II. LA SOUTENABILITÉ DU FINANCEMENT DE NOTRE SYSTÈME DE SÉCURITÉ SOCIALE N'EST PAS GARANTIE
A. LA SITUATION PÉRILLEUSE DE L'ACOSS EN 2010 POSE LA QUESTION DE LA REPRISE INÉVITABLE DE LA DETTE SOCIALE
1. Le choix de relever le plafond de l'ACOSS à un niveau historique...
La crise actuelle, marquée par la volonté politique de laisser les dispositifs de protection sociale et les stabilisateurs économiques jouer leur rôle d'amortisseur conjoncturel aura pour conséquence de porter la dette sociale à des niveaux historiques .
Les déficits nés de la crise en 2009 et 2010 seront, selon le projet de loi de financement pour 2010, financés par des avances de trésorerie de l'ACOSS et donc l'emprunt à court terme. Au regard des projections du Gouvernement, le déficit cumulé du régime général en 2010 atteindrait 56,3 milliards d'euros (hors mesures proposées par le PLFSS pour 2010). Le schéma de portage de cette dette n'est pas sans inquiéter votre rapporteur pour avis.
a) Le relèvement de plafond effectué en juillet 2009 suffira à couvrir les besoins de l'année en cours
Afin de faire face aux difficultés de 2009, le plafond d'avances de trésorerie de l'ACOSS a été relevé de 18,9 20 ( * ) à 29 milliards d'euros par le décret n° 2009-939 du 29 juillet 2009 dont la ratification est proposée à l'article 3 du PLFSS pour 2010. Ce plafond intègre une marge de précaution de 2,8 milliards d'euros.
Selon les dernières prévisions de l'ACOSS, le point bas de trésorerie s'établirait le 31 décembre 2009 à - 26,3 milliards d'euros . Les besoins de financement resteraient ainsi en-deçà du nouveau plafond des ressources non permanentes porté par le décret précité.
Les principales hypothèses associées à ce profil sont une baisse de la masse salariale de - 2,1 % en moyenne annuelle et des tirages de la branche maladie en augmentation de 4,1 %. Cette prévision repose également sur l'hypothèse que des levées de réserve budgétaire seraient effectuées en décembre compte tenu de l'accroissement de la dette de l'Etat en 2009 pour 650 millions d'euros. Elle prend également en compte la diminution des versements du FSV à la CNAVTS en raison d'une moindre recette de C3S en fin d'année.
Les risques macroéconomiques entraînent une variabilité du profil sur les trois prochains mois de l'ordre de plus ou moins un milliard d'euros sur les encaissements du secteur privé , compte tenu des incertitudes que font peser la situation des marchés financiers et la conjoncture sur la croissance. Les aléas sur la masse salariale elle-même peuvent se doubler, en période de difficulté économique, d'un aléa sur les taux de restes à recouvrer. En tout état de cause, selon ces éléments prévisionnels et dans l'hypothèse où tous les aléas joueraient dans le même sens, il resterait une marge de manoeuvre de l'ordre de 1,7 milliard d'euros.
Toutefois, cette prévision ne tient pas compte des effets sur le profil d'une pandémie de grippe A : cette dernière impacterait aussi bien les dépenses des branches maladie et AT-MP que les remontées de cotisations aux URSSAF dans des proportions difficiles à évaluer à ce stade.
b) Un plafond 2010 fixé à hauteur de 65 milliards d'euros
Compte tenu des prévisions pour 2010, et notamment des projections concernant les recettes issues des cotisations, l'article 27 du PLFSS pour 2010 propose de fixer le plafond pour l'année 2010 à 65 milliards d'euros , sachant que les besoins maximum devraient atteindre, selon les prévisions actuelles, 61,6 milliards d'euros.
Ce niveau d'avances serait historique et correspondrait au double du plafond actuel déjà revalorisé de 10 milliards d'euros cet été. Cette situation est d'autant plus exceptionnelle que les plafonds record des années précédentes (notamment en 2004 et 2008) avaient été atteints avant une reprise de déficits par la CADES.
