III. UN EFFORT MAINTENU EN FAVEUR DU PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE
A. LE PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE
1. Le programme national de rénovation urbaine est piloté par l'Agence nationale de rénovation urbaine
Le programme national de rénovation urbaine (PNRU) a été créé par la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine 30 ( * ) . Son but est de financer des projets globaux de requalification des quartiers portant, notamment, sur l'amélioration des conditions de vie, le renouvellement de l'offre de logements sociaux ou encore le renforcement de la mixité sociale. En fonction des projets établis par les acteurs locaux, ce programme doit permettre sur la période 2004-2013 la production et la démolition de 250 000 logements locatifs sociaux ainsi que la réhabilitation de 400 000 logements du même type.
Les moyens de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) sont essentiellement employés au pilotage de la mise en oeuvre du PNRU . Placé sous la tutelle du ministre chargé de la politique de la ville, cet établissement public 31 ( * ) apporte son soutien aux collectivités, aux établissements publics et organismes privés ou publics conduisant des opérations de restructuration urbaine, tant en matière de construction ou réhabilitation de logements sociaux que d'aménagement des quartiers prioritaires de la politique de la ville.
2. La modification de la participation de l'État au financement du PNRU depuis 2009
Depuis 2009 et pour trois ans, l'État s'est financièrement désengagé du financement de l'ANRU dont il n'assume plus que les frais de fonctionnement . Ce changement s'inscrit dans une série de réévaluations modifiant la participation de l'État sur la période 2004-2013. La dernière constitue, selon votre rapporteur pour avis, une véritable rupture puisqu'elle introduit une débudgétisation presque totale de la participation de l'État au PNRU .
En effet, la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre les exclusions a modifié les modalités de financement de l'ANRU : l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) devenant son principal financeur pour les années 2009 à 2011. Ainsi, le décret n° 2009-747 indique que l'UESL consacrera une enveloppe de 770 millions d'euros par an au titre du financement du PNRU pour les années 2009 à 2011 (à titre de comparaison, l'UESL a versé 380 millions d'euros à l'ANRU pour l'année 2008).
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LES MODIFICATIONS DE LA PARTICIPATION DE L'ÉTAT AU PNRU
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La part essentielle de ses ressources est donc désormais constituée d'une partie du produit de la participation des employeurs à l'effort de construction dite du « 1 % logement » . L'ANRU mutualise ainsi les contributions financières de l'État, de l'UESL, de la Caisse de dépôts et consignations (CDC) et de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) au titre des bailleurs sociaux (USH).
3. L'état d'avancement du PNRU au 1er septembre 2009
La loi du 1 er août 2003 précise, dans son article 6, que les territoires visés par le PNRU sont « les quartiers classés en zones urbaines sensibles et, à titre exceptionnel, et après avis conforme du maire ou du président de l'EPCI concerné et accord du ministre chargé de la ville et du ministre chargé du logement, ceux présentant des caractéristiques économiques et sociales comparables ».
Parmi les 751 zones urbaines sensibles (ZUS), 189 sites ont été considérés comme prioritaires dès juillet 2002. Au 1 er juillet 2007, les dérogations au titre de l'article 6 ont rendu éligibles 120 sites supplémentaires qui étaient auparavant hors ZUS ainsi que 90 sites jusque là extérieurs à la politique de la ville et répondant à un certain nombre de critères de décrochage socio-économique. Le conseil d'administration de l'ANRU a validé l'extension du PNRU au-delà des 189 quartiers prioritaires et a approuvé la liste de 342 quartiers supplémentaires 32 ( * ) susceptibles de faire l'objet de conventions pluriannuelles, sous réserve de l'existence d'une convention territoriale avec un département ou une région.
Au 1 er septembre 2009, 375 projets globaux ont été approuvés par le comité d'engagement de l'agence et 335 conventions signées relatives à 196 sites prioritaires représentant 474 quartiers. Ces projets représentent également un montant d'environ 39,8 milliards d'euros de travaux programmés sur les cinq prochaines années et concernent une population de 3,2 millions d'habitants . Ces projets sont financés par une participation de l'ANRU d'environ 10,9 milliards d'euros et doivent permettre la construction de plus de 120 000 logements sociaux, la réhabilitation de près de 300 000, la déconstruction de près de 130 000 et la résidentialisation de plus de 300 000 logements de ce type.
