Projet de loi de finances pour 2010 : Fonction publique

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Avis n° 106 (2009-2010) de Mme Jacqueline GOURAULT , fait au nom de la commission des lois, déposé le 19 novembre 2009

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N° 106

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2010 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME II

FONCTION PUBLIQUE

Par Mme Jacqueline GOURAULT,

Sénatrice.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; M. Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. Elie Brun, François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Pierre Fauchon, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mmes Jacqueline Gourault, Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Roland Povinelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360

Sénat : 100 et 101 (annexe n° 14 ) (2009-2010)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après l'audition, le 17 novembre 2009, de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, la commission des lois, réunie le 19 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a procédé, sur le rapport pour avis de Mme Jacqueline Gourault, à l'examen des crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2010 à la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines (programme Fonction publique ).

Le rapporteur pour avis a souligné la diminution continue du nombre des agents de l'Etat. Elle a indiqué qu'en 2010, le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat était fixé à 2.007.745 ETPT. Elle a précisé que la réduction des effectifs s'établissait à 33.749 ETP soit 50 % des départs à la retraite prévus l'année prochaine.

Le rapporteur pour avis a indiqué que sur la période 2007-2010, les effectifs de l'Etat auraient diminué de 100.000, soit environ de 1,5 %.

Elle a évoqué les mesures retenues en contrepartie par le Gouvernement pour améliorer le pouvoir d'achat des fonctionnaires, dont des revalorisations indiciaires, le relèvement au 1er juillet 2009 du minimum de traitement de la fonction publique et le versement de la garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA).

Abordant le programme Fonction publique , le rapporteur pour avis s'est félicité du rattachement budgétaire, administratif et juridique de la direction générale de l'administration et de la fonction publique au ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, en 2009, comme l'avait demandé la commission. Elle a précisé que les crédits inscrits au programme (222.750.000 euros) augmentaient de 1,18 %.

Présentant la première action du programme, portant sur la formation des fonctionnaires , qui regroupe les moyens destinés au financement de l'appareil de formation interministériel de l'Etat, le rapporteur pour avis a noté une hausse des crédits de 1,17 %.

Pour la seconde action consacrée à l' action sociale interministérielle , qui représente 66,12 % des crédits inscrits au programme, elle a souligné qu'elle offrait des prestations importantes, très appréciées des fonctionnaires.

Elle a cependant regretté la suppression, depuis le 1er janvier 2009, de l'aide ménagère à domicile qui bénéficiait aux agents retraités de l'Etat faiblement dépendants et disposant de revenus modestes. Elle a indiqué que le Gouvernement avait voulu évaluer cette prestation en constatant qu'elle était accordée selon des critères de dépendance moins sélectifs que pour le régime général. Elle a rappelé l'engagement du ministre chargé de la fonction publique lors de son audition par la commission, le 17 novembre, de revenir devant elle pour faire le point sur l'évolution de ce dossier.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme Fonction publique de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines figurant dans le projet de loi de finances pour 2010.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Si le précédent budget s'était inscrit dans une perspective de bouleversements statutaires, le présent projet intervient dans un contexte de consolidation des réformes entreprises depuis plusieurs années et de poursuite de l'objectif de réduction des effectifs voulu par l'exécutif.

En effet, il a été précisé à votre rapporteur qu'il ne sera pas procédé « à un « big bang » statutaire, compte tenu de sa complexité et de son coût, par les effets d'alignement à la hausse qu'il aurait générés ».

Le Gouvernement privilégie aujourd'hui la voie plus pragmatique de la poursuite du mouvement de fusions des corps, initié dès le début des années 1990 et systématisé à partir de 2005. Il lance, dans le même temps, une réflexion sur la place du contrat dans la fonction publique.

Rappelons que le Président de la République avait ouvert le chantier d'une refondation de la fonction publique le 19 septembre 2007 devant les auditeurs de l'Institut régional d'administration (IRA) de Nantes. Le débat national sur la fonction publique lancé le 1 ^er octobre 2007 par le Premier ministre, dont le présent avis évoquera la traduction au cours de l'année écoulée, s'était achevé par la présentation du Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique confié à M. Jean-Ludovic Silicani.

Ce rapport proposait principalement de simplifier l'organisation statutaire, structurée en corps, en une fonction publique de métiers autour de cadres statutaires regroupés en sept filières professionnelles réparties en quatre niveaux de qualification.

2009 aura connu l'achèvement de l'examen de la loi sur la mobilité et les parcours professionnels dans la fonction publique, conçue tout à la fois comme la boîte à outils de la RGPP (révision générale des politiques publiques) et le remède aux cloisonnements des corps pour « permettre à chaque fonctionnaire de découvrir les différents métiers et les différents territoires de l'Etat » ^{1 ( * )} . Son objet initial s'est diversifié, enrichi, au cours de la discussion parlementaire, ouvert aux évolutions intervenues depuis le dépôt du projet de loi.

Le présent rendez-vous budgétaire intervient donc dans une période intermédiaire : les dossiers avancent mais il est encore trop tôt pour en évaluer tous les résultats.

Le présent avis examinera successivement la question des suppressions d'emplois (I) et les deux actions du programme 148 de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines (II), pilotée par le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. Il évoquera, ensuite, l'actualité du domaine (III).

I. LA POURSUITE DE LA DÉCRUE DES EFFECTIFS

Entamée en 2003, la baisse continue du nombre de fonctionnaires d'Etat (évalué en ETP) s'est accélérée en 2008. Elle a poursuivi le même mouvement en 2009 avec la suppression de 30.627 ETP.

En 2010, le plafond des autorisations d'emplois est fixé par l'article 39 du projet de loi de finances à 2.007.745 ETP pour le budget général contre 2.108.123 l'année précédente.

En 2009, plus de 30.600 départs à la retraite ne seront pas remplacés dans les services de l'Etat, soit 45 % des départs à la retraite. Ce taux est porté à 50 % pour 2010 avec près de 34.000 suppressions de postes pour 68.000 départs à la retraite environ (en ETP). Les effectifs de l'État seront réduits d'environ 1,5% : sur la période 2007-2010, ils auront diminué de 100.000.

ETPT et ETP

Les ETPT , contrairement au calcul des effectifs en personnes physiques qui correspondent au nombre d'agents rémunérés quelle que soit leur quotité de travail (partiel, 100 %), résultent des effectifs physiques pondérés par la quotité de travail des agents.

ex : un fonctionnaire travaillant à mi-temps = 0,5 ETPT,

un contractuel employé durant 4 mois à temps plein = 4/12 ETPT mais 0,5 x 4/12 ETPT s'il a alors travaillé à mi-temps.

Les équivalents temps plein emploi ( ETP ou ETPE) mesurent la capacité de travail à un instant donné, c'est-à-dire le nombre de postes de travail susceptibles d'être occupés. Les gestionnaires de personnel établissent, dans les plans de recrutement, leurs prévisions d'entrées et de sorties dans les corps ou catégories d'emploi de la LOLF à partir de cette unité de décompte.

L'emploi public en France
au 31 décembre 2007

- 5.267.932 personnes (4.897.544 ETP) travaillent dans les administrations publiques

- 3.869.567 fonctionnaires (3.693.216 ETP) dont :

Etat : 2.484.484 (2.350.922 ETP)

- titulaires : 1.751.900 (169.422 ETP)

- non titulaires : 334.784 (263.942 ETP)

- ouvriers d'Etat : 47.440 (46.199 ETP)

- militaires et volontaires militaires : 350.360 (350.360 ETP)

territoriale : 1.748.378 (1.590.723 ETP)

- titulaires : 1.329.107 (1.252.314 ETP)

- non titulaires : 363.260 (283.068 ETP)

- assistantes maternelles : 56.011 (55.341 ETP)

hospitalière : 1.035.073 (955.899 ETP)

- titulaires : 788.560 (750.481 ETP)

- non titulaires : 143.665 (131.248 ETP)

- médecins : 102.848 (74.171 ETP)

- 16 % de non titulaires (Etat, territoriale et hospitalière)

Source : Rapport annuel sur l'Etat de la fonction publique (2010)

La décrue programmée pour 2010 était annoncée dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP ) pour les années 2009 à 2012 qui a prévu un effort amplifié en 2010 et 2011 grâce aux gains de productivité dégagés par les réformes intervenant dans le cadre de la RGPP ( cf infra ). Pour l'année 2010, le schéma d'emplois prévu en LPFP a été confirmé par les lettres-plafonds. Le projet de loi de finances pour 2010 intègre donc la suppression de 33.493 ETP (-33.749 ETP y compris les budgets annexes), soit près de 3.000 ETP supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale 2009.

