de la réforme pour les communes qui bénéficiaient jusqu'à présent d'une dérogation leur permettant de fixer un taux supérieur à 8 %. Sur ce dernier point, un système de compensation provisoire entre ces communes et celles qui n'avaient pas instauré de taxe communale sur l'électricité pourrait être envisagé.
En réponse à une interrogation de M. Jean Arthuis, président , M. Bernard Clouet a déclaré que l'AMF a été informée du dispositif envisagé sans toutefois l'avoir expertisé en profondeur, une majorité d'élus ayant manifesté leur attachement à l'équilibre actuel.
M. Xavier Pintat, sénateur, président de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) , après avoir souscrit aux observations formulées par MM. Philippe Marini, rapporteur général, et Bernard Clouet, a estimé que le projet de loi de finances pour 2011 est un horizon raisonnable pour adopter la réforme des taxes locales sur l'électricité car il convient de réaliser, au préalable, de nombreuses simulations afin de « limiter les risques » pour les différentes parties concernées.
D'autre part, il a souligné que le passage d'une base d'imposition exprimée en montant du chiffre d'affaires à une assiette relative aux quantités d'électricité consommées pose la question de l'indexation des taxes. A cet égard, le dispositif mis en place pour la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) est un exemple qui mériterait d'être transposé.
Puis M. Xavier Pintat a rappelé l'importance des besoins financiers des réseaux électriques, notant que, de ce point de vue, la collecte de la taxe communale par les AOD est vertueuse. Ce produit constitue une source de financement indispensable, en particulier en zone rurale, qui doit être confortée.
Il a ensuite insisté sur l'importance de la mission de contrôle du recouvrement de la taxe qui incombe aux collectivités bénéficiaires, plaidant pour une mutualisation accrue des moyens dévolus à cette mission, par exemple au niveau départemental, ce qui serait un gage d'économie de gestion et d'efficacité.
Enfin, M. Xavier Pintat a souhaité que la transposition de la directive énergie soit l'occasion d'améliorer le fonctionnement du dispositif actuel sur trois points :
- en prévoyant que les agents chargés du contrôle du recouvrement des taxes puissent se faire communiquer l'ensemble des pièces nécessaires ;
- en renforçant le lien entre les compétences des AOD et la perception des taxes ;
- en encourageant la perception de la taxe à la « maille la plus large possible », par exemple au niveau du département ou des « intercommunalités importantes », ce qui pourrait justifier la disparition des frais de perception.
En réponse à M. Jean Arthuis, président , M. Xavier Pintat a souhaité que, à montant constant, les effets redistributifs entre les collectivités qui ne perçoivent pas de taxe à ce jour et les autres soient minimisés.
MM. Jean Arthuis, président , et Philippe Marini , rapporteur général , ont fait valoir que, dans le régime actuel, les taxes non perçues directement par les AOD ne sont pas affectées à un usage particulier.
M. François Fortassin a observé que les élus désirent que leurs concitoyens payent un prix raisonnable pour leur électricité tout en ayant conscience des besoins de financement des réseaux électriques. Il a jugé nécessaire de rétablir une certaine équité dans le système, notant que les collectivités ne percevant pas de taxe bénéficient du même service que les autres.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a constaté que la nécessité de transposer la directive énergie devrait permettre aux communes concernées de justifier l'instauration de la taxe auprès de leurs administrés.
M. Jean-François Raux, conseiller stratégie et marché de l'Union française de l'électricité (UFE) , a plaidé pour que les gestionnaires de réseaux de transport ou de distribution d'électricité n'aient pas à acquitter la taxe à raison de leur consommation au titre des « pertes en ligne ».
De plus, il a mis en exergue l'importance de la transformation des systèmes d'information des opérateurs que nécessite, notamment, la transformation des taxes locales sur l'électricité. Ainsi, il a estimé à six mois le délai d'adaptation qui leur sera nécessaire si une taxe à taux unique national était adoptée, ce délai étant nécessairement plus long si un schéma de pluralité de taux devait s'imposer.
M. Gérard Lefranc, vice-président de la Fédération nationale des sociétés d'intérêt collectif agricole d'électricité (FNSICAE) , a indiqué avoir effectué une simulation des effets de la mise en oeuvre de la directive européenne sur son portefeuille de 60 000 clients. Il en ressort que certaines collectivités devraient voir le produit de leur taxe augmenter de 8 %, alors que des communes rurales n'ayant pas de consommateur industriel sur leur territoire pourraient perdre jusqu'à 10 % de leur produit.
S'agissant de la mise en oeuvre, il a relevé que le mécanisme projeté paraît plus simple que le dispositif actuel puisqu'il s'apparente à la contribution au service public de l'électricité (CSPE). Toutefois, l'exonération de certains usages de l'électricité constitue une possible source de complexité et il conviendra de garantir la plus grande simplicité des dispositions législatives et réglementaires en la matière.
En outre, M. Gérard Lefranc a fait valoir que la transition sera difficile à mettre en oeuvre, notamment parce que les opérateurs deviendront redevables de la taxe en lieu et place des consommateurs. Par exemple, la gestion des factures rectificatives pourrait être délicate.
