B. L'OPTIMISATION DE L'ACTION DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE DANS LE CADRE DU RAPPROCHEMENT POLICE / GENDARMERIE
La LOPPSI 2 vise à approfondir plus encore le rapprochement de la police et de la gendarmerie nationales en franchissant une « nouvelle étape dans la coopération entre les forces » .
1. Renforcer un mouvement déjà en cours
Il convient de rappeler que, depuis le 1 er janvier 2009, le budget de la gendarmerie nationale est rattaché au budget du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales au sein de la mission « Sécurité ». Répondant à une logique interministérielle dès sa création lors de l'entrée en vigueur de la LOLF, cette mission est donc placée désormais sous la seule responsabilité du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales . Ainsi, la préparation du budget de la gendarmerie s'est-elle effectuée au sein de ce ministère et le recrutement des personnels civils a-t-il été assuré, dès 2009, par ce même ministère.
Par ailleurs, la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 consacre, dans son article 1 er , le rattachement effectif de la gendarmerie au ministère de l'intérieur en précisant l'étendue de ce rattachement ainsi que son articulation avec le ministère de la défense. Elle indique que « sans préjudice des attributions de l'autorité judiciaire pour l'exercice de ses missions judiciaires, la gendarmerie est placée sous l'autorité du ministre de l'intérieur, responsable de son organisation, de sa gestion, de sa mise en condition d'emploi et de l'infrastructure militaire qui lui est nécessaire ». Elle ajoute que « le ministère de la défense participe (...) à la gestion des ressources humaines et exerce à l'égard des personnels militaires de la gendarmerie nationale les attributions en matière de discipline ».
La loi de 2009 réaffirme en outre la nature militaire de la gendarmerie nationale et son ancrage au sein des forces armées, avec les valeurs propres à cette institution. Le dualisme entre les deux forces de sécurité relevant de l'Etat (la police et la gendarmerie nationales) est préservé. Chacune conserve son identité et son statut.
Le rapport annexé à la loi de 2009 indique, par ailleurs, qu'une « nouvelle étape de redéploiement gendarmerie-police dans une recherche de mise en cohérence territoriale sera engagée » .
2. Optimiser l'organisation et le fonctionnement des forces de sécurité intérieure
En elle-même, la coopération opérationnelle entre la police et la gendarmerie n'est pas une nouveauté. Votre rapporteur pour avis a eu, à de nombreuses reprises, l'occasion de se féliciter de la création et de l'action efficace des GIR, par exemple 9 ( * ) .
Le rapport annexé explicite toutefois la volonté de mener en ce domaine un travail d'analyse systématique des compétences opérationnelles et des actions des deux forces. Plusieurs domaines sont cités : le renseignement, l'ordre public, la police judiciaire ou la coopération internationale.
Votre rapporteur pour avis constate, avec satisfaction, que le rapport annexé souligne que le schéma qui résultera de ce travail d'analyse « tendra à réduire les doublons et les redondances » . Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, il avait d'ailleurs insisté sur cette nécessité et recensé les marges de progression en la matière 10 ( * ) .
Dans cette perspective, ce schéma « proposera, selon les cas, de désigner une direction pilote, de mettre en place une structure d'action commune, d'élaborer un protocole de coopération ou de dégager des doctrines d'emploi ou des règles d'action communes ».
Rendus publics le 11 février 2010 , les documents du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales relatifs aux complémentarités opérationnelles entre la police et la gendarmerie, en matière de renseignement, de sécurité routière ou de coopération internationale, visent ainsi à renforcer la coopération opérationnelle entre la police et la gendarmerie.
Des structures communes seront mises en place, en matière de coopération internationale, de sécurité routière ou de renseignement. Elles seront placées sous la double tutelle du directeur général de la police nationale et du directeur général de la gendarmerie nationale.
Ainsi, une direction commune de coopération internationale de sécurité intérieure devrait être créée au sein du ministère de l'intérieur, afin de rationaliser l'affectation des policiers et des gendarmes à l'étranger . Cette direction sera rattachée à la direction générale de la police nationale (DGPN) et elle aura à sa tête un policier secondé par un gendarme.
Par ailleurs, une unité de coordination de la lutte contre l'insécurité routière sera rattachée à la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN). Cette unité sera chargée de suivre la mise en oeuvre de la politique de lutte contre l'insécurité routière.
En matière de renseignement, des militaires de la gendarmerie seront affectés dans les services départementaux d'information générale (SDIG) et au sein de la sous-direction de l'information générale au niveau central. Ces dispositions devraient permettre d'améliorer encore l'échange d'informations entre les différents services.
Enfin, parmi les exemples d'optimisation, est cité le transfert à la police aux frontières de la gestion des centres de rétention administrative (CRA) , antérieurement gérés par la gendarmerie nationale.
Au total, l'esprit de la politique détaillée par le rapport annexé pourrait se résumer de la manière suivante : utiliser au mieux la ressource disponible afin de fournir le meilleur service public de sécurité possible . Le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales doit contribuer à atteindre cet objectif.
3. Mutualiser les moyens techniques et logistiques
La mutualisation des moyens entre la police et la gendarmerie nationales constitue l'un des axes prioritaires de votre rapporteur spécial depuis la création de la mission « Sécurité » . Aussi ne peut-il qu'adhérer au un souci de rationalisation des dépenses exprimé dans le rapport annexé.