Il a été précisé à votre rapporteur que les économies induites par les schémas d'emplois actualisées sur la base des dernières estimations des coûts budgétaires des agents entrants, et intégrant les « effets extension année pleine » des suppressions de postes de l'année 2008, sont estimées de l'ordre de 770 M€ en 2009 et environ 900 M€ en 2010.

Variation des effectifs en ETP en loi de finances

Source : Ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique
et de la réforme de l'Etat.

N.B. : En 2008, 28 000 postes ont été effectivement non remplacés .

La situation diffère sensiblement d'un ministère à l'autre.

En 2010, rapportés au plafond des autorisations des emplois en LFI 2009, les efforts les plus importants en valeur absolue seront consentis par :

- le ministère de la défense (- 8.250, -2,59 %) ;

- le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche (-730 ETP, - 2,11 %) ;

- le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat (- 3.020 ETP, soit - 2,03 %) ;

- le ministère des affaires étrangères et européennes (- 302 ETP, soit - 1,90 %) ;

- le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (- 1.294 ETP, soit - 1,84 %).

D'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, le taux de non-remplacement des départs à la retraite est supérieur à deux pour trois pour les ministères de la défense, des affaires étrangères ou de l'agriculture.

En revanche, le ministère de la justice et des libertés bénéficie de 400 ETP supplémentaires (+ 0,55 %) qui profiteront principalement à l'administration pénitentiaire.

Pour leur part, les ministères du logement, d'une part, et de l'enseignement supérieur et de la recherche, d'autre part, seront exemptés de toute suppression de postes en 2010.

Schéma d'emplois au PLF 2010 (en ETP)

Ministères	Plafond des autorisations d'emplois LFI 2009	Solde des créations et suppressions d'emplois	Correction technique du plafond d'emplois 2010	Mesures de transfert et de périmètre	Plafond des autorisations d'emplois PLF 2010
Affaires étrangères et européennes	15.866	-255	0	-47	15.564
Alimentation, agriculture et pêche	34.597	-829	0	27	33.795
Budget, comptes publics, fonction publique et réforme de l'État	148.194	-2.871	0	-37	145.286
Culture et communication	11.731	-112	0	- 101	11.518
Défense	318.455	-8.250	0	-643	309.562
Écologie, énergie, développement durable et mer	70.167	-1.346	0	-2.597	66.224
Économie, industrie et emploi	15.702	-302	0	-303	15.097
Éducation nationale	977.863	- 14.093	0	-104	963.666
Enseignement supérieur et recherche	115.509	-281	0	-61.715	53.513
Immigration, intégration, identité nationale et développement solidaire	613	-8	0	10	615
Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales	286.825	-3.450	0	-32	283.343
Justice et libertés	72.749	450	0	395	73.594
Santé et sports	6.814	-122	0	-291	6.401
Services du Premier ministre	7.931	74	0	333	8.338
Travail, relations sociales, famille, solidarité et ville	25.107	-342	-14	-3.522	21.229
Budget général	2.108.123	-31.737	-14	-68.627	2.007.745
Contrôle et exploitation aériens	11734	-125	0	0	11.609
Publications officielles et information administrative	973	-68	0	-7	898
Budget annexes	12.707	-193	0	-7	12.507
Total Etat	2.120.830	-31.930	-14	-68.634	2.020.252

NB : Le plafond d'emplois du ministère du logement et de la ville de la LFI 2009 (3 505 ETPT) a été réparti entre le ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement durable et de la Mer (pour 3 086 ETPT au titre de la politique du logement) et le ministère du Travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville (pour 419 ETPT au titre de la politique de la ville).

Source : rapport annuel sur l'état de la fonction publique et les rémunérations (2010)

Précisons que le passage à l'autonomie financière de 33 universités à compter du 1 ^er janvier 2010 et la création des agences régionales de santé entraînent les transferts concomitants vers les nouveaux opérateurs de 60.617 et 3.667 ETPT. En outre, 2.738 ETPT, touchés par des mesures de décentralisation et d'externalisation, concernent pour l'essentiel le transfert aux collectivités locales des personnels du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer.

• Gains et objectifs des réformes en cours

- réduction de 54 000 postes à horizon 2015 au ministère de la défense ( cf Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale),

- réorganisations administratives (création notamment de la DGFiP -direction générale des finances publiques),

- rationalisation et mutualisation des fonctions support (en particulier fonctions support du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales),

- professionnalisation des achats publics matérialisée par la création du service des achats de l'État, ou encore le redimensionnement de certaines missions ou dispositifs assurés par l'État (suppression de l'activité d'ingénierie concurrentielle, recentrage de la protection judiciaire de la jeunesse).

La démarche entreprise dans le cadre de la RGPP était nécessaire : le rôle de l'Etat a évolué, les méthodes de travail également notamment grâce à l'utilisation des nouvelles technologies, le format des administrations doit être évalué, les missions de leurs agents actualisées. N'oublions pas non plus que la décentralisation initiée en 1982, a conduit au transfert aux collectivités territoriales de compétences d'Etat qui, parallèlement, n'a pas supprimé tous les services correspondants et désormais inutiles. Ces doublons doivent être impérativement supprimés : la réorganisation en cours des services déconcentrés en offre l'heureuse opportunité.

Il n'est pas douteux que des gains de productivité peuvent en résulter, justifiant le non-remplacement de fonctionnaires partant à la retraite.

Votre rapporteur, cependant, estime que cet objectif politique ne doit pas constituer un simple ajustement comptable appliqué forfaitairement. Il faut, au contraire, procéder à une analyse de chaque service pour déterminer les gisements d'économie qui n'altèreront pas la qualité de l'action administrative.

Par ailleurs, les agents doivent être associés et informés sur les restructurations de leurs services et formés à leurs nouvelles tâches. La réforme ne peut pas réussir sans l'adhésion de personnels qui seront amenés à la mettre en oeuvre.

Ce point est crucial à la veille de la réorganisation au 1 ^er janvier 2010 des services déconcentrés de l'Etat qui emploient 95 % des agents des ministères.

La restructuration des services du Trésor et des impôts est, à cet égard, exemplaire et réussie dans ses résultats par la plus grande lisibilité de ces administrations aux yeux des usagers.

Votre rapporteur souhaite également attirer l'attention sur le rôle d'amortisseur joué par les services publics qu'il convient de conforter en ces temps de crise en irriguant tout le territoire national.

II. LE PROGRAMME 148 AU SERVICE DE L'ÉVOLUTION DE LA FONCTION PUBLIQUE

La cohérence du programme qui regroupe les crédits d'intervention de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) a été renforcée par l'intégration de celle-ci à « Bercy ».

A. UN PILOTAGE ENFIN INTÉGRÉ

Les modifications des périmètres ministériels intervenant régulièrement après la nomination de chaque nouveau gouvernement provoquent parfois quelques difficultés au niveau de l'administration centrale.

Précédemment placée auprès du Premier ministre, la DGAFP était, depuis le 1er juin 2007, mise à disposition du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, désormais compétent pour la gestion des agents publics.

C'est pourquoi le programme Fonction publique a été rattaché à la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines qui regroupe les politiques publiques relevant du périmètre du ministère et placée sous la responsabilité du ministre Eric Woerth. Puis, en 2009, à la satisfaction de votre commission, les crédits correspondants aux personnels de la DGAFP ont été inscrits au programme 221 de ladite mission, intitulé Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat.

Cette organisation a été parachevée par le décret n° 2008-1413 du 22 décembre 2008 qui a intégré au 1 ^er janvier 2009 la DGAFP à l'administration centrale du ministère de budget complété par le décret n° 2008-1414 qui a organisé le transfert à la même date de ses personnels et de ceux des IRA relevant jusqu'alors des services du Premier ministre.

Les décrets du 22 décembre 2009

Le premier rénove les missions de la DGAFP en les adaptant aux objectifs et moyens de la fonction publique :

- piloter et coordonner la gestion des ressources humaines dans les administrations de l'Etat (gestion prévisionnelle de l'emploi public, politique des recrutements et formation professionnelle...) ;

- animer le dialogue social interministériel et piloter les réseaux interministériels de gestion des ressources humaines.

Le second règle la situation statutaire des personnels :

- par leur intégration directe dans les corps du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat ;

- par la faculté d'opter pour le maintien de leur statut antérieur dans les services du Premier ministre : dans ce cas, ces agents qui ont dû exercer leur droit d'option avant le 31 décembre 2008, sont détachés dans le corps correspondant du ministère du budget.

