INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le présent avis porte sur le programme « Protection des droits et libertés ». Ce programme, créé l'an passé, a couronné plusieurs années d'initiatives du Sénat en ce sens. Il regroupe l'ensemble des autorités administratives indépendantes qui participent directement à la protection des droits et libertés.
Outre l'examen du périmètre de ce programme, cet avis budgétaire permet à votre commission cette année :
- d'examiner les crédits accordés au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ;
- d'aborder sans tabou la question de l'implantation des autorités administratives indépendantes (AAI), plusieurs rapports ayant dénoncé le montant particulièrement élevé des coûts locatifs supportés par certaines d'entre elles ;
- d'apprécier le ratio prévisionnel efficacité/coût du futur Défenseur des droits, sujet d'autant plus important que le Sénat aura à se prononcer, dans les prochains mois, sur les projets de loi organique et ordinaire définissant les attributions et les modalités d'intervention de cette nouvelle autorité ainsi que, ultérieurement, sur le choix du titulaire de la fonction ;
- de s'interroger sur la pertinence du choix, opéré par certaines AAI, de mettre en place de relais territoriaux composés de bénévoles.
I. UN PROGRAMME SPÉCIFIQUE DÉDIÉ À LA PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS
A titre liminaire, votre rapporteur rappelle que le présent programme, créé l'an passé, est né de l a volonté renouvelée du Sénat de sanctuariser les crédits des autorités administratives indépendantes (AAI) en charge de la protection des droits et libertés. L'objectif était de neutraliser le principe de fongibilité asymétrique des crédits, institué par la LOLF, de nature à fragiliser ces autorités 1 ( * ) .
Cette volonté s'est exprimée au travers d' amendements adoptés par notre assemblée lors de l'examen des projets de loi de finances pour 2006, 2007 et 2008, mais systématiquement écartés par l'Assemblée nationale puis par la commission mixte paritaire.
Cette dernière a toutefois décidé, en décembre 2007, la création d'un groupe de travail chargé de réexaminer la question.
Comprenant Mme Jacqueline Gourault, MM. Patrice Gélard, François Marc et Michel Moreigne, ainsi que le député M. Jean-Pierre Brard 2 ( * ) , ce groupe s'est réuni le mercredi 9 avril 2008 et a décidé d'adresser un courrier au Premier ministre demandant la modification de la nomenclature budgétaire pour le projet de loi de finances pour 2009 afin d'instituer un programme spécifique « Protection des droits et libertés » . Le Gouvernement y a répondu favorablement et l'architecture budgétaire a été modifiée en conséquence l'année dernière.
C'est donc la deuxième année que le programme spécifique « Protection des droits et libertés » est présenté par le Gouvernement.
A. RENFORCER LA COHÉRENCE DU PÉRIMÈTRE DU PROGRAMME
1. La composition actuelle du programme
Le programme « Protection des droits et libertés » comprend les autorités qui figuraient précédemment dans le programme « Coordination du travail Gouvernemental », à savoir :
- le Médiateur de la République ;
- la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ;
- le Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) ;
- le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ;
- la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) ;
- la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) ;
- la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) ;
- la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) ;
- la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH), qui n'est pas stricto sensu une autorité administrative indépendante.
Comme l'an passé, le programme regroupe également opportunément la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté .
Rappelons, en premier lieu, que le rattachement de la CNIL aux autres autorités administratives indépendantes en charge de la protection des droits et libertés répondait à une demande forte et ancienne de votre commission .
Ainsi, dans son rapport budgétaire sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » dans le cadre du projet de finances pour 2007, notre collègue Mme Jacqueline Gourault, relevant que la CNIL participe directement à la protection des droits et libertés, en veillant au respect du droit à la vie privée, avait souhaité que cette autorité figure au sein du nouveau programme.
De même, dans leur rapport budgétaire « Justice et accès au droit » dans le cadre du projet de finances pour 2008, nos collègues MM. Yves Détraigne et Simon Sutour appelaient de leurs voeux l'inscription dans la mission « Direction de l'action du Gouvernement » des crédits de la CNIL, « dont le rattachement actuel à la mission justice, artificiel, n'est pas satisfaisant ». Le rapport soulignait, à juste titre, que cette autorité « ne saurait être assimilée à un simple démembrement d'un ministère, sauf à nier son indépendance réelle et sa spécificité d'action. »
Enfin, le groupe de travail précité avait expressément demandé au Premier ministre d'envisager le rattachement budgétaire des crédits de la CNIL non plus à la mission « Justice » mais au programme regroupant les autorités en charge des libertés.
En second lieu, le programme comprend, comme l'an passé, les crédits accordés au Contrôleur général des lieux de privation de liberté, autorité administrative indépendante créée par la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007. Le regroupement de cette nouvelle autorité administrative indépendante avec les autres autorités dotées du même statut a été prévu à l'article 13 de la loi à l'initiative de votre commission qui a souhaité, en première lecture, « conforter l'autonomie financière du Contrôleur général, gage de son indépendance. » 3 ( * )
* 1 Voir sur ce point le rapport d'information n° 404 (2005-2006) de M. Patrice Gélard « Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié », au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation ; rapport disponible sur Internet : http://www.senat.fr/rap/r05-404-1/r05-404-1.html .
*
2
Voir le rapport
de l'an passé de votre rapporteur :
http://www.senat.fr/rap/a08-104-8/a08-104-8.html
* 3 Rapport n° 414 (2006-2007) de M. Jean-Jacques Hyest, fait au nom de la commission des lois, déposé le 25 juillet 2007 sur le projet de loi instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté, rapport disponible sur Internet http:/www.senat.fr/rap/l06-414/l06-414_mono.html .