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Le plafond des avances de trésorerie au
régime général
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(en milliards d'euros) |
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1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
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LFSS |
décret
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LFSS |
décret
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LFSS |
décret
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LFSS |
LFSS |
LFSS |
LFSS |
décret
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Régime général |
10,06 |
12,2 |
3,05 |
4,73 |
3,66 |
4,42 |
4,42 |
4,42 |
4,42 |
12,5 |
15 |
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2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
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LFSS |
LFSS |
LFSS |
LFSS |
LFSS |
Du 1er janvier
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LFSS |
Plafond après décret d'urgence |
PLFSS |
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Régime général |
33 |
13 |
18,5 |
28 |
36 |
35 |
18,9 |
28,9 |
65 |
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Source : commission des comptes de la sécurité sociale - rapport d'octobre 2009 |
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(1) La diversification des sources de financement de l'agence
M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a indiqué, devant la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre dernier, que les besoins de financement de l'ACOSS pourraient être assurés à hauteur de :
- 31 milliards d'euros sous forme d'avances auprès de la caisse des dépôts et consignations (CDC) ;
- 10 milliards d'euros de billets de trésorerie émis par l'ACOSS ;
- 5 milliards d'euros de billets de trésorerie souscrits par l'Agence France Trésor (AFT) ;
- un milliard d'euros en provenance de la mutualisation des ressources d'organismes tiers comme la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) ;
- la somme restante résulterait d'émissions complémentaires sur les marchés (notamment émission d'euro commercial paper) gérées par l'AFT qui agirait comme prestataire de services de l'ACOSS.
(2) Les partenaires de l'ACOSS : la CDC et l'AFT
(a) La renégociation de la convention avec la CDC
(i) L'avenant du 16 juillet 2009
Les relations financières entre l'ACOSS et la CDC sont formalisées dans une convention dont la dernière a été signée le 21 septembre 2006 pour la période 2006-2010.
Suite aux pertes financières enregistrées par la CDC en 2008 sur le programme de prêts à l'ACOSS, un avenant à la convention a été signé le 16 juillet 2009 afin de redéfinir l'équilibre financier entre les deux parties et de prendre en compte l'impact de la crise. Applicable depuis le 21 septembre 2009, cet avenant revoit les conditions tarifaires en cas de circonstances « exceptionnelles » de marché et fixe les principes de gestion des risques entre les deux organismes.
Conditions de financement des déficits de l'ACOSS
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1 ère convention (16 oct. 2001 - 30 sept. 2006) |
2 ème convention (depuis 1 er oct. 2006) |
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Avances mobilisables à 24 h |
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entre 0 et 3 Md€ |
Eonia + 0,165 % |
Eonia + 0,15 % |
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entre 3 Md€ et plafond |
Eonia + 0,215 % |
Eonia + 0,15 % |
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Avances prédéterminées |
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de 7 à 13 jours |
- |
Eonia + 0,115 % |
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de 14 à 29 jours |
Eonia + 0,10 % |
Eonia + 0,10 % |
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au-delà de 30 jours |
Eonia + 0,05 % |
Eonia + 0,05 % |
Source : ACOSS
La période « exceptionnelle » commence le premier jour du mois suivant celui pour lequel l'écart moyen constaté entre le taux au jour le jour (Eonia) et le taux Euribor 3 mois est supérieur à 10 points de base. Le tarif applicable pendant cette période à l'ensemble des avances est le taux Eonia auquel est ajoutée une marge qui varie en fonction de l'écart entre ce taux et le taux Euribor 3 mois.