Le plafond d'emplois de la DGAFP est fixé, pour 2010, à 149 ETPT (- 2 par rapport à 2009) : (30 fonctionnaires de catégorie A+, 75 A, 20 B et 24 C) ^{2 ( * )} .

Ses crédits de fonctionnement courant sont mutualisés au sein du programme support des administrations centrales du ministère ^{3 ( * )} . Ils lui sont alloués sous la forme d'une dotation globale de fonctionnement.

Votre commission ne peut qu'approuver un rattachement qu'elle appelait de ses voeux, qui permet de rapprocher la DGAFP de deux directions-clés pour la mise en oeuvre de ses missions : la direction du budget et la direction de la modernisation de l'Etat.

Restait une question : celle de la localisation géographique de la DGAFP qui demeure encore dans ses locaux de la rue de Babylone, situés dans le VIIème arrondissement de Paris, et donc fort éloignée de son ministre et de ses correspondants.

Or les services de la direction générale devraient être relogés, l'année prochaine, dans le bâtiment actuellement occupé par le secrétariat général des affaires européennes, boulevard Diderot dans le XIIème arrondissement.

B. UNE MAQUETTE INCHANGÉE, DES CRÉDITS ADAPTÉS AUX ÉVOLUTIONS RÉCENTES

La maquette budgétaire du programme 148 Fonction publique n'a subi aucune modification pour 2009. Rattachée à la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines , elle comprend donc deux actions :

- action n° 01 : formation des fonctionnaires,

- action n° 02 : action sociale interministérielle.

La stratégie de performance du programme piloté par le directeur général de l'administration et de la fonction publique, « s'inscrit dans la droite ligne de la feuille de route (du) ministre ». Elle est présentée autour de trois axes :

1) promouvoir une nouvelle gestion des ressources humaines,

2) professionnaliser le recrutement et la formation des agents publics afin de favoriser la diversité et l'adaptation aux besoins du service public,

3) améliorer par des politiques sociales rénovées, les conditions de travail ainsi que la conciliation entre la vie personnelle et la vie professionnelle.

Les crédits du programme 148 s'élèvent à 246.025.000 euros en autorisation d'engagement (AE) et à 222.750.000 euros en crédits de paiement (CP) progressant respectivement de - 54,18 % ^{4 ( * )} et + 1,18 %.

Évolution des crédits de paiement du programme « Fonction publique »
entre 2007 et 2010 (en euros)

Intitulé	LFI 2007	LFI 2008	LFI 2009	PLF 2010	Variation (%)
Action n° 1 : Formation des fonctionnaires	71 038 240	78 929 157	82 393 218	83 365 000	+ 1,17
Action n° 2 : Action sociale interministérielle	100 965 515	142 842 951	137 750 391	139 385 000	+ 1,18
TOTAL	172 003 755	221 772 108	220 143 609	222 750 000	+ 1,18

Source : données du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique
et de la réforme de l'Etat.

1. La formation des fonctionnaires

Le budget présenté pour 2010 prévoit, à ce titre, 83.365.000 euros tant en AE qu'en CP, soit 33,88 % et 37,42 % du total des crédits demandés pour le programme.

Présentation des crédits de paiement de l'action « Formation des fonctionnaires »
pour 2010 (en euros)

	PLF 2010
Action n° 1 : Formation des fonctionnaires	83 365 000
dont sous actions : - ENA	36 135 000
- IRA	40 845 000
- formation interministérielle	2 110 000
- communication et études	1 510 000
- subventions aux organisations syndicales	2 360 000
- subventions à l'Institut européen d'administration publique	55 000
- rémunérations des formateurs	350 000

Source : données du ministère du budget, des comptes publics,
de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Ces crédits sont destinés à permettre à la DGAFP de remplir sa mission de coordination de l'appareil de formation des fonctionnaires, tant en matière de formation initiale qu'au plan de la formation continue tout au long de la carrière.

a) Vers une plus grande diversité du recrutement des fonctionnaires

La DGAFP assure statutairement la tutelle de l'ENA (école nationale d'administration) et des IRA (instituts régionaux d'administration), écoles interministérielles de formation de catégories A+ et A.

- La subvention destinée à l'ENA est en hausse de 1,2 % par rapport à 2009 : les 435.000 euros supplémentaires sont destinés à couvrir l'évolution du taux de cotisation vieillesse des établissements publics pour les élèves, aligné sur celui de l'Etat employeur (250.000 euros) et à financer la création et le fonctionnement d'une classe préparatoire intégrée (CPI) (185.000 euros).

Les derniers éléments de la réforme en cours de l'ENA concernent d'une part la professionnalisation de la formation initiale (réduction de la scolarité de 27 à 24 mois, accroissement de la part des stages dans la scolarité, portée à la moitié, augmentation des cas pratiques et des mises en situation...) et, d'autre part, la suppression du classement de sortie et la mise en oeuvre d'une nouvelle procédure d'affectation « reposant sur un processus privilégiant le dialogue de recrutement entre les élèves et leurs futurs employeurs » ^{5 ( * )} . Ces deux derniers points ont été débattus au Sénat, le 5 mai 2009, lors du débat organisé sur le recrutement et la formation des hauts fonctionnaires de l'Etat à l'initiative de notre collègue Josselin de Rohan ^{6 ( * )} .

Cette réforme qui appelle des modifications réglementaires devrait s'appliquer à la promotion entrant en formation le 1 ^er janvier 2010.

L'effectif des promotions s'élève à 80 élèves.

Cette réforme de la scolarité intègre les préconisations du rapport Le Bris remis le 16 février 2009.

Mission d'étude sur la formation initiale

Confiée en mars 2008 à M. Raymond-François Le Bris, ancien directeur de l'ENA, la mission a retenu cinq orientations principales :

- l'individualisation des formations,

- le renforcement de la professionnalisation du contenu des formations,

- la réduction de la durée des formations (au cas par cas),

- l'accompagnement des jeunes fonctionnaires dans leur premier poste,

- l'encouragement des regroupements et rapprochements d'écoles

- Les crédits attribués aux IRA sont en baisse de 1,05 % : il est cependant précisé qu'ils permettront de financer le coût de création et de fonctionnement des classes préparatoires intégrées (CPI) (250.000 euros) et les dépenses inhérentes au transfert des personnels au ministère du budget (575.000 euros consacrés à l'alignement du régime indemnitaire des personnels des IRA, au financement de leur accès à l'action sociale et à la formation ministérielle).

Notons que le nombre d'élèves de la prochaine promotion est comme en 2009 fixé à 640.

Une nouvelle convention d'objectifs et de performance signée entre la DGAFP et les directeurs des IRA a été signée le 6 juillet 2009 pour la période 2009-2011. Elle comporte notamment des objectifs liés à la maîtrise des dépenses consacrées à la formation initiale et au développement des ressources propres issues de l'activité de formation continue qui s'inscrivent parfaitement dans ce contexte.

Rappelons que les concours des IRA ont été réformés sur plusieurs plans :

1) l'organisation du recrutement des attachés a été, à partir de 2007, en grande partie confiée aux IRA et a permis aux candidats de choisir, lors de leur inscription, leur institut. A cette fin, un arrêté du ministre chargé de la fonction publique fixe préalablement le nombre de postes offerts aux concours d'accès aux IRA en les ventilant par institut ainsi que leur répartition par corps.

Il en est résulté une réduction des délais du processus de recrutement et l'amélioration de l'attractivité du concours par une plus grande certitude sur l'affectation géographique des élèves à l'issue de leur scolarité ;

2) le contenu du concours a été réformé

Les épreuves ont été remodelées, simplifiées et professionnalisées avec l'introduction au concours interne et au troisième concours de la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle (RAEP).

Les premiers résultats de cette configuration, appliquée pour la première fois au titre de la session 2008/2009, sont un accroissement important du nombre de candidats et une augmentation du taux de présence aux épreuves, en particulier au concours interne et au troisième concours.

- La mise en place de classes préparatoires intégrées (CPI)

Elle concrétise la demande formulée, pour les écoles de fonctionnaires, par le Président de la République dans le discours qu'il a prononcé le 17 décembre 2008, à l'école Polytechnique, sur l'égalité des chances.

Ces formations visent à aider des étudiants ou des demandeurs d'emploi, de condition modeste, à préparer les concours externes, en leur apportant un soutien pédagogique renforcé et un appui financier.

D'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, ce dispositif est soumis à conditions de ressources, de mérite, de motivation et d'origine géographique.

