B. UNE ÉVOLUTION DES MÉTIERS
1. Une modernisation de la gestion des ressources humaines et de la formation
a) La diversification des modes de recrutement des éducateurs
L'administration de la protection judiciaire de la jeunesse a diversifié les modes de recrutement des éducateurs afin de privilégier la motivation pour le travail social plutôt que les connaissances théoriques de candidats surdiplômés.
Depuis 2004, la DPJJ a introduit des concours dits « de troisième voie » et un concours sur titres, réservé aux titulaires du diplôme d'Etat d'éducateur spécialisé, pour le recrutement des éducateurs.
Cinq ans après l'introduction de ces modes de recrutement, le bilan de cette diversification est mitigé. Le nombre d'inscrits aux concours sur titres et troisième voie demeure limité au regard du nombre de postes offerts. Le niveau des candidats se présentant au concours de troisième voie demeure faible, à l'écrit comme à l'oral. Ces deux voies d'accès ont toutefois permis de recruter, entre 2005 et 2009, plus de 28 % des éducateurs (hors liste d'aptitude et examen professionnel), soit 324 éducateurs sur un total de 1.151 sur la même période.
De façon générale, le métier d'éducateur demeure mal connu et la DPJJ tente, depuis 2007, d'améliorer la publicité de ses concours en modernisant et en ciblant davantage les annonces auprès d'un public proche des métiers recherchés. Néanmoins, les lauréats privilégient l'affectation géographique et n'hésitent pas à renoncer au bénéfice du concours lorsque les postes proposés ne leur conviennent pas. De ce fait, les postes proposés chaque année au concours d'éducateur sont rarement pourvus en intégralité.
Pour faire face à ces difficultés, la DPJJ est autorisée, depuis 2003, à recruter des contractuels dans la limite de 10 % de ses effectifs budgétaires. Cette souplesse permet notamment aux établissements de placement de pallier les effets des vacances durables de postes.
Ces agents contractuels sont encouragés à passer les concours permettant de les intégrer dans les cadres de fonctionnaires de la DPJJ. En 2009, 105 d'entre eux ont été reçus au concours d'éducateur.
En outre, dans le cadre de l'examen professionnel, la validation des acquis professionnels permet aux agents techniques d'éducation de devenir éducateur.
De façon plus générale, le « recentrage » de la PJJ sur la prise en charge des mineurs délinquants a des conséquences importantes sur la « culture » et les conditions d'exercice du métier d'éducateur ainsi que sur les compétences mises en oeuvre pour l'exercer. En outre, la mise en oeuvre de la mesure d'activité de jour, tant en milieu ouvert qu'en hébergement, se traduit par un renforcement quantitatif et qualitatif de la prise en charge des mineurs délinquants.
Afin d'accompagner le développement de ces nouvelles compétences, les possibilités d'accès au corps (de catégorie A) des chefs de service éducatif seront assouplies.
b) Une modernisation des emplois
Parallèlement à la redéfinition de ses missions, la PJJ s'est engagée depuis quelques années dans un mouvement de modernisation de ses emplois.
La réforme du statut de la filière de direction a été mise en oeuvre avec la publication de deux décrets, le 24 mai 2005, portant statut particulier du corps des directeurs des services de la PJJ et relatifs aux statuts d'emploi des directeurs territoriaux et des directeurs fonctionnels de la PJJ. Elle prévoit un allongement de la durée de formation (deux ans au lieu d'un an), afin de tenir compte des nouveaux impératifs de rigueur assignés à la PJJ. Depuis 2008, la DPJJ a entrepris de réexaminer ce statut afin, notamment, de l'adapter aux évolutions de l'organisation territoriale des services déconcentrés de la PJJ. A terme, une classification simplifiée autour de deux catégories d'emplois, l'emploi de directeur interrégional et l'emploi de directeur fonctionnel de la PJJ se substituera à la classification actuelle. L'emploi de directeur fonctionnel remplacera à la fois l'emploi de directeur territorial et les emplois de directeurs fonctionnels des premier, deuxième et troisième groupes. Une grille indiciaire unique sera créée. Parallèlement, le dispositif indemnitaire de la filière de direction, mis en place au 1 er janvier 2009 et destiné à prendre en compte l'extension des missions des directeurs de la PJJ due à la réforme de l'administration territoriale, a permis une revalorisation d'environ 30 % des montants versés.
En outre, en 2008, le ministère de la Justice a créé un nouveau statut d'emploi de conseiller d'administration pour offrir des débouchés à certains fonctionnaires de catégorie A occupant des emplois à haut niveau de responsabilité ou d'expertise. Depuis le 1 er janvier 2009, la PJJ dispose de 15 emplois de cette nature.
La PJJ envisage par ailleurs la mise en place au 1 er janvier 2010 d'une nouvelle fonction de cadre intermédiaire, complémentaire de celle de directeur de service, baptisée responsable d'unité éducative (RUE) . Elle sera assurée par les directeurs de service actuellement responsables d'une unité éducative et par les chefs de services éducatifs fonctionnels, professeurs techniques et conseilleurs techniques de service social qui le souhaiteront. Ainsi, un directeur de service dirigera au moins deux unités, lesquelles seront chacune placées sous les ordres d'un RUE. Le directeur sera responsable du pilotage de la structure tandis que le RUE se concentrera sur l'encadrement des équipes éducatives.