Modalités de financement des périodes exceptionnelles
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Ecart* |
10 à 20 pb |
21 à 30 pb |
31 à 40 pb |
41 à 50 pb |
51 à 60 pb |
61 à 70 pb |
71 à 80 pb |
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Tranche de
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12 pb |
16 pb |
20 pb |
24 pb |
25 pb |
30 pb |
37 pb |
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Tranche de
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22 pb |
29 pb |
33 pb |
35 pb |
38 pb |
43 pb |
50 pb |
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Tranche de
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32 pb |
35 pb |
39 pb |
42 pb |
44 pb |
49 pb |
56 pb |
*Ecart moyen constaté entre l'EURIBOR 3 mois et l'EONIA
Source : commission des comptes de la sécurité sociale, rapport d'octobre 2009
(ii) Le contrat de prêt en vue de la gestion d'un « socle » de besoins de trésorerie
Selon les informations communiquées à votre rapporteur, afin de sécuriser davantage le financement de l'ACOSS, une convention de prêt devrait être signée entre la CDC et l'agence afin de couvrir tout au long de l'année 2010 le montant minimal d'avances nécessaire à l'ACOSS . Ce socle, qui correspond aux besoins structurel de l'agence, a été évalué à 20 milliards : en d'autres termes, le point haut de la trésorerie de l'ACOSS ne serait jamais inférieur à un découvert de 20 milliards d'euros au cours de l'année.
(b) L'AFT, un nouveau prestataire de service
A partir de 2010, un nouveau partenariat entre l'AFT et l'ACOSS entrera en vigueur dans le cadre du recours par l'ACOSS à des émissions complémentaires sur les marchés à court terme. Les conditions de ce partenariat ne sont pas encore à ce jour fixées.
Votre rapporteur pour avis souligne que les missions remplies par l'AFT pour le compte de l'ACOSS auraient pu être assumées par la CADES, qui dispose déjà à ce jour d'un programme permettant d'émettre des billets de trésorerie sur les marchés européens non français.
(3) La création d'un comité de pilotage de la gestion de la trésorerie de la sécurité sociale (article 26 bis)
A l'initiative de notre collègue députée Marie-Anne Montchamp, rapporteure pour avis au nom de la commission des finances, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel portant création d'un comité de pilotage de la gestion de la trésorerie de la sécurité sociale.
Selon l'exposé des motifs de l'amendement, ce comité a pour objectif d'établir une cartographie précise des excédents de trésorerie existants et susceptibles d'être placés auprès de l'ACOSS aux termes de l'article 33 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 . Ce comité, dont la composition comprend notamment, outre le ministre chargé de la sécurité sociale (ou son représentant), des membres du Parlement devrait permettre de « donner l'impulsion politique aujourd'hui indispensable à l'amélioration de la mutualisation de la trésorerie des organismes de base de sécurité sociale. »
L'optimisation des « poches de trésorerie dormante », dans le cadre d'une mutualisation de la trésorerie des différents régimes, a été mise en avant par la Cour des comptes dans le cadre de son rapport sur « sur la gestion des découverts de trésorerie et le financement de la dette sociale » remis aux commissions des finances et des affaires sociales de l'Assemblée nationale.
La Cour des comptes présente ainsi les avantages de cette mutualisation de la trésorerie des organismes :
« La présence de « poches de trésorerie dormante » s'explique par l'autonomie dont bénéficient les régimes spéciaux dans leur gestion financière . Elle n'en est pas moins synonyme de coûts d'opportunité pour l'ensemble du système, comme le montre l'exemple de la CNRACL : les réserves de la caisse de retraite des collectivités locales ont un rendement légèrement inférieur à EONIA, alors que le régime général est contraint de payer une marge par rapport à taux au jour le jour pour couvrir son besoin de financement.
« La mutualisation de la trésorerie des différents régimes permettrait de financer à un moindre coût une partie du découvert de trésorerie du régime général (...).
« Compte tenu de la technicité que requiert ce métier, et de la nécessité de disposer d'une signature connue pour accéder à des financements compétitifs, la possibilité de confier à une seule entité tout ou partie de la gestion de trésorerie des différents régimes, et ce dans le respect de leurs spécificités, pourrait être étudiée. »
A ce jour la possibilité ouverte par la loi de financement pour 2009 a été peu utilisée : seul un décret du 21 juillet 2009 prévoit que les disponibilités excédant les besoins de trésorerie de la CNSA peuvent être déposées auprès de l'ACOSS et porter intérêts.
Si votre rapporteur pour avis comprend la motivation qui a présidée à la création de ce comité, il s'interroge sur la pertinence d'une structure, qui dotée d'une forte connotation politique, ne pourrait pas à ce jour prendre de décisions utiles en l'absence d'un état des lieux précis des excédents de trésorerie existants et de la faisabilité technique d'une telle mutualisation sur l'ensemble des régimes, organismes ou fonds pouvant être concernés. Il vous propose ainsi de supprimer cette instance.