Les premières CPI ont été ouvertes en 2006 à l'Ecole nationale supérieure de la police nationale et l'Ecole nationale des officiers de police notamment. En 2008, ce dispositif a été étendu à l'Ecole nationale de la magistrature et à l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire.

Aujourd'hui, vingt écoles ont mis en place une classe préparatoire :

Ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat :

Pour la fonction publique :

- Ecole nationale d'administration

- Institut régional d'administration de Bastia

- Institut régional d'administration de Lille

- Institut régional d'administration de Lyon

- Institut régional d'administration de Metz

- Institut régional d'administration de Nantes

Pour le secteur budget-finances :

- Ecole des douanes

- Ecole des impôts

- Ecole du cadastre

- Ecole des impôts et du Trésor public

- Ecole du Trésor public

- Ecole de la DGCCRF (concurrence, répression des fraudes)

Ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales (police)

- Ecole nationale supérieure de la police nationale (ENSP)

- Ecole nationale des officiers de police (ENSOP)

Ministère de la justice

- Ecole nationale de la magistrature (ENSP)

- Ecole nationale de l'administration pénitentiaire (ENM)

- Ecole nationale de la protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ)

- Ecole nationale des greffes (ENG)

Ministère de la santé et des sports

- Ecole des hautes études en santé publique

Ministère du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville

- Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (INTEFP) pour la préparation au concours externe d'inspecteur du travail

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique
et de la réforme de l'Etat

Le ministère chargé de la fonction publique indique qu'au total, près de 400 jeunes bénéficieront de ce dispositif en 2010.

Des CPI ont donc été créées en septembre 2009 à l'ENA et dans les IRA.

A l'ENA

Cette classe préparatoire au concours externe, ouverte le 7 octobre dernier, accueille quinze élèves (onze jeunes filles et quatre jeunes gens) sélectionnés parmi cent cinquante candidatures. Ils seront suivis par des tuteurs « issus des jeunes anciens et des élèves de l'Ecole ».

Dans les IRA

Près de cent vingt-cinq bénéficiaires ont débuté leur formation avec un système de tutorat début septembre pour préparer le concours externe dont les épreuves écrites se dérouleront en février 2010.

b) Une formation professionnalisée

La DGAFP :

- au niveau déconcentré, coanime avec le ministère de l'intérieur le réseau des délégués régionaux à la formation, qui mettent en oeuvre pour l'administration territoriale de l'Etat, un programme annuel de formation continue interministérielle ;

- au niveau central, assure le suivi et la coordination des actions de formation continue mises en place par les ministères. Précisons que les écoles de service public participent à la formation interministérielle.

La dotation attribuée en 2010 à la formation interministérielle s'élève à 2.110.000 euros en AE et en CP dont 150.000 euros consacrés à l'organisation des concours d'admissibilité et d'admission aux cinq IRA.

Pour le reste, la formation interministérielle est dotée de :

- 70.000 euros pour les actions menées à l'échelon central ; elles sont, pour l'essentiel, conduites par l'école de la GRH ;

- 1.450.000 euros au niveau déconcentré pour un très large « public » (rappelons que les effectifs des administrations centrales ne constituent que 5 % du nombre total des agents) ;

- 415.000 euros destinés aux 26 instituts et centres de préparation à l'administration générale (IPAG - CPAG) ;

- 24.500 euros pour les interventions d'association ou d'écoles assurant des formations.

Ajoutons qu'une enveloppe de 1.510.000 euros en AE et CP est destinée au financement de la revue Service Public (650.000 euros), d'études et enquêtes conduites par le DGAFP en matière de gestion des ressources humaines (300.000 euros), de subventions accordées annuellement à des associations et fondations intervenant dans ledit domaine (30.000 euros), des rapports et guides méthodologiques de la direction générale (380.000 euros), des journées d'études et séminaires, la participation à des colloques et salons (150.000 euros).

Les publications 2008-2009 de la DGAFP (au 30 juin 2009)

- le rapport annuel sur l'état de la fonction publique

- 25 guides et rapports dans la collection « ressources humaines » :

ex :  Guide pratique de l'accueil des ressortissants communautaires dans la fonction publique française

le droit individuel à la formation (DIF)

reconnaissance de l'acquis de l'expérience professionnelle

le recrutement des travailleurs handicapés dans la fonction publique

concours des IRA

- 9 publications dans la collection Etudes et perspectives

ex : Hauts fonctionnaires en Europe

- 2 relevés de conclusions dans la collection Points phare

- 6 publications dans la collection Statistiques (dont les accidents du travail et les maladies professionnelles en 2005)

- 6 documents dans la collection Intradoc

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique
et de la réforme de l'Etat

La formation professionnelle des agents a été modernisée par la loi du 2 février 2007 et l'accord de novembre 2006 : le cadre juridique en découlant a été achevé avec les arrêtés du 31 juillet 2009 sur l'évaluation de la période de professionnalisation et le bilan de compétences et la circulaire, signée le même jour, de mise en oeuvre de la période de professionnalisation.

Notons que les ministères ont consacré 2.13 milliards d'euros à la formation continue en 2007 (+ 8,6 % par rapport à 2006). Les frais de formation se répartissent entre les frais pédagogiques (30 %) et la rémunération des agents. Les actions mises en place ont comptabilisé 6,3 millions/jours de formation :

- 74 % des agents ont suivi des actions de perfectionnement et d'adaptation ;

- 14 % une préparation à un examen ou concours ;

- 12 % un congé de formation professionnelle.

Les domaines de formation se répartissent comme suit :

- 50 % des agents formés le sont sur des thèmes spécifiques à leur ministère ;

- 9 % ont suivi une formation informatique ;

- 9 % souhaitent améliorer leurs capacités professionnelles ;

- 19 % sont formés sur des métiers communs à tous les ministères ;

- 2 % ont été formés à l'encadrement ;

- 2 % ont suivi des formations linguistiques

Source : enquête DGAFP (2007)

2. L'action sociale interministérielle

Le budget qui lui est consacré pour 2010 représente 62,57 % des crédits inscrits au programme (répartition identique à celle de 2009). En hausse de + 1,18 %, il s'élève à 139.385 euros en CP (162.660.000 euros en AE).

Intitulé	PJLF 2010
Chèques-vacances	34 700 000
CESU garde enfants	55 300 000
Réservation de places en crèche	10 641 366
Aide à l'installation des personnels de l'Etat	6 117 337
Prêt mobilité	1 000 000
Réservation de logements sociaux	6 762 500
SRIAS*	1 800 000
Restauration	21 067 548
Aides aux retraires	1 996 249
TOTAL	139 385 000

Source : Données du ministère du budget, des comptes publics,
de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

* Sections régionales interministérielles d'action sociale

Les prestations financées sur le programme 148 complètent l'action sociale de chaque ministère, globalement évaluée à environ 800 millions par an :

Chaque ministère élabore une action sociale pour ses agents, dont il définit les priorités et en gère et finance les actions : aides à la famille, loisirs et culture, logement, secours non remboursables, prêts et aides remboursables, réservation de places en crèche, de logement, restaurants administratifs.

Notons que certaines prestations individuelles, dites interministérielles à réglementation commune, sont gérées et financées au niveau ministériel dans un cadre juridique défini à l'échelon interministériel : séjours d'enfants (centres aérés, séjours liguistiques ...), aide aux parents d'enfants handicapés ...

Les crédits consacrés en 2008 à ces dernières actions se sont élevés environ à 63,1 millions d'euros.

Pour leur part, les prestations interministérielles gérées par la DGAFP se déclinent en aide aux familles et au logement et recoupent les actions de chaque département qu'elles renforcent. Elles se déclinent en :

- des prestations individuelles, tout d'abord, dont l'effet est d'améliorer le pouvoir d'achat des bénéficiaires : reconduction des prestations individuelles comme le chèque vacances et mise en place de nouvelles prestations découlant des négociations salariales de 2006 et 2008. Elles visent soit l'aide aux familles comme l'allocation pour la garde d'enfant (chèque emploi-service universel - CESU), soit l'aide au logement déclinée en aides à l'installation, prêt mobilité ;

- des prestations collectives résidant notamment dans la réservation de places en crèche et la réservation de logements sociaux ainsi que la rénovation des restaurants inter administratifs pour les conformer aux règles sanitaires. Cette mise aux normes est d'ailleurs assortie d'un indicateur de performance.

Notons que les prestations individuelles sont directement gérées par la DGAFP au niveau central. Les prestations collectives font l'objet de délégations de crédits vers le niveau régional et/ou départemental.

