III. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR POUR AVIS
A. LA CAPACITÉ OPÉRATIONNELLE DE LA GENDARMERIE ET LA DENSITÉ DE SON MAILLAGE TERRITORIAL DOIVENT ÊTRE ABSOLUMENT PRÉSERVÉES
La gendarmerie nationale, comme les autres administrations de l'Etat, participe à l'effort de réduction des effectifs de la fonction publique, dans le cadre du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.
Ainsi, en 2010, 1 303 postes devraient être supprimés dans la gendarmerie, après 1 246 réductions en 2009, soit au total près de 2 500 postes en deux ans.
Rappelons que, alors que la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité intérieure (LOPSI) de 2002 avait fixé à 7 000 emplois les renforts nécessaires à la gendarmerie pour remplir ses missions, la gendarmerie s'est vue dotée de 6 050 emplois supplémentaires ces cinq dernières années.
Comme votre rapporteur l'avait souligné dans le rapport d'information sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie nationale, la capacité opérationnelle de la gendarmerie et la densité de son « maillage » territorial nécessitent toutefois d'être préservées.
Dans ce contexte, la publication par la presse l'an dernier d'une note d'un ancien conseiller du Premier ministre évoquant la suppression éventuelle de 175 brigades territoriales et de 15 escadrons de gendarmerie mobile a provoqué un certain émoi chez de nombreux élus locaux.
Interrogé à nouveau sur ce point par votre rapporteur, lors de son audition devant la commission, le 6 octobre dernier, le général Roland Gilles, directeur général de la gendarmerie nationale, a indiqué que cette réduction des effectifs ne doit pas altérer la capacité opérationnelle de la gendarmerie, ni son maillage territorial. Il a confirmé que la suppression de 175 brigades territoriales ne correspondait pas à la réalité.
La réduction des effectifs de la gendarmerie devrait concerner en priorité les personnels des états-majors ou encore les gendarmes situés en zone de police. Si quinze escadrons de gendarmerie mobile seront supprimés d'ici 2011, dont sept chargés de la garde des centres de rétention administrative, qui seront confiés à la police aux frontières, 750 gendarmes issus de ces escadrons seront réaffectés dans les brigades territoriales des vingt-cinq départements les plus touchés par la délinquance. Enfin, la fermeture de quatre des huit écoles de la gendarmerie devrait permettre une diminution de 330 postes.
Ainsi, comme s'y était engagé le Président de la République dans son intervention du 29 novembre 2007, la capacité opérationnelle de la gendarmerie et son maillage territorial devraient être préservés.
A cet égard, une réduction des tâches dites « indues » ou « abusives » serait de nature à accroître le potentiel opérationnel de la gendarmerie sans risquer d'obérer la capacité opérationnelle de la gendarmerie.
L'efficacité des forces de sécurité, de la gendarmerie, comme de la police, suppose qu'elles se consacrent à leur coeur de métier et qu'elles ne soient pas employées à des tâches qui ne correspondent pas à leur vocation première.
|
LISTE DES TÂCHES « ABUSIVES » OU « INDUES » DE LA GENDARMERIE Certaines tâches annexes font partie des missions de la gendarmerie mais les autorités concernées ne font pas toujours preuve du discernement ni de la pondération nécessaires pour limiter la charge pesant sur les unités de gendarmerie. On parle alors de « tâches abusives ». D'autres tâches n'entrent pas dans le champ des missions de la gendarmerie mais lui sont confiées par défaut parce qu'aucun autre service de l'Etat n'accepte de les prendre à son compte. On peut parler alors de « tâches indues ». Parmi ces tâches « indues » ou « abusives », on peut citer en particulier : - les gardes statiques ; - la surveillance des centres de rétention administrative ; - l'acheminement des plis, documents et pièces diverses ; - les transfèrements et translations judiciaires injustifiées ou trop coûteuses ; - les notifications diverses ; - les procurations électorales ; - l'information des familles des personnes décédées lors d'un accident de la route ; - l'attestation d'accueil des étrangers ; - le suivi des mesures judiciaires d'individualisation de la peine ; - la transmission de documents relatifs à des accidents de la route à des organismes d'étude et de recherche ; - les enquêtes administratives sans rapport direct avec l'ordre public et la sécurité (enquêtes d'agrément des auto-écoles, recherche de débiteurs du Trésor, validation des cartes d'agents immobiliers, etc.) ; - l'enlèvement des épaves automobiles ; - l'identification des véhicules à la demande des huissiers de justice. |
Source : rapport d'information n°271 (2007-2008) sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie nationale présenté au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat le 10 avril 2008
Ainsi, la charge des gardes statiques est lourde pour la gendarmerie nationale, qui consacre quotidiennement près de 2 000 emplois à cette mission.