Enfin, le plan d'intégration des agents techniques d'éducation (ATE) dans le corps des éducateurs devrait arriver à échéance à la fin de l'année 2010, avec pour double conséquence l'extinction du corps des ATE et la promotion d'un corps de catégorie C en catégorie B.
c) Une réforme de la formation
La diversification des recrutements et l'évolution des missions confiées à la PJJ doivent permettre de trouver une meilleure adéquation entre les profils recrutés et les prises en charge de publics multiples et difficiles. Cela suppose une individualisation plus poussée des parcours de formation, notamment pour les personnes recrutées par la troisième voie ou après reconnaissance des acquis de l'expérience, qui ont besoin avant tout d'une formation d'adaptation.
La nouvelle école nationale de protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ) , ouverte à Roubaix en octobre 2008, s'attèle à cette tâche.
Les enseignements sont dispensés en respectant les trois modalités pédagogiques que sont l'alternance, le parcours individualisé et la pluri-professionnalité :
- en plus des formations théoriques dispensées à l'ENPJJ, les élèves sont placés en stage dans des unités avant d'être mis en situation opérationnelle à chaque étape de leur progression ;
- les formations sont adaptées aux parcours antérieurs des stagiaires ;
- enfin, les formations communes aux différents corps sont privilégiées, dans l'objectif d'améliorer l'efficacité de la prise en charge pluridisciplinaire des mineurs délinquants.
L'école assure la prise en charge, en deux ans, des formations statutaires des éducateurs issus du concours externe et interne, ainsi que la formation issue du recrutement diversifié (recrutement par la troisième voie, diplômés d'Etat, liste d'aptitude et examens professionnels). Elle assure également la formation statutaire des directeurs des services. En outre, pour répondre aux besoins de formation des agents en poste ou récemment nommés, l'ENPJJ propose des formations d'adaptation aux agents des autres corps travaillant à la PJJ (adjoints administratifs, secrétaires administratifs, assistantes sociales, etc.).
En 2008, l'ENPJJ a dispensé 39.099 journées de formation statutaire, pour un effectif global de 1.230 stagiaires.
Enfin, l'ENPJJ a mis en place une classe préparatoire intégrée pouvant préparer 25 jeunes remplissant les conditions (bac + 2) pour s'inscrire au concours d'éducateur 2009. 15 de ces 25 étudiants ont été admissibles et 9 ont été reçus au concours d'éducateur 2009.
2. Le renforcement de la prise en charge éducative des mineurs délinquants
Lors de son audition par votre rapporteur, M. Philippe-Pierre Cabourdin, directeur de la PJJ, a indiqué que la démarche de modernisation dans laquelle est inscrite la DPJJ devait également se traduire par un changement des pratiques professionnelles, et notamment un renforcement de la prise en charge éducative des mineurs délinquants. Constatant que 20 % des mineurs suivis à l'heure actuelle au pénal par la PJJ n'avaient aucune activité, il a estimé qu'à terme, l'ensemble des jeunes devraient se voir proposer une inscription dans un dispositif d'insertion.
Les services d'activité de jour et d'insertion existant à l'heure actuelle disposent d'une capacité de prise en charge d'un peu moins de 2.600 mineurs.
Ce secteur fait l'objet d'une réforme en profondeur, dans le prolongement de la mise en place de la mesure d'activité de jour qu'a créée la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.
La mesure d'activité de jour consiste « dans la participation du mineur à des activités d'insertion professionnelle ou scolaire, soit auprès d'une personne morale de droit public, soit auprès d'une personne morale de droit privé exerçant une mission de service public ou d'une association habilitées à organiser de telles activités, soit au sein du service de protection judiciaire de la jeunesse auquel il est confié » (article 16 ter de l'ordonnance du 2 février 1945).
Cette mesure s'adresse principalement aux adolescents déscolarisés ou en rupture de formation qui ne bénéficient plus des dispositifs d'insertion et de formation de droit commun. La création de cette mesure d'activité de jour permet aux services d'insertion de la DPJJ d'intervenir dans le cadre d'une mesure judiciaire spécifique, alors qu'ils intervenaient précédemment en complément d'autres mesures judiciaires, de placement ou de milieu ouvert.
De nouvelles modalités d'exécution de cette mission ont été définies et validées au niveau national avec les partenaires sociaux. Elles conduisent à distinguer une mission « accueil accompagnement » et un module « acquisitions ».
L'application de ce nouveau dispositif à partir de 2009 devrait conduire à une adaptation de l'ensemble des services, qui auront la responsabilité de mettre en oeuvre des activités de jour adaptées à l'âge et à la situation de l'ensemble des mineurs pris en charge. Ces derniers se verront proposer des séquences de socialisation, de bilan scolaire et professionnel ainsi que de construction d'un projet professionnel, sur la base de 48 heures mensuelles et dans le cadre d'un emploi du temps défini. Au terme d'une durée variable en fonction de l'évolution du mineur, celui-ci sera orienté vers un dispositif de droit commun s'il est en mesure de l'intégrer. A défaut, il sera orienté vers le module des acquisitions organisé par les unités éducatives d'activité de jour.
La mise en place de cette prise en charge éducative renforcée permettra d'éviter notamment qu'à l'issue d'une mesure de placement dans un établissement ou d'une période de détention, les mineurs ne soient brutalement livrés à eux-mêmes si aucune proposition structurée n'est mise en place.
A terme, cette orientation conduira à la baisse du nombre de jeunes suivis par éducateur 17 ( * ) .
* 17 Voir la réponse du ministère de la justice, publiée au JO Sénat du 1 er octobre 2009, à la question écrite n° 08183 de M. Jacky Le Menn.