Le PAP (projet annuel de performances) indique que la gestion de la plupart des prestations a été récemment rénovée à la fois pour mieux se conformer aux règles assurant le respect de la concurrence et rechercher une plus grand efficience en qualité comme en coût de gestion. C'est pourquoi elles sont désormais mises en oeuvre par une pluralité d'opérateurs retenus après appels d'offres.

a) Un facteur d'amélioration du pouvoir d'achat

- le chèque-vacances

Cette prestation est dotée d'une enveloppe de 34.700.000 euros.

Cette aide bénéficie à l'ensemble des agents actifs et des fonctionnaires de l'Etat, militaires et ouvriers d'Etat retraités.

Elle repose sur une épargne de l'agent, abondée d'une participation de l'Etat de 10, 15, 20 ou 25 % selon son revenu fiscal de référence (RFR) -la bonification étant d'autant plus élevée que le RFR est faible- et le nombre de parts fiscales de son foyer ^{7 ( * )} .

Précisons que depuis le 1 ^er avril 2009, les agents handicapés en activité remplissant les conditions d'attribution de la prestation, bénéficient d'une majoration accordée par le fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) à hauteur de 30 % de la bonification versée par l'Etat.

En 2008, 143.476 agents ont bénéficié de la prestation pour une dépense correspondante de 36,74 millions d'euros contre 150.780 agents en 2007 et 148.309 agents en 2006. D'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, les crédits de paiement effectivement consacrés à ce dispositif en 2008 se sont élevés à 40,08 millions d'euros. Ils ont permis d'abonder tous les plans d'épargne arrivés à échéance en 2008 et de stabiliser le fonds de roulement du gestionnaire afin d'éviter toute interruption du service de la prestation au début de l'année 2009.

Précisons que le chèque-vacances est géré depuis le 1 ^er avril 2009 par la société Extelia, attributaire du marché passé à l'issue de la convention entre l'Etat et MFP Service.

En 2009, avaient donc dû être pris en compte lors de l'établissement du budget le renouvellement du marché et le nombre de plans échus. Pour 2010, la baisse des crédits constatée semble correspondre aux projections effectuées par le ministère qui compte sur une relative stabilité en 2009 et 2010 avec un nombre de bénéficiaires estimé respectivement à 144.000 et 145.000, en baisse depuis 2007.

- 6.117.337 euros pour l' aide à l'installation des personnels (AIP) de l'Etat .

Cette prestation permet la prise en charge d'une partie des dépenses rencontrées lors de l'installation en logement locatif des nouveaux agents de la fonction publique de l'Etat : premier mois de loyer, frais d'agence, dépôt de garantie et frais de déménagement.

L'enveloppe de 5,55 millions d'euros prévue pour 2008 a permis à 6.000 agents de bénéficier de l'AIP et d'éviter toute rupture de droits en début d'année 2009 par la mise à disposition du gestionnaire ^{8 ( * )} des crédits nécessaires au paiement de la prestation.

Le nombre de bénéficiaires a été estimé à 8.400 environ pour 2010, mais à 8.000 en 2009 pour une consommation de 6.113.000 euros... L'enveloppe inscrite pour 2010 n'est-elle pas sous-estimée au regard du montant unitaire moyen calculé pour le nombre des prêts accordés en 2008 (en tenant compte de l'abondement prévu pour éviter la cessation de la prestation au début de l'année suivante) ?

b) L'encouragement à la mobilité des fonctionnaires

- Le prêt mobilité

Octroyé depuis juillet 2007 avec effet rétroactif au 1 ^er septembre 2006, ce prêt à taux zéro, d'une durée maximale de 3 ans, est destiné à couvrir tout ou partie du dépôt de garantie versé pour la location d'un logement.

Il bénéficie aux nouveaux fonctionnaires et aux agents en situation de mobilité subie.

Le plafond du prêt fixé à 1.000 euros a été relevé à compter du 1 ^er septembre 2008 pour les agents affectés en Ile-de-France, en Provence- Alpes - Côte d'Azur et dans les zones urbaines sensibles (ZUS).

Cette prestation n'a pas rencontré, à ce jour, le succès escompté : en effet, en 2008, 250 agents en ont bénéficié pour une dépense de 0,03 million d'euros à ce titre ; pour 2009, la dépense est aujourd'hui estimée à 0,05 million d'euros pour 300 bénéficiaires environ alors qu'elle avait été évaluée, lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2009, à 2,18 millions d'euros correspondant à 15.000 bénéficiaires. Le ministère considère que la faiblesse du nombre de dossiers « est liée à son caractère récent et à une information des potentiels bénéficiaires encore réduite ». Il demeure cependant confiant dans la pertinence du dispositif puisqu'il a programmé une enveloppe d'un million d'euros, dans la perspective d'une montée en charge de la dépense, corollaire d'une prestation qui trouverait progressivement son rythme de croisière.

- Les réservations de logements sociaux

Cette réservation se traduit par le versement d'un droit de réservation au bailleur social, en échange duquel est accordé à l'Etat un droit de priorité pour la désignation d'un candidat à l'occupation du logement précisément désigné lorsque celui-ci est vacant.

Les conventions sont signées avec les bailleurs sociaux lors de la conclusion des projets de construction, pour une durée de 20 ou 25 ans : le paiement s'effectue par deux versements représentant chacun 50 % du montant total, d'abord lors de la signature des conventions puis lors de la mise à disposition des logements.

Expérimentées en 2007, ces réservations ont été poursuivies en 2008 en privilégiant les agglomérations d'au moins 400.000 habitants et, parmi elles, celles où les loyers sont les plus chers.

Ce dispositif monte lentement en charge en raison, précise le ministère, des délais de signature des conventions, de l'offre limitée des bailleurs sociaux et des délais de livraison des logements : ainsi, les plus de 200 logements réservés en 2008 seront livrés progressivement dans les trois prochaines années. Pour permettre de remédier à ces freins, une étude a été lancée en 2008 pour améliorer les procédures de réservation et de gestion des logements. Ses résultats devraient être connus avant la fin de l'année.

Les crédits estimés au titre de cette prestation s'élèvent à 7.455.000 en AE et 6.762.500 euros en CP ;

- les familles sont aidées pour la garde des jeunes enfants par deux voies :

- le chèque emploi service universel (CESU)

Il permet la prise en compte de tous les modes de garde : assistantes maternelles, gardes à domicile et crèches. Le CESU est ouvert à l'ensemble des agents de l'Etat pour un montant modulé selon leurs ressources et leur situation familiale (la prestation est versée sous forme de CESU préfinancés de 200 euros, 350 euros ou 600 euros pour une année et pour chaque enfant à charge).

Il comprend deux volets : l'un pour les enfants de 0 à 3 ans, le second pour ceux de 3 à 6 ans.

Il s'agit d'une prestation dynamique depuis son introduction en novembre 2006 pour les enfants de moins de 3 ans et en décembre 2007 avec effet rétroactif au 1 ^er janvier 2007 pour les autres :

• dans le premier cas (0-3 ans), 49.500 bénéficiaires ont été recensés en 2007 pour un montant moyen annuel de 345 euros, 75.000 en 2008 ; les prévisions de dépenses sont estimées à 27,3 millions d'euros en 2009 (82.000 ouvertures de droits) et 31,8 millions d'euros sont inscrits pour 2010 correspondant à 90.000 dossiers ;

• pour les 3-6 ans , 24.000 ouvertures de droits ont été enregistrées pour l'année 2007 (8,3 millions d'euros), 45.000 au titre de l'année 2008 (13 millions d'euros).

Les prévisions sont estimées pour 2009 et 2010 respectivement à 55.000 et plus de 60.000 dossiers pour des dépenses correspondantes d'un montant de 21,3 et 23,5 millions d'euros.

En outre, 32 millions sont inscrits au budget 2010 en AE pour éviter une rupture du dispositif puisque le marché CESU 3-6 ans sera renouvelé au 1 ^er janvier 2011.

- La mise aux normes du parc de restauration

18.416.901 euros en AE et 21.067.548 euros en CP sont inscrits au budget 2010 au titre de la rénovation des restaurants inter administratifs ( RIA) résultant du programme pluri-annuel (2007-2012) décidé pour assurer la conformité du parc aux règles d'hygiène et de sécurité à l'horizon 2013 et en garantir la pérennité au-delà : sont prévues tout-à-la-fois la rénovation des 99 RIA et la création de nouveaux établissements.