GARDES STATIQUES ASSURÉES PAR LA GENDARMERIE NATIONALE EN 2008 ET EN 2009
|
MISSIONS |
2008 5 ( * ) |
2009 6 ( * ) |
Observations |
|
Présidence de la République |
387 ETP |
387 ETP |
Mission confiée à la garde républicaine par Arrêté. Imputation financière à l'Elysée depuis le 1 er janvier 2008. |
|
Garde résidence du PR Valéry Giscard d'Estaing à Authon |
15 ETP |
15 ETP |
Mission confiée à la gendarmerie mobile sous réquisition |
|
Garde résidence du PR Valéry Giscard d'Estaing à Chanonat |
0 |
0 |
Mission assurée dans le cadre du service courant depuis 2008 |
|
Protection de la résidence du Président Chirac à Bity (19) |
6 ETP |
6 ETP |
Mission confiée à la gendarmerie mobile sous réquisition |
|
Sénat |
166 ETP |
166 ETP |
Mission confiée à la garde républicaine par Arrêté |
|
Assemblée Nationale |
177 ETP |
177 ETP |
Mission confiée à la garde républicaine par Arrêté |
|
Hôtel de Brienne |
67 ETP |
67 ETP |
Mission confiée à la garde républicaine par Arrêté réduite en 2007 |
|
Hôtel de Matignon |
137 ETP |
135 ETP |
Mission confiée à la garde républicaine par Arrêté. Suppression 1 poste adjoint et 1 poste d'officier de liaison en 2009 |
|
Résidence 1 er Ministre à Solesmes |
37 ETP |
37 ETP |
Réquisition préfet zone défense ouest |
|
Garde du ministère de la justice |
18 ETP |
18 ETP |
|
|
Hôtel du Quai d'Orsay |
33 ETP |
33 ETP |
Mission confiée à la garde républicaine par Arrêté |
|
Garde des locaux du ministère de la défense (Ilôt Saint-Germain) |
110 ETP |
0 ETP |
Reprise de la mission par les armées le 1 er septembre 2009 |
|
Hôtel de Castries |
8 ETP |
0 ETP |
Fin de mission en juin 2009. |
|
Conseil Constitutionnel |
7 ETP |
7 ETP |
Mission imputée financièrement au bénéficiaire en 2008. |
|
Sécurité du palais de justice de Paris |
540 ETP |
540 ETP |
Étude en cours |
|
Hôtel national des Invalides |
72 ETP |
72 ETP |
|
|
Sécurité de la résidence du CEMA à l'école militaire |
15 ETP |
0 ETP |
Reprise de la mission par les armées le 1 er septembre 2009 |
|
Garde du groupement interministériel de contrôle |
11 ETP |
11 ETP |
|
|
Emprises diplomatiques des USA, d'Israël et du Royaume-Uni |
278 ETP |
278 ETP |
Mission confiée à la gendarmerie mobile sous réquisition |
|
Sous-préfecture de Corte |
7 ETP |
7 ETP |
Mission confiée à la gendarmerie mobile sous réquisition |
|
TOTAL |
2091 ETP |
1956 ETP |
Si la protection des bâtiments publics, d'implantations diplomatiques sensibles ou la sécurité des résidences de personnalités font partie des missions de la gendarmerie, le poids que représentent cette charge nécessite qu'un examen très précis en soit fait.