2. ... alors que 27 milliards d'euros viennent d'être transférés à la CADES
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 21 ( * ) a permis le transfert à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), dans la limite de 27 milliards d'euros, des déficits cumulés des branches maladie et vieillesse du régime général ainsi que du Fonds de solidarité vieillesse (FSV). En pratique, 26,9 milliards d'euros ont été repris par la CADES , en trois étapes :
- 14,1 milliards d'euros au titre de la branche maladie ;
- 8,8 milliards d'euros au titre de la branche vieillesse ;
- 4 milliards d'euros au titre du FSV.
La quasi-totalité des déficits cumulés susmentionnés auront alors été repris - seuls 19 millions d'euros, relevant de la branche vieillesse, n'auront pu être transférés à la CADES.
Cette opération , rendue nécessaire par l'impossibilité, pour l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), de poursuivre le refinancement à court terme de tels montants, s'est faite sans accroissement des prélèvements obligatoires, une fraction de 0,2 point de CSG affectée au FSV ayant été réattribuée à la CADES 22 ( * ) .
Il convient, en effet, de rappeler que l'ordonnance relative au remboursement de la dette sociale 23 ( * ) , modifiée par l'article 20 de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) 24 ( * ) , dispose que tout nouveau transfert de dette à la CADES est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale 25 ( * ) .
Compte tenu de cette reprise de déficits, le programme d'emprunts de la CADES devrait s'élever à 33,1 milliards d'euros en 2009 . La CADES se place ainsi parmi les premiers émetteurs souverains et quasi-souverains européens.
3. ... n'est pas soutenable au delà de 2010
(1) Un relèvement de plafond a priori suffisant pour 2010
Compte tenu du niveau inédit du plafond d'avances proposé, il convient de s'interroger sur la probabilité d'un éventuel dépassement de ce plafond de 65 milliards d'euros.
Selon les informations recueillies auprès de l'agence, les aléas pouvant entraîner un dépassement du plafond ne portent pas tant sur les encaissements, pour lesquels les derniers indicateurs conjoncturels semblent indiquer une amélioration, que sur l'incidence d'une pandémie. L'article 28 du PLFSS indique en effet que les effets d'une pandémie éventuelle seraient exclus de l'analyse du comité d'alerte. Ceci pourrait donc signifier un dépassement de l'ONDAM supérieur à 0,75 % en 2010, ce qui pèserait sur la trésorerie de l'ACOSS. Cet aléa pourrait en outre être renforcé par les difficultés de recouvrement et la baisse des encaissements dus aux arrêts maladie.
Toutefois, si ce dépassement devait survenir, il devrait rester limité, et pouvoir être couvert par les dispositifs spécifiques de financement prévus pour 2010 , dont la combinaison devrait permettre de sécuriser environ 70 milliards de financement. Par ailleurs, le plafond de trésorerie proposé intègre d'ores et déjà une marge de manoeuvre à hauteur de 2,8 milliards d'euros.
(2) Une solution qui ne peut toutefois être reconduite en 2011
L'année 2009 n'est pas, en tant que telle, particulièrement problématique pour l'ACOSS : celle-ci a dû gérer par le passé le refinancement à court terme de sommes plus importantes ; la reprise par la CADES lui a permis de connaître en 2009 quelques jours de trésorerie positifs ; enfin, la conjoncture permet de bénéficier de taux courts exceptionnellement bas, qui devraient permettre à l'agence de limiter ses charges de trésorerie à 120 millions d'euros environ, contre 648 millions d'euros en 2007 et 832 millions d'euros en 2008.