D'autre part, il a jugé nécessaire de préciser les règles fiscales applicables à certains clients pouvant poser des problèmes particuliers. Il a notamment cité les collectivités et les services communaux et intercommunaux, les annexes au logement, les petits producteurs d'électricité photovoltaïque et les clients sans compteur. Des précisions devront également être apportées quant au régime des clients bénéficiant du tarif de première nécessité (TPN) et sur le traitement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
M. Gérard Lefranc a ensuite rejoint M. Jean-François Raux sur la nécessité d'exonérer la consommation des gestionnaires de réseaux au titre de leurs pertes d'électricité en ligne, celles-ci ne pouvant être assimilées à de la consommation finale.
Enfin, il a indiqué que les opérateurs sont, jusqu'à présent, collecteurs des taxes et sont rétribués à ce titre, à hauteur de 2 % du montant collecté. A l'avenir, en tant que redevables, ils devront supporter les impayés et adapter leurs systèmes d'information, ce qui justifierait le maintien d'une rémunération modique.
M. Jean Arthuis, président , a considéré que la taxe doit être à la charge du fournisseur d'électricité, qui en répercuterait ensuite le coût auprès du consommateur.
M. Marc Wolf, sous-directeur à la direction de la législation fiscale, a souligné que, depuis plusieurs années déjà, le Gouvernement travaille sur la transposition de la directive énergie, qui s'applique théoriquement depuis le 1 er janvier 2004, mais pour laquelle la France a bénéficié d'un « délai de grâce » jusqu'au 1 er janvier 2009. Citant le roman « Le Guépard » de Giuseppe Tomasi di Lampedusa, il a jugé possible que « tout change pour que rien ne change ». La taxation actuelle étant définie par le code général des collectivités territoriales, la direction générale des collectivités locales sera davantage impliquée que la direction de la législation fiscale dans la réforme. Le passage d'une taxation assise sur le montant des factures acquittées par le consommateur final à une taxation quantitative devrait permettre de réduire l'imposition de certains contribuables. Il nécessitera en outre d'importantes modifications des systèmes de traitement de données. La nouvelle taxe respectera davantage les droits des contribuables que l'ancienne. Le principal enjeu est non technique, mais politique : la question posée est de savoir si les collectivités auront une faculté de modulation du tarif de la taxe. Par ailleurs, il faut prendre en compte le fait que, en l'absence d'indexation, l'évolution spontanée du produit d'une taxe assise sur les quantités serait nécessairement moins dynamique que dans le cas d'une taxe assise sur le montant des factures acquittées.
M. Jean Arthuis, président , s'est demandé si les fournisseurs connaissent les quantités d'électricité fournies aux différents clients.
M. Marc Wolf a indiqué que tel est bien le cas.
M. Jean-François Raux a déclaré que les fournisseurs veulent faire apparaître sur la facture le montant de la nouvelle taxation.
M. Gérard Lefranc a indiqué que, le fait générateur étant la relève du compteur, il est souvent nécessaire de recourir à une facturation par acomptes, ce qui pourrait rendre difficile l'inscription sur la facture des montants effectivement dus.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a demandé si les distributeurs craignent de faire une avance de trésorerie.
M. Marc Wolf a souligné qu'il existera un décalage entre le fait générateur des taxes et leur exigibilité, comme cela existe pour d'autres impôts.
M. Jean Arthuis, président, a observé que le produit des futures taxes devrait être supérieur à celui des taxes actuelles, qui ne sont pas perçues par l'ensemble des collectivités. Par ailleurs, le futur tarif devrait être uniforme sur l'ensemble du territoire national, ce qui conduit à s'interroger sur l'impact de la réforme sur la liberté fiscale des collectivités territoriales.
M. Bernard Clouet a souligné que l'équilibre entre petits consommateurs et gros consommateurs d'électricité devra être préservé dans le futur système, ce qui n'était pas le cas dans la première version du projet de réforme, au détriment des petits consommateurs.
M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir s'il est prévu que la modulation des tarifs en fonction de l'heure de consommation disparaisse.
M. Jean-François Raux a précisé que la réforme ne concernera pas les tarifs de l'électricité.
M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est demandé si la nouvelle taxation reposera davantage que l'ancienne sur les entreprises.
M. Marc Wolf a indiqué que tel sera bien le cas. En effet, les consommateurs dont la puissance de l'installation dépasse 250 kVA seront désormais taxés, ce qui représente une augmentation de l'ordre de 150 millions d'euros, sur un produit total d'environ 1,5 milliard d'euros. En outre, le passage d'une taxation assise sur le montant des factures acquittées par le consommateur final à une taxation quantitative suscitera un transfert en faveur des contribuables dont l'abonnement représente une part importante des factures, comme dans le cas des résidences secondaires. Les simulations réalisées à ce sujet évaluent cependant ces transferts à 1 % ou 1,5 % du produit total des taxes, ce qui est négligeable.
Revenant sur la question de la liberté fiscale des collectivités territoriales, M. Bernard Clouet a souligné qu'il s'agit essentiellement d'un sujet communal. En effet, dès lors que 95 % des départements ont instauré la taxe au taux maximal de 4 %, leur possibilité d'accroître ce taux est théorique.
MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général , ont alors fait valoir que la liberté fiscale pourrait conduire certains départements à réduire leur taux d'imposition.
M. Michel Sergent , après avoir rappelé les grands équilibres du régime actuel, a souhaité que la réforme n'introduise pas de nouveaux déséquilibres. Ainsi, il a rejoint la position de M. Xavier Pintat relative à l'affectation au financement des réseaux électriques de la fraction de taxe que les départements percevront des communes au titre de leur éclairage public.
M. Jean Arthuis, président, a souligné l'importance des charges auxquelles font face les départements.
M. Michel Sergent s'est interrogé sur la rémunération des gestionnaires de réseau, M. Philippe Marini, rapporteur général , jugeant celle-ci excessive.
Il s'est également demandé si la révision annoncée de la directive énergie ne risque pas d'entraîner une nouvelle modification législative à brève échéance.
M. Marc Wolf a indiqué que la taxation locale de l'électricité n'est pas concernée par ce projet de texte.
M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'impact de la nouvelle taxation sur l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.
M. Marc Wolf a indiqué que si la quasi-totalité des départements pratiquent déjà le taux d'imposition maximal de 4 %, de nombreuses communes sont en deçà du taux maximal de 8 %, de sorte que l'intérêt d'un tarif unique ne paraît pas évident dans leur cas.
M. Jean Arthuis, président, s'est demandé s'il serait possible de prévoir que les collectivités territoriales puissent moduler leur taux à l'intérieur d'une certaine fourchette.
M. Marc Wolf a estimé que tel est probablement le cas, citant en exemple le dispositif instauré par l'article 94 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, qui permet aux régions de majorer le tarif de TIPP pour financer une infrastructure de transport durable, ferroviaire ou fluvial.
M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur l'intérêt d'entreprendre des négociations complexes avec l'Union européenne, pour obtenir la faculté de moduler une taxe d'un montant aussi faible.
M. Marc Wolf a précisé que si l'unanimité du Conseil européen est requise pour permettre une modulation à la baisse, comme cela a été le cas pour le dispositif de la « première tranche » de TIPP, cette contrainte n'existe pas lorsqu'il s'agit de moduler une taxe à la hausse, ce qui est bien le mécanisme proposé par l'article 94 précité. Il n'est donc pas établi qu'une négociation communautaire soit nécessaire.
M. Edmond Hervé a envisagé que le Conseil constitutionnel puisse décider que l'autonomie financière implique l'autonomie fiscale.
M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le calendrier de la réforme.
M. Marc Wolf a indiqué que, si les textes ont atteint un « haut niveau de maturité » d'un point de vue technique, des « arbitrages politiques lourds » restent à réaliser. Les entreprises concernées anticipant l'entrée en vigueur prochaine du dispositif, il ne paraît pas nécessaire de prévoir une période de transition de six mois.
MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, ont demandé la transmission à la commission de la dernière version du texte en cours d'élaboration par l'administration.
M. Jean-François Raux a insisté, une nouvelle fois, sur le coût élevé de la mise en place du nouveau dispositif pour les opérateurs, M. Gérard Lefranc jugeant urgent de fixer le niveau des tarifs des nouvelles taxes.
M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur les différentes options en matière de perception.
M. Marc Wolf a considéré que celles-ci sont limitées, dans la mesure où il semble établi que les fournisseurs prélèveront une quotité sur leur prix de vente. Les vraies options concernent la modulation, voire d'éventuelles exonérations.
M. Jean-François Raux a estimé qu'une période de transition de quelques mois, voire davantage en cas de forte modulation du tarif, serait nécessaire à une refacturation transparente au client final. En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président , il a indiqué que, si la plupart des consommations sont relevées en continu, celles des clients industriels le sont chaque mois, de sorte qu'une entrée en vigueur de la réforme le premier jour d'un mois serait optimale pour les fournisseurs.
M. Michel Sergent a jugé nécessaire d'accélérer la mise en place de compteurs dits « intelligents ».
M. Jean-François Raux a souligné que, si ces compteurs permettent une facturation beaucoup plus fine, ils doivent être accompagnés d'un système d'information performant.
M. François Fortassin a estimé que, lorsque la taxe communale est perçue par le département en lieu et place des communes dont la population est inférieure ou égale à 2 000 habitants, celui-ci ne redistribue pas toujours les montants concernés, voire ne les consacre pas à des travaux d'électrification.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré qu'il ne faut pas modifier les règles du jeu à cet égard, afin de ne pas amener les consommateurs urbains à subventionner les consommateurs ruraux.
Il a déclaré que, si la commission ne disposait pas rapidement de la dernière version du texte du Gouvernement, elle travaillerait à partir de son propre texte, comme elle l'a fait lors de la réforme récente de la taxation locale de la publicité. La réforme doit impérativement être insérée dans la loi de finances pour 2011 ou la dernière loi de finances rectificative pour 2010.
M. Jean Arthuis, président, a conclu la table ronde en se félicitant de l'éclairage que les échanges ont apporté aux commissaires.