Sept opérations lourdes sont à ce jour achevées : Bourges, Châteauroux, Grenoble, Hérouville-Saint-Clair, Périgueux, Saint-Brieuc et Toulouse. De nouvelles opérations ont été engagées à Carcassonne, Colmar, Orléans, Pau et Saint-Lô.

Parallèlement, le ministère a lancé une étude sur l'offre de restauration collective dont les résultats devraient être établis à la fin de cette année.

c) Une interrogation regrettable : l'aide ménagère à domicile (AMD)

Cette aide bénéficiait aux agents retraités de l'Etat faiblement dépendants et disposant de ressources modestes, que la perte d'autonomie soit permanente ou transitoire, et à leurs ayants cause, mais dont le faible niveau de dépendance ne justifie pas l'attribution de l'APA (allocation personnalisée d'autonomie). Elle était alignée sur celle que finance la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés pour les attributaires du régime général.

Pour le Gouvernement, la prestation allouée par l'Etat bénéficiait à des profils moins strictement sélectionnés (dépendance limitée et revenus supérieurs à ceux des bénéficiaires du régime général). Selon le ministère chargé de la fonction publique, « l'attribution de l'AMD a glissé du champ de l'action sociale à celui de prestations sociales » ^{9 ( * )} .

Il a, en conséquence, souhaité procéder à un repositionnement de l'AMD et lancer une réflexion -encore inaboutie à ce jour- sur le champ et les modalités d'intervention de l'Etat à destination de ses retraités.

C'est pourquoi l'AMD n'a pas été reconduite au 1 ^er janvier 2009. En revanche, les dossiers déposés jusqu'au 31 décembre 2008 ont été pris en charge en 2009 jusqu'au terme de leur réalisation qui peut s'étendre jusqu'à 12 mois.

Notons qu'en 2008, 30.274 retraités ont bénéficié de l'AMD (2,15 % des fonctionnaires retraités et ayants-cause) et 44.554 plans d'aide (soit 1,47 par bénéficiaire en moyenne) ont été accordés, soit une augmentation de 26 % par rapport à 2007.

Les dépenses réelles correspondantes se sont élevées à 25,3 millions d'euros pour financer cette prestation et stabiliser le fonds de roulement du gestionnaire afin d'éviter une interruption de service de l'aide début 2009 pour les agents ayant déposé un dossier avant le 31 décembre.

Pour 2009, dernière année d'exercice, la prévision de dépense est fixée à 11,8 millions d'euros environ.

Votre rapporteur rappelle son adhésion à l'objectif poursuivi par le Gouvernement de mieux cibler l'aide pour les populations dépendantes disposant de faibles ressources en réévaluant les critères d'attribution. Mais elle est fermement attachée au principe de cette aide -commune au privé et au public-, qui témoigne de la responsabilité de l'Etat envers ses agents retraités. En 2010, cette action qui correspond à un besoin réel, a disparu sans perspectives précises pour son rétablissement.

d) L'aide aux retraites

Chaque année, l'Etat participe au financement de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Rappelons que cette Caisse est un établissement public créé par la loi du 30 juin 2000 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées. Elle est notamment chargée de financer les aides en faveur de celles-ci.

Le montant de la participation de l'Etat, fixé par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale, est estimé pour 2010 à 1.996.249 euros.

III. QUELQUES QUESTIONS D'ACTUALITÉ

La feuille de route pour la fonction publique proposée pour l'année 2009 aux fédérations de fonctionnaires le 3 mars 2009 et présentée au Conseil des ministres le 11 mars suivant, comporte quatre axes de travail : mieux recruter les fonctionnaires, mieux gérer leur carrière, mieux rémunérer leur travail et assurer un meilleur dialogue social.

Certaines de ces questions ont été évoquées lors de la présentation du programme 148.

2009 aura encore été une année importante pour la fonction publique entre adoption de nouveaux outils et ouverture de dossiers supplémentaires.

A. LEVER LES FREINS À LA MOBILITÉ

La mobilité bénéficie tout autant aux agents en leur permettant de diversifier leur carrière et à l'administration en lui donnant les moyens d'adapter le format et le profil de ses effectifs aux postes, nécessité d'autant plus contraignante dans le chantier en cours de la RGPP (révision générale des politiques publiques).

Le Gouvernement a donc prévu, à cette fin, les assouplissements juridiques nécessaires et des incitations financières.

1. Des novations statutaires

Engluée dans les priorités du calendrier parlementaire, la loi relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, adoptée en toute urgence par le Sénat le 29 avril 2008, a, enfin, été promulguée le 3 août dernier.

Le Gouvernement dispose ainsi des outils nécessaires à sa politique volontaire de décloisonnement des corps. Souvenons-nous du taux des effectifs hors de leur administration d'origine -5 % en 2006- alors que l'année suivante, 86 % des fonctionnaires interrogés estimaient qu'il devrait être possible de changer de métier tout en restant dans la fonction publique.

Des assouplissements statutaires

Qualifiée de « pierre angulaire du dispositif », la loi du 3 août 2009 a pour but de rendre effectif le droit à la mobilité reconnu par le statut général. Parallèlement, elle offre à l'Etat les moyens de procéder aux restructurations en cours de ses administrations :

- levée des restrictions aux détachements éventuellement fixées par les statuts particuliers des corps et cadres d'emplois de la fonction publique de l'Etat, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ;

- obligation pour le corps ou cadre d'emplois d'accueil de proposer l'intégration en son sein aux bénéficiaires d'un détachement se poursuivant au-delà d'une période de cinq ans ;

- faculté pour le fonctionnaire, d'être intégré directement dans un corps ou cadre d'emploi de même catégorie et de niveau comparable à son corps ou cadre d'emplois d'origine, avec l'accord de celui-ci ;

- ouverture des corps militaires aux fonctionnaires par la voie du détachement, éventuellement suivi d'une intégration et ouverture des corps et cadres d'emplois civils aux militaires selon les mêmes modalités ;

- affirmation d'un droit au départ des fonctionnaires vers une administration publique ou vers le secteur privé, en position de détachement, de disponibilité ou hors cadres, sous réserve de l'accord de d'administration ou de l'organisme d'accueil, des nécessités du service, d'un délai de préavis pouvant atteindre jusqu'à six mois et, le cas échéant, d'une durée minimale de services effectifs ;

- prise en compte, tant dans le corps ou cadre d'emplois d'origine d'un fonctionnaire détaché que dans son corps ou cadre d'emplois de détachement, des avancements d'échelon et de grade dont il a bénéficié dans l'autre corps ou cadre d'emplois ;

- garantie, pour le fonctionnaire de l'Etat qui poursuit sa carrière dans une autre administration, de conserver sa rémunération soit par le remboursement partiel de sa mise à disposition auprès d'une collectivité territoriale, d'un établissement public local ou d'un établissement de santé, soit par le maintien du plafond indemnitaire le plus favorable lorsque la mobilité découle d'une opération de restructuration administrative.

Dans le contexte du vaste chantier entrepris par le Gouvernement pour restructurer l'administration, celle-ci se voit dotée d'instruments supplémentaires qui lui permettront d'accompagner le volet humain de cette réforme et de bénéficier, en tout état de cause, de souplesses accrues en matière de recrutement :

- Il s'agit, en premier lieu, des dispositions relatives au plan de réorientation professionnelle des personnels en cas de restructuration d'une administration de l'Etat ou de l'un de ses établissements publics administratifs pour prévoir la reconversion du fonctionnaire dont l'emploi est susceptible d'être supprimé ;

- C'est ensuite la généralisation des possibilités de cumul d'emplois publics permanents à temps non complet, prévue à titre expérimental, à la demande du Sénat, pour une durée de 5 ans.

2. Des incitations financières

Ce dispositif juridique s'accompagne d'un volet financier ( cf. décrets et arrêtés du 17 avril 2008) présentant une panoplie d'outils pour promouvoir la mobilité : il devrait, en effet, faciliter les reconversions et encourager au départ de la fonction publique puisque les départs à la retraite ne suffiront pas à eux seuls à réaliser les ajustements prévus dans le cadre de la révision générale :

- une indemnité de départ volontaire permettant la réinsertion en dehors du secteur public comme dans le cas de reprise ou de création d'entreprise : le montant de ce pécule est au plus équivalent à 24 mois de traitement brut, plus précisément 24 fois 1/12 ^ème de la rémunération brute annuelle perçue par l'agent au cours de l'année civile précédant celle du dépôt de sa demande de démission ;

- une prime de restructuration de service d'un montant de 15.000 euros maximum (ses modalités d'attribution sont précisées, pour chaque administration, par arrêté ministériel), complété par une allocation à la mobilité du conjoint qui perdrait, de ce fait, son emploi, d'un montant de 6.100 euros ;

- une indemnité temporaire de mobilité d'un montant maximal de 10.000 euros accordée au fonctionnaire acceptant, sur la demande de l'administration, une mobilité sur un emploi présentant une difficulté particulière de recrutement, dans des zones peu attractives (montant modulé en fonction des sujétions particulières imposées par ces fonctions dans la limite d'un plafond) ;

- un complément indemnitaire pour les fonctionnaires perdant un emploi de responsabilité dans le cadre d'une restructuration. Cette prime compense en partie et de façon dégressive la perte de rémunération sur une durée maximale de deux ans.