(a) Une solution qui ne pourra pas être rééditée
En revanche, l'année 2010 apparaît particulièrement périlleuse et exceptionnelle , pour plusieurs raisons :
- plus aucun bénéfice ne peut être espéré d'une baisse des taux d'intérêt à court terme , ceux-ci ayant atteint un plancher. Au contraire, on pourrait craindre leur remontée, qui se traduirait par un accroissement des frais financiers ;
- le niveau particulièrement élevé du plafond d'avances conduit l'ACOSS à diversifier son financement ou à renégocier des dispositifs existants, ce qui se révèle délicat ;
- cette augmentation d'activité nécessite au sein de l'agence un investissement humain important qui pose la question de l'accroissement du risque opérationnel . Votre rapporteur pour avis s'interroge sur la possibilité pour l'agence d'assumer l'année 2010 à moyens humains constants. La gestion d'un plafond d'avances de trésorerie de 65 milliards d'euros représente sans aucun doute des charges supplémentaires, et ce d'autant plus que les sources de financement se multiplient ;
- la multiplication de sources de financement ne signifie pas pour autant la possibilité de couvrir n'importe quel niveau de besoins de trésorerie . Selon les informations communiquées, le niveau maximal d'avances pouvant être consenties par l'agence dans des conditions sécurisées est de 70 milliards d'euros . Or le plafond 2010 serait fixé à hauteur de 65 milliards d'euros : l'ACOSS ne pourra pas assumer une fois de plus en 2011 la couverture des nouveaux déficits de l'année écoulée.
(b) La confusion des genres
En outre, le portage de la dette par l'ACOSS constitue une dérogation au partage implicite des responsabilités entre la CADES et l'ACOSS . Comme l'a souligné, à juste titre, la Cour des comptes dans son rapport annuel sur la sécurité sociale 26 ( * ) , il n'appartient pas à l'ACOSS de supporter des déficits de trésorerie qui résultent non pas de découverts infra-annuels mais de déficits cumulés pour des montants croissants .
(3) L'apurement partiel de la dette de l'Etat, un élément de sécurisation du schéma de financement
La dette de l'Etat à l'égard des régimes obligatoires de base pèse sur la trésorerie de l'ACOSS. En effet, l'Etat se révèle « mauvais payeur » au titre des contributions qu'il doit verser dans le cadre :
- d'une part, des prestations sociales dont la gestion est assurée par la sécurité sociale pour le compte de l'Etat comme, par exemple, l'allocation adulte handicapé (AAH) ou l'aide médicale d'Etat (AME) ;
- d'autre part, de certaines exonérations de cotisations ciblées ainsi que de certains allègements généraux qui ne sont pas compensés par des recettes fiscales.
En 2008, les retards de paiement de l'Etat ont entraîné une « surmobilisation » quotidienne par l'ACOSS de 2,5 milliards d'euros en moyenne pour équilibrer sa trésorerie. Cette « surmobilisation » de fonds auprès de la CDC a induit plus de 127 millions d'intérêts débiteurs supplémentaires . Entre la date de l'exonération de cotisations accordée aux entreprises ou de paiement des prestations par le régime général et la date de compensation ou de remboursement par l'Etat, il s'est en moyenne écoulé 23 jours.
Selon l'état trimestriel des dettes de l'Etat envers les régimes obligatoires au 30 juin 2009 , ces dettes s'élèveraient à 3,5 milliards d'euros, dont 2,8 milliards d'euros au titre des exonérations de cotisations sociales, 279 millions au titre de l'AME et 216 millions d'euros au titre de l'aide personnelle au logement (APL). Cette somme pourrait atteindre 5,2 milliards d'euros à la fin de l'année en l'absence de mesure correctrice dans le prochain projet de loi de finances rectificative pour 2009.
L'annonce de M. Eric Woerth de ramener la dette de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale en dessous de son niveau de fin 2008 permettra, en diminuant les besoins de trésorerie de l'ACOSS, de sécuriser son financement en 2010.
* 20 Article 35 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.
* 21 Loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008.
* 22 Ceci a immédiatement replacé le FSV, dont les déficits cumulés viennent d'être transférés à la CADES, en situation déficitaire. Sur les mouvements complexes de transferts financiers intervenus dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, se reporter au rapport pour avis n° 84 (2008-2009).
* 23 Ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996.
* 24 Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005.
* 25 Selon le scénario central de la CADES, l'extinction de la dette sociale est prévue en 2021.
* 26 Cour des comptes, rapport sur la sécurité sociale de septembre 2009.