Elle pourrait ainsi être diminuée en faisant davantage appel aux réservistes, par un recours accru à des dispositifs de vidéoprotection et à la surveillance par des patrouilles des résidences des personnalités, ou du moins être facturée aux ministères concernés.
Le cas des transfèrements et extractions de prévenus ou de condamnés mérite une attention particulière.
|
LE CAS DES TRANSFEREMENTS ET EXTRACTIONS Les transfèrements sont des conduites sous escorte de personnes détenues entre deux établissements pénitentiaires, tandis que les extractions sont des déplacements de même nature entre un établissement pénitentiaire et une autre destination, comme, par exemple, une juridiction ou une unité de soins médicaux. La charge de ces transfèrements ou extractions incombe aujourd'hui à la force de sécurité responsable de la zone d'implantation de la maison d'arrêt, c'est-à-dire à la police pour les établissements pénitentiaires situés en centre ville, et à la gendarmerie, pour les établissements pénitentiaires situés en périphérie. Les opérations de transfèrements et d'extractions sont très coûteuses en personnel et en temps pour la gendarmerie. En effet, toute escorte mobilise au moins trois gendarmes. La gendarmerie a ainsi consacré plus de 1,99 million d'heures à ces tâches en 2008, correspondant à plus de 110 100 transfèrements et extractions judiciaires, auxquels s'ajoutent plus de 11 000 transfèrements et extractions dites administratives et environ 150 transfèrements militaires. Plus de 1 100 gendarmes sont mobilisés quotidiennement sur ces tâches. |
Comme votre rapporteur pour avis peut le constater dans son département, l'Isère, la charge des transfèrements et des extractions judiciaires pèse lourdement sur les personnels de la gendarmerie. En effet, étant donné que la gendarmerie ne dispose pas d'unités spécialisées pour ce type de mission, celle-ci est assurée par les gendarmes des brigades territoriales, au détriment de leur mission de surveillance.
Ainsi, en Isère, les deux maisons d'arrêt, situées à Saint-Quentin-Fallavier et Varces, relèvent de la compétence de la gendarmerie et pèsent particulièrement sur deux compagnies, celle de Bourgoin-Jallieu et celle de Grenoble, sur les unités de Bourgoin, de Vienne et de La Tour du Pin. Celles-ci effectuent annuellement respectivement 500, 320 et 200 escortes.
Cela correspond en moyenne à 15 gendarmes par jour, soit 15 % des effectifs. Les destinations ne se limitent pas aux prisons ou aux juridictions les plus proches. Il arrive fréquemment que les gendarmes isérois assurent des escortes jusqu'à Toulouse, Lyon ou Bordeaux, voire Lille ou la région parisienne.
Un transfert de cette charge à l'administration pénitentiaire ou la création d'une police spécifique, à l'image de ce qui existe en Italie, mériteraient d'être étudiés.
En tout état de cause, il semblerait logique que la charge financière des transfèrements et des extractions judiciaires incombe au ministère de la Justice.
Cela correspondrait, en effet, à l'esprit de la loi organique relative aux finances publiques (LOLF), selon lequel « celui qui commande paie » .
Le système actuel est peu responsabilisant pour les magistrats, dans la mesure où les dépenses sont entièrement supportées par la gendarmerie nationale. L'absence de toute planification ne permet aucune optimisation et se traduit souvent par des demandes de convocation formulées la veille pour le lendemain et par un long temps d'attente devant les salles d'audience.
Le transfert de la charge financière de cette mission au ministère de la Justice serait de nature à responsabiliser davantage les magistrats et à encourager le recours à des moyens alternatifs, comme la visioconférence.
* 5 Chiffres consolidés au 31/12/2008.
* 6 Chiffres réalisés au 30/06/2009, prévisionnels jusqu'au 31/12/2009.