Répartition géographique des conventions
signées par l'ANRU
au 1
er
septembre 2009
Source : ANRU.
Pour les exercices 2009 à 2011, il est prévu que le « 1 % logement » participe au renouvellement urbain à hauteur de 770 millions d'euros par an . La contribution de l'État est limitée sur cette période à une subvention pour charges de service public destinée à couvrir les dépenses de fonctionnement de l'ANRU. L'ANRU bénéficiera également, au titre du plan de relance 33 ( * ) , d'un financement complémentaire de 350 millions d'euros 34 ( * ) pour le PNRU : 200 millions de CP en 2009 et 150 millions d'euros en 2010 destiné à accélérer sa mise en oeuvre. Votre rapporteur pour avis salue d'ailleurs ce retour de l'État dans le financement du PNRU , persuadé que cette contribution sera de nature à jouer un rôle d'amortisseur de crise pour le secteur du bâtiment et de la construction.
4. La participation de l'ANRU au programme national de rénovation des quartiers anciens dégradés
Votre rapporteur pour avis avait souhaité qu'une réflexion s'engage sur la possibilité de traiter la question des centres anciens dégradés dans le cadre de l'ANRU . Aussi, constate-t-il avec satisfaction que cette année il soit prévu que l'agence participe à la mise en oeuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) dont l'objectif est de traiter les quartiers anciens concentrant les situations d'habitat indigne, sociales et urbaines les plus difficiles au moyen d'une action globale et intégrée de transformation durable.
En vertu de l'article 25 de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion, le PNRQAD vise « à engager les actions nécessaires à une requalification globale de ces quartiers tout en favorisant la mixité sociale, en recherchant un équilibre entre habitat et activités et en améliorant la performance énergétique des bâtiments ». Cette démarche s'appuie sur la transformation durable des quartiers grâce à l'aménagement d'équipements et d'espaces publics, le développement de services et de commerces et la conversion de logements sociaux garantissant une mixité sociale.
Ce programme 35 ( * ) fait l'objet d'une première phase entre 2009 et 2011 visant à la requalification d'une vingtaine de quartiers. Les moyens financiers alloués à sa mise en oeuvre s'élèvent à 380 millions d'euros dont 150 millions apportés par l'ANRU, 150 millions par l'ANAH et 80 millions d'euros d'aides à la pierre sur le budget du ministère du logement.
* 30 Loi n° 2003-710 du 1 er août 2003.
* 31 L'ANRU est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), dont l'organisation a été déterminée par le décret n° 2004-123 du 9 février 2004, créé dans le but de simplifier l'ensemble des procédures et des financements du secteur de la rénovation urbaine.
* 32 La liste des 342 quartiers supplémentaires a été arrêtée par le Conseil d'administration de l'ANRU du 12 juillet 2006 sur la base des besoins locaux recensés par les préfets de région.
* 33 Crédits ouverts dans le cadre de la loi de finances rectificatives pour 2009 n° 2009-422 du 4 février 2009.
* 34 Ces crédits supplémentaires généreront, selon le ministère en charge de la mise en oeuvre du plan de relance, plus de 4 milliards d'euros de travaux dans le BTP qui démarreront d'ici la fin de l'année 2009 et permettront de traiter notamment 12 000 constructions de logements sociaux, 23 000 réhabilitations, 20 000 résidentialisations, 160 opérations d'aménagement, 100 équipements publics, 12 opérations commerciales et 80 opérations d'ingénierie.
* 35 Pour la période 2009-2016, ce programme prévoit la réalisation de 25 000 logements locatifs conventionnés et 5 000 places de logements adaptés ou d'hébergement ; la réhabilitation de 60 000 logements privés ; le traitement d'immeubles en recyclage foncier ; les travaux d'aménagement de proximité et d'équipements publics ; les actions d'ingénierie avec l'aide à la conduite générale de projet par les communes ou les EPCI.