Primes de restructuration (2008)

Prime	Effectifs physiques concernés	ETPT	Montant total versé	Montant minimal	Montant moyen par agent	Montant maximal
Indemnité de restructuration (Loi 92-1476 du 31/12/1992 et Décret 93-468 du 25/03/1993)	172	172	974.080	140	5.663	10.190
Restructuration RF/PNC	39	37	111.580	1.220	2.861	6.300
Indemnité de restructuration temporaire /dégressive chefs de postes PNC	225	222	1.372.730	10	6.101	51.170
Prime de restructuration (Décret 2008-366 du 17/04/2008)	303	241	2.629.600	440	8.679	15.000
Complément indemnitaire de restructuration (Décret 2008-367 du 17/04/2008)	4	4	14.910	1.640	3.728	4.530
Total	743	676	5.102.900	10	6.868	51.170

3. Des méthodes de management rénovées

L'administration se dote de nouveaux outils de gestion et d'accompagnement des mobilités, en cours de déplacement :

- création de plates-formes régionales interministérielles et d'appui à la gestion des ressources humaines;

- mise en place de conseillers « mobilité-carrière ».

- la bourse, interministérielle de l'emploi public (BIEP), accessible depuis le 5 juin 2008 : près de cinq cents annonces sont en ligne quotidiennement. Elle devrait être complétée par le développement, en 2010, de bourses régionales dans le cadre de la mise en place des plates-formes interministérielles RH.

Votre rapporteur approuve cette volonté d'irriguer la fonction publique par la mobilité de ses fonctionnaires. Elle souhaite cependant attirer à nouveau l'attention de l'Etat sur la nécessaire adhésion des agents aux changements en cours pour en assurer le succès : la réorganisation des administrations ne peut pas se faire sans les personnels. Il convient donc de les associer aux restructurations de leur administration, de les informer sur les modifications de leurs missions et de les former.

B. VERS UN NOUVEAU TRAIN DE FUSION DE CORPS

Rappelons que le cycle de concertation mené, de juillet à octobre 2008, avec l'ensemble des ministères et des partenaires sociaux sur la mise en oeuvre des préconisations structurelles du rapport Silicani, s'est achevé par le projet de mise en oeuvre d'un nouveau programme de fusion de corps, combiné avec les décloisonnements rendus possibles par la loi du 3 août 2009. Ce programme a été inséré dans la feuille de route pour la fonction publique en 2009, présenté le 11 mars en conseil des ministres.

Les ministres ont été invités le 3 avril 2009 à formuler des propositions de fusion ou d'extinction de corps. Parallèlement, le Gouvernement a saisi le Conseil d'Etat qui s'est prononcé les 28 et 29 mai, sur la possibilité de créer, à législation constante, des corps interministériels en fusionnant des corps de l'Etat tout en investissant les ministres et chefs d'établissements publics auprès desquels les membres de ces corps sont affectés, de larges pouvoirs de gestion. Pour faciliter la mise en place de ces nouveaux corps, le Gouvernement a présenté un amendement à la loi du 3 août 2009 afin de prévoir la faculté, pour les statuts particuliers, de déroger, après avis du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, à certaines dispositions du statut général : cette disposition est destinée à permettre de maintenir la gestion des corps interministériels au niveau de chaque ministère.

Ainsi, à la fusion de corps des services centraux et déconcentrés d'un même ministère qui avait cours jusqu'alors, s'ajoute la possibilité de créer des corps communs à plusieurs ministères. Elle trouvera à s'appliquer pour les nouvelles directions interministérielles en cours de création dans le cadre de la réforme des services déconcentrés de l'Etat.

Le bilan des fusions de corps (2005-2010)
307 corps auront été effectivement supprimés de 2005 à 2010 :

	2005	2006	2007	2008	2009	2010	Total
A	2	7	18	2	2		31
B	3	7	4	2	5	1	22
C	0	14	220	11	8	1	254
Total	5	28	242	15	15	2	307

Ces fusions auront concerné 442 corps : 52 corps de catégorie A, 38 corps de catégorie B et 352 corps de catégorie C.

Les 380 corps « vivants » seront répartis comme suit :

catégorie A : 223 (60 %)

catégorie B : 91 (25 %)

catégorie C : 66 (15 %)

70 corps regroupent 80 % des effectifs des administrations de l'Etat (hors établissements publics) ; 115 corps des administrations de l'Etat et 116 corps d'établissements publics comptent moins de 150 fonctionnaires.

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique
et de la réforme de l'Etat

Le nouveau train de fusion lancé par le Gouvernement devrait conduire à supprimer 135 corps de plus.

Simplifier l'architecture de la fonction publique d'Etat est un atout supplémentaire pour la mobilité des personnels et l'évolution de leur carrière ; pour l'administration, c'est un principe de bonne gestion par les économies potentielles résultant d'un nombre de corps plus réduit et aux effectifs plus nombreux.

Interrogé par votre rapporteur sur les coûts engendrés par les mouvements, le ministère chargé de la fonction publique indique -sans chiffrer- que « l'impact en termes de coût s'inscrira dans l'utilisation du retour catégoriel ministériel relatif au non remplacement de 50 % des départs à la retraite ».

C. DÉFINIR DES RÉMUNÉRATIONS ATTRACTIVES ET DYNAMIQUES

Rappelons, à cet égard, l'annonce du Président de la République à Lille le 11 janvier 2008 : l'amélioration du pouvoir d'achat des fonctionnaires en contrepartie de la réduction des effectifs, par le retour aux agents, sous forme indiciaire ou indemnitaire, de la moitié des économies induites.

Salaires nets mensuels moyens en 2007 et 2006, en euros courants

		FPE	FPT	Etablissements publics de santé	Privé
2007	salaire moyen 2007	2 244 €	1 709 €	2 159 €	1 997€
	cadres	2 525 €	3 078 €	4 658 €	3 997 €
	dont cadres hors enseignants	3 625 €	-	-	-
	dont cadres administratifs et de direction, hors médecins et pharmaciens	-	-	3 591 €	-
	professions intermédiaires	1 998 €	1 991 €	2 204 €	2 017 €
	employés, ouvriers	1 612 €	1 508 €	1 664 €	1 433 €
2006 (1)	salaire moyen 2006	2 181 €	1 663 €	2 071 €	1 938 €
	cadres	2 503 €	2 963 €	(2) 4 041 €	3 852 €
	dont cadres hors enseignants	3 529 €	-	-	-
	dont cadres administratifs et de direction, hors médecins et pharmaciens	-	-	3 439 €	-
	professions intermédiaires	1 938 €	1 943 €	2 140 €	1 965 €
	employés, ouvriers	1 542 €	1 464 €	1 565 €	1 398 €

Sources : Fichier Général de l'État et DADS, Insee. Traitements Insee et Drees.

Champ pour fonction publique de l'État : agents des ministères civils de l'État, titulaires et non titulaires, en poste en métropole. Sont inclus les enseignants des établissements d'enseignement privé sous contrat. Sont exclus les agents en congé de fin d'activité, les salariés des établissements publics, ainsi que les fonctionnaires de la Poste et de France Télécom.

Champ pour la fonction publique territoriale : salariés à temps complet des collectivités territoriales.

Champ pour les établissements publics de santé : salariés à temps complet ayant exercé dans un établissement du secteur public ayant une activité économique principale hospitalière, hors apprentis et stagiaires. Cadres : médecins et pharmaciens hors internes, externes et résidents, cadres de direction administrative. Professions intermédiaires : infirmiers, sages-femmes, techniciens médicaux, assistantes sociales, éducateurs spécialisés. Employés, ouvriers : agents de services hospitaliers, aides-soignants, ambulanciers.

Champ pour le secteur privé : salariés à temps complet du secteur privé et semi-public hors secteur agricole et des services à la personne.