Ce rapport suggère d'accroître les synergies entre les deux forces concernant les moyens spécialisés. Chacune de leur côté, la police et la gendarmerie n'ont en effet que ponctuellement besoin d'utiliser ces moyens. Elles doivent donc s'attacher à les partager et à les mettre à disposition de l'autre force lorsque cette dernière n'en dispose pas. Par exemple, il est préférable que la police nationale, qui ne dispose pas d'une flotte d'hélicoptères , puisse utiliser celle de la gendarmerie nationale plutôt que d'acquérir ses propres hélicoptères.
Il est par ailleurs précisé que ces efforts d'optimisation concerneront également la sécurité civile , dont les besoins sont proches de ceux des forces de sécurité intérieure dans certains domaines. Ici encore, l'exemple de la flotte d'hélicoptères, et notamment de sa maintenance, fournit un bon terrain d'application de ce principe général. Au cours de la période de programmation, il est prévu de mettre en place un organe de coordination opérationnelle central qui sera chargé de répartir les hélicoptères disponibles. Ce rapprochement est d'autant plus important que le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales sera dorénavant chargé d'un plus grand nombre de missions outre-mer, avec le retrait progressif du ministère de la défense et de ses hélicoptères militaires.
4. Partager des prestations de soutien
Le rapport annexé envisage cinq axes principaux de mutualisation dans le domaine des prestations de soutien :
- l'immobilier : la mutualisation concernera tant l'affectation des moyens immobiliers, en fonction des besoins de chaque force, que la maintenance des infrastructures. Une expérimentation de mutualisation et d'externalisation de la maintenance est d'ailleurs actuellement conduite dans les régions Auvergne et Limousin. Elle est susceptible de déboucher, en fonction de ses résultats, sur une extension de ce dispositif à d'autres régions ;
- les moyens d'entraînement : le rapport annexé cite la mise à disposition du centre d'entraînement de la gendarmerie mobile à Saint-Astier (Dordogne) pour l'ensemble des forces amenées à lutter contre les violences urbaines ;
- l'équipement et la maintenance automobile : l'objectif est de spécialiser le centre technique de l'armement (CTA) de la police nationale à Limoges sur la maintenance et le reconditionnement des armes des deux forces et sur la maintenance automobile. Douze véhicules blindés de la gendarmerie ont ainsi pu être « surblindés » à Limoges avant leur envoi en Afghanistan. En retour, le centre administratif de la gendarmerie au Blanc se spécialisera dans les matériels de sécurité, notamment le reconditionnement des gilets pare-balles individuels de la police et de la gendarmerie nationales ;
- la police technique et scientifique : dans ce domaine, le rapport annexé cite des initiatives précises de complémentarité et d'harmonisation, comme l'unité nationale d'identification des victimes de catastrophes (UNVC). En revanche, il n'aborde pas la question de l'éventuel rapprochement entre les six laboratoires 11 ( * ) de police scientifiques de la police nationale regroupés au sein de l'Institut national de police scientifique (INPS), basé à Ecully, et l'Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale (IRCGN), à Rosny-sous-Bois. Compte tenu des besoins déjà non satisfaits dans le domaine de la police scientifique, il est certain qu'un rapprochement des laboratoires de la police et de la gendarmerie ne permettrait pas la fermeture de structures déjà trop peu nombreuses. Pour autant, votre rapporteur pour avis estime qu'une meilleure coordination doit être recherchée dans ce domaine où les techniques utilisées et les besoins opérationnels sont identiques ;
- la gestion du risque NRBC : dans la continuité du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, l'amélioration des capacités de réaction à une attaque de type NRBC fait partie des priorités de la LOPPSI 2, avec notamment le projet de création d'un centre national de formation en matière NRBC.
5. Réaliser conjointement des actions en matière de ressources humaines
Le principe de mutualisation trouve un terrain d'application particulièrement propice entre la police et la gendarmerie nationales dans le domaine de la gestion des ressources humaines. Plusieurs volets sont concernés et cités par le rapport annexé : le recrutement, la formation ainsi que « certaines mesures relatives à l'accompagnement des gendarmes adjoints et des adjoints de sécurité ».
En matière de formation, le principe consiste à aller le plus loin possible dans la voie de la mutualisation, tant que ne sont pas affectées l'identité et la culture de chaque force. Ainsi, la formation initiale doit rester spécifique, sauf pour les corps de soutien technique et administratif pour lesquels elle peut être dispensée en commun.
En revanche, il est possible de former en commun les policiers et les gendarmes, dès lors qu'il s'agit d'acquérir une compétence technique . Par exemple, le futur centre de formation de la police nationale à Lognes, destiné aux agents techniques et administratifs, sera également ouvert à la gendarmerie. Cette mutualisation sera élargie à d'autres formations spécialisées communes : les plongeurs à Antibes, les motocyclistes à Fontainebleau, les maîtres de chien à Gramat, les unités équestres et de haute montagne, la formation au maintien de l'ordre...
* 9 Cf . par exemple Sénat, rapport spécial n° 91 (2007-2008) - Tome III - annexe 28.
* 10 Cf . Sénat, rapport spécial n° 101 (2009-2010) - Tome III - annexe 28.
* 11 Lyon, Lille, Marseille, Paris (2), Toulouse.