3. Des mécanismes d'évaluation et de contrôle insuffisants
Malgré l'importance des montants en jeu et la part d'incertitude existant dans l'effet réel de la dépense fiscale liée au CIR, aucun dispositif pérenne d'évaluation de la mesure n'a été mis en place à l'heure actuelle. Nombreuses sont pourtant les instances à le demander, qu'il s'agisse des assemblées parlementaires, de certaines hautes juridictions ou des organisations syndicales patronales qui, tel le MEDEF, s'est d'ailleurs investi dans la création d'un groupe de travail sur le sujet.
Dans ce même rapport réalisé l'année précédente pour le projet de loi de finances pour 2009 16 ( * ) , vos rapporteurs estimaient déjà qu'« une nouvelle évaluation du dispositif est nécessaire après la réforme conduite en 2007. Cette évaluation pourrait notamment porter sur l'impact du CIR selon la taille des entreprises ».
Auditionnée début novembre par la commission compétente de l'Assemblée nationale, la ministre en charge de la recherche, Mme Valérie Pécresse, a toutefois promis que serait réalisé en 2010 un rapport d'évaluation sur le CIR. Vos rapporteurs auront garde de vérifier l'année prochaine que cette promesse sera tenue.
Au-delà de l'évaluation proprement dite, le dispositif de contrôle du CIR n'est pas sans susciter la critique . Ainsi que le note le député Daniel Paul dans son rapport pour avis sur la mission « recherche et enseignement supérieur » pour 2010 17 ( * ) , « alors que le coût de la mesure augmente fortement, on peut s'étonner de la relative stabilité dans le nombre des contrôles ainsi que dans le montant des droits rappelés », comme le montre le tableau suivant.
EVOLUTION DES CONTRÔLES RELATIFS AU CIR ENTRE 2004 ET 2008
Source : direction générale des finances publiques
4. Une efficacité discutable
Au-delà des débats sur le coût du CIR et sa répartition, se pose naturellement la question de son efficacité économique. Or, celle-ci est aujourd'hui remise en question, tant s'agissant de l'attractivité que des dépenses en R&D des entreprises.
Comme le relève tout d'abord la Cour des comptes dans son rapport précité, « le choix d'utiliser le levier fiscal pour attirer les centres de recherche pourrait ne pas être le plus pertinent en termes d'attractivité ». La haute juridiction souligne ainsi que ce levier constitue le sixième critère de localisation des activités de R&D en Europe, « loin derrière la qualité du personnel et des infrastructures, l'existence de clusters, la productivité du personnel, et l'accès à de nouveaux marchés ».
Relevant ensuite que le CIR apparaît comme une politique « tournée vers la compétitivité, puisqu'elle permet de subventionner des emplois hautement qualifiés de chercheurs et de techniciens de recherche », la cour souligne qu'elle est « également une politique d'emploi , notamment de jeunes doctorants, les dépenses de personnel liées à leur première embauche étant retenues pour le double de leur montant les deux premières années, et les dépenses de fonctionnement afférentes également majorées ».
La haute juridiction estime par ailleurs que les effets d'attraction des investissements ont été sans doute limités par la forte instabilité du dispositif, le CIR ayant été modifié quasiment chaque année depuis sa création en 1984.
S'agissant de l'effet incitatif du CIR sur les dépenses de R&D des entreprises, celui-ci peut être également « discuté », comme l'admet la Cour des comptes. Celle-ci avance en effet qu'il n'existe pas de consensus, chez les économistes, sur le bien-fondé de recourir aux subventions fiscales -pas plus que sociales, d'ailleurs- pour dynamiser l'innovation. Elle fait état d'études contradictoires sur le sujet qui, pour certaines 18 ( * ) , concluent que « les CIR ont un impact faible sur le niveau de dépenses de R&D et la productivité des facteurs, même si cet effet est plus important que dans le cas des aides directes ».
La haute juridiction pointe à cet égard une corrélation inversée entre l'évolution du montant du CIR entre 2002 et 2006, qui a plus que doublé (passant de 465 à 982 millions d'euros), et celle de la part du financement privé de la R&D dans le PIB, qui a fortement baissé (passant de 54,2 % à 52,2 %), et ce alors qu'elle est déjà inférieure de dix points en France par rapport à la moyenne de l'OCDE.
COMPARAISON DE L'AUGMENTATION DU CIR ET DES DÉPENSES DE R&D ENTRE 2002 ET 2006
Source : Conseil des prélèvements obligatoires, d'après des données de l'Organisation de coopération et de développement économique
Ces chiffres montrent, selon la Cour des comptes, que « les efforts faits par l'État pour augmenter les dépenses de R&D (...) ne parviennent pas à contrebalancer la diminution de ces dépenses, alors qu'en moyenne dans l'OCDE, ces dépenses augmentent ». Dès lors, ajoute-t-elle, le dispositif du CIR, « avant d'être offensif (son effet serait d'augmenter la dépense de R&D privée en France), est plutôt défensif (son effet de court terme est de ralentir la diminution de la dépense privée de R&D et la délocalisation des centres de R&D, en France) ».
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LES ARTICLES RATTACHÉS À LA MIRES A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a inséré par amendement deux articles rattachés à la MIRES, les articles 54 quinquies et 54 sexies . L' article 54 quinquies vise à étendre aux organismes de recherche, qui ont le statut d'établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST), la possibilité dont disposent les universités, depuis la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, de recruter des agents contractuels sur contrat à durée indéterminée. Cela permettra notamment aux EPST de favoriser le recrutement de chercheurs à haut potentiel, étrangers notamment, et de couvrir des besoins de recrutement plus spécifiques ou liés au développement de compétences nouvelles. L' article 54 sexies tend quant à lui à étendre la réforme issue du décret n° 2009-462 du 23 avril 2009 relatif aux règles de classement des personnes nommées dans les corps d'enseignants-chercheurs des établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche relevant du ministre chargé de l'enseignement supérieur. Visant à valoriser l'expérience professionnelle acquise par ces personnels préalablement à leur entrée dans un corps d'enseignant-chercheur, cette réforme concerne les personnels recrutés à compter du 1 er septembre 2009. L'article additionnel adopté par les députés permet la même reconnaissance des services antérieurs pour les personnes recrutées dans la période immédiatement précédente. |
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En conclusion, vos rapporteurs pour avis ne partagent pas un même point de vue sur le budget de la MIRES pour 2010. L'un d'eux 19 ( * ) se réjouit de la priorité donnée par le Gouvernement à la recherche, cette année encore, et met en avant l'augmentation globale des crédits de la mission ; le second 20 ( * ) dresse un bilan réservé de ce budget, soulignant que la hausse doit être très fortement nuancée, voire discutée.
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Lors d'une réunion tenue le 25 novembre 2009, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, suivant la proposition de M. Michel Houel, rapporteur pour avis, a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010, ainsi qu'aux articles 54 quinquies et 54 sexies rattachés , le groupe socialiste s'abstenant et le groupe communiste, républicain et citoyen et des sénateurs du parti de gauche votant contre. |
* 16 Recherche et enseignement supérieur, rapport pour avis n° 101, tome VI (2008-2009), fait par MM. Michel Houel et Daniel Raoul au nom de la commission des affaires économiques du Sénat.
* 17 Recherche et enseignement supérieur - Recherche industrielle, rapport pour avis n° 1969, tome 11, fait par M. Daniel Paul au nom de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, novembre 2009.
* 18 Études économiques, Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), 2009.
* 19 M. Michel Houel.
* 20 M. Daniel Raoul.