(1) Les résultats 2006 ont été révisés.

(2) Contrairement à 2007, y compris les internes, externes et résidents.

1. Les recompositions indiciaires

Il s'agit d'un dossier déjà ancien ouvert par le protocole d'accord signé le 25 janvier 2006 qui a conduit à une profonde restructuration des corps de catégorie C et la revalorisation des échelles de rémunération.

Pour la catégorie B , le Gouvernement a présenté un projet de nouvel espace statutaire (NES) dont la mise en place s'étend sur la période 2009-2011.

Le dispositif crée une grille unique, harmonisée et revalorisée pour l'ensemble des corps de catégorie B, à l'exception des professions sanitaires et sociales et des corps placés sous statut spécial.

Le coût de ce reclassement indiciaire est estimé à 90 millions d'euros hors CAS pension (compte d'affectation spéciale).

La revalorisation des corps de catégorie A est soumise à la discussion qui doit s'achever en ce mois de novembre 2009. Elle inclut les corps d'encadrement supérieur.

2. Maintien et revalorisation du traitement

- la garantie individuelle de pouvoir d'achat (GIPA)

Versée pour la première fois en 2008 pour la période s'étendant du 31 décembre 2003 au 31 décembre 2007, la GIPA est appliquée aux périodes du 31 décembre 2004 au 31 décembre 2008 puis du 31 décembre 2006 au 31 décembre 2010 : les paiements correspondants sont programmés respectivement en 2009 et 2011.

La garantie individuelle de pouvoir d'achat (GIPA)

Créée par le décret n° 2008-539 du 6 juin 2008, la GIPA résulte d'une comparaison établie entre l'évolution du traitement indiciaire brut (TIB) (avancement automatique à l'ancienneté + montant de la revalorisation annuel de la valeur du point fonction publique) détenu par l'agent sur une période de référence de 4 ans et celle de l'indice des prix à la consommation (IPC hors tabac en moyenne annuelle) sur la même période.

Si le TIB effectivement perçu par l'agent au terme de la période a évolué moins vite que l'inflation, un montant indemnitaire brut équivalent à la perte de pouvoir d'achat ainsi constatée est versé à chaque agent concerné.

Cette mesure concerne l'ensemble des fonctionnaires, magistrats et militaires et certains non-titulaires, recrutés sur contrat à durée indéterminée, qui détiennent un grade dont l'indice sommital est inférieur ou égal à la hors échelle B (fonctionnaires, magistrats ou militaires) ou sont rémunérés sur la base d'un indice inférieur ou égal à la hors échelle B.

D'après le ministère chargé de la fonction publique, fin 2008, plus de 130.000 agents ont perçu des compensations financières de 700 euros en moyenne.

- La revalorisation des points d'indices

Les mesures intervenues à ce titre sont les suivantes :

- hausse de 0,5 % de la valeur du point d'indice au 1 ^er juillet 2009 et de 0,3 % au 1 ^er octobre 2009 ;

- relèvement, au 1 ^er juillet 2009, du minimum de traitement de la fonction publique, à l'indice majoré 292 (pour tenir compte de la revalorisation du SMIC) ;

- hausse en complément des points d'indices les plus bas pour assurer la cohérence des grilles de rémunérations et la progression des traitements :

2 points pour l'indice majoré 290

2 points pour l'indice majoré 291

2 points pour l'indice majoré 292

1 point pour l'indice majoré 294

3. Les mesures indemnitaires

Elles résultent de la prise en compte voulue dans la rémunération des fonctionnaires, à tous les niveaux hiérarchiques, de leur engagement professionnel, leur performance et leur mérite.

- La généralisation de la prime au mérite : la prime de fonctions et de résultats (PFR)

L'inclusion de la performance dans la rémunération remonte à 2006 au cours de laquelle a été introduite, pour les directeurs d'administration centrale, une indemnité liée aux résultats atteints sur la base d'objectifs fixés à chacun par le ministère.

Cette indemnité de performance pour le management est limitée à 20 % de la rémunération brute annuelle et n'implique, naturellement, aucun droit acquis pour l'année suivante.

Le Gouvernement a souhaité dépasser les postes de direction en introduisant dans les régimes indemnitaires les variables des sujétions fonctionnelles et des niveaux de responsabilité correspondant à l'emploi occupé d'une part, et de la performance collective et individuelle, d'autre part.

Le dispositif cadre de la PFR a été fixé par le décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008 : il a vocation à concerner l'ensemble des corps de fonctionnaires relevant de la filière administrative et doit s'appliquer à tous les attachés au 1 ^er janvier 2010 au plus tard ; parallèlement, le gouvernement affiche sa volonté de l'étendre « à l'ensemble des agents de catégories A et B de la filière administrative de la fonction publique de l'Etat d'ici 2011 ; et à terme pour les fonctions publiques hospitalière et territoriale » ^{10 ( * )} .

Pour l'heure, les ministères de l'éducation nationale et de la défense l'ont introduite au 1 ^er octobre 2009. Les attachés du Conseil d'Etat y sont soumis depuis le 1 ^er juillet 2009.

L'extension de la PFR aux agents de catégorie B (secrétaires administratifs) s'effectue sur une base volontaire. La PFR des administrateurs civils devrait entrer en vigueur le 1 ^er janvier prochain. Cette prime a été étendue aux emplois fonctionnels de sous-directeur, de chef de service, d'expert de haut niveau et directeur de projet par le décret n° 2009-1211 du 9 octobre 2009.

Parallèlement à l'introduction de la notion de performance parmi les éléments de rémunération des fonctionnaires, la notation annuelle des agents a été révisée au profit d'un entretien professionnel . Ce dispositif est expérimenté dans les trois fonctions publiques.

Tout en approuvant cette reconnaissance du mérite, votre rapporteur considère toutefois que ce dispositif de rémunération à la performance est d'application délicate pour certains postes pour lesquels la définition d'objectifs peut être difficile à cerner.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme fonction publique de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines figurant dans le projet de loi de finances pour 2010.

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR

_______

Table ronde Fonction publique Etat

UFFA-CFDT

Mme Mylène Jacquot, secrétaire générale adjointe

CFTC

M. Michel Moreau , Président de la fédération CFTC des agents de l'Etat

UNSA

Mme Elisabeth David, secrétaire générale

M. Alain Parisot, conseiller national

FO - fonctionnaires

M. Claude Simoneau , secrétaire général adjoint de la fédération générale des fonctionnaires FO

Table ronde Fonction publique territoriale

CGT

Mme Evelyne Boscheron , secrétaire de la Fédération

FA-FPT

M. Serge Boesch, Président délégué

M . André Goretti, Secrétaire général

FNACT-CFTC

M. Jacques Vannet, conseiller fédéral

FO SPS

Mme Isabelle Belotti

M. Sylvian Lescure

* ¹ Cf. Intervention de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, débats Sénat 23 juillet 2009.

* ² Cf. programme 221 Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat, action n° 7 : Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines.

* ³ Cf. programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières.

* ⁴ Cette différence s'explique par le renouvellement, en 2009, des marchés de gestion des prestations sociales, qui avait impliqué le relèvement conséquent des AE.

* ⁵ Il convient de rappeler que la commission des lois de l'Assemblée nationale saisie d'un amendement du gouvernement au projet de loi sur la mobilité et les parcours professionnels dans la fonction publique, pour supprimer le classement à la sortie des autres écoles de fonctionnaires, l'a rejeté (cf. bulletin du 17 juin 2009).

* ⁶ Cf JO débats Sénat du 5 mai 2009 .

* ⁷ Les différentes tranches du barème d'attribution ont été relevées en 2009, comme les années précédentes, dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche de l'impôt sur le revenu de l'année précédant l'acquisition des chèques-vacances (2,9 % en 2009).

S'agissant du barème d'épargne, la valeur maximale des chèques-vacances pouvant être délivrés aux bénéficiaires a été revalorisée en 2009, à la suite de l'augmentation du SMIC, afin de permettre aux agents d'épargner chaque mois un montant compris entre 2 % et 20 % du SMIC apprécié sur une base mensuelle.

* ⁸ MFP Services continue à assurer la gestion de la prestation puisqu'il a été sélectionné à l'issue de la procédure de mise en concurrence organisée lors de l'expiration de la convention qui le liait à l'Etat.

* ⁹ Cf Réponse à une question écrite de M. Jean-Louis Masson, publiée au Journal officiel Sénat du 23 juillet 2009, p. 1820.

* ¹⁰ Cf communiqué de presse du 3 juillet 2008.