C. LES MESURES RELATIVES AUX RETRAITES
1. La majoration de la durée d'assurance (article 38)
a) La majoration de durée d'assurance, une particularité de notre système français de retraite
(1) Le dispositif
La majoration de durée d'assurance (MDA) au régime général a été instaurée en 1971. Elle avait un double objectif : d'une part, améliorer les droits à pension des femmes qui ne bénéficieraient pas de l'assurance-vieillesse des parents au foyer (AVPF), créée à la même période, et, d'autre part, permettre aux mères de famille de partir plus tôt à la retraite avec le même niveau de pension. Des dispositifs de ce type existaient déjà dans certains régimes spéciaux, et notamment pour les fonctionnaires civils de l'Etat, dans une optique nataliste.
Le régime général, les régimes alignés sur celui-ci (régimes des salariés agricoles, des commerçants et des artisans) et le régime des non-salariés agricoles accordent aux femmes un trimestre d'assurance à la naissance, à l'adoption ou à la prise en charge effective de chaque enfant, puis un trimestre supplémentaire à chaque date anniversaire dans la limite de sept trimestres jusqu'au seizième anniversaire de l'enfant. Le nombre total de trimestres ne peut être supérieur à huit trimestres par enfant . La MDA est accordée qu'il y ait ou non interruption d'activité. Elle n'est pas positionnée temporellement dans la carrière des femmes concernées et peut donc se cumuler intégralement avec la durée acquise à d'autres titres, comme l'activité ou l'AVPF, sans écrêtement à quatre trimestres une année donnée.
(2) La MDA permet de revaloriser significativement les pensions
Pour les pensionnées bénéficiaires, ce dispositif représente un élément essentiel de leur retraite. La majoration de durée d'assurance agit sur le montant de leur pension par deux biais :
- de façon directe sur le montant de la pension servie par la caisse prenant en charge la MDA. Cet effet direct sur la pension peut être lié à plusieurs mécanismes : impact sur le taux de liquidation, impact sur le coefficient de proratisation, éligibilité ou non au minimum contributif ;
- de façon indirecte via la durée d'assurance pour les régimes - de base et complémentaires - qui intègrent cette durée dans le calcul des droits.
À âge de départ en retraite inchangé, les femmes qui bénéficient de la MDA auraient en moyenne une pension de droit propre (tous régimes) réduite de 20 % en l'absence de MDA . L'apport à la pension des femmes est évidemment d'autant plus important que le nombre d'enfants est élevé.
Au final, le Conseil d'orientation de retraites estime le coût de la MDA pour l'ensemble des régimes à un peu plus de 6 milliards d'euros en 2006 dont 4,9 milliards d'euros pour le régime général.
(3) Un dispositif réformé en 2003 dans la fonction publique
Dans la fonction publique, le dispositif a été réformé en 2003, suite à une décision de la Cour de justice des Communautés européennes : le code des pensions civiles et militaires distingue le cas des enfants nés ou adoptés après le 1 er janvier 2004 et celui des enfants nés avant cette date.
Pour les enfants nés ou adoptés avant le 1 er janvier 2004 , une majoration d'un an par enfant est octroyée, à la condition d'avoir interrompu son activité pendant une période continue au moins égale à deux mois, suite à la naissance ou l'adoption d'un enfant (congé de maternité, congé parental, congé de présence parentale, ou disponibilité pour élever un enfant de moins de huit ans). La majoration est également étendue aux pères dans les mêmes conditions mais, compte tenu de la durée du congé maternité, cette majoration continue en pratique à bénéficier aux mères.
Pour les enfants nés ou adoptés à compter du 1 er janvier 2004 , est octroyée, d'une part, une majoration pour les femmes de deux trimestres par enfant né après le recrutement dans la fonction publique, et est prévue, d'autre part, pour les pères et les mères, la prise en compte des périodes d'interruption ou de réduction d'activité dans la limite de trois ans par enfant.
(4) Un dispositif aujourd'hui remis en cause
Deux arrêts de la Cour de cassation remettent en cause la MDA :
- d'une part, l'arrêt du 21 décembre 2006 considère que les droits prévus à l'article L. 351-4 du code de la sécurité sociale accordant aux femmes ayant élevé un ou plusieurs enfants une majoration de durée d'assurance devait également bénéficier aux hommes dès lors qu'ils apporteraient la preuve qu'ils ont élevé seuls un enfant. Cette décision se fonde expressément sur l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) ;
- d'autre part, l'arrêt du 19 février 2009 franchi un pas supplémentaire en abandonnant la condition, pour un homme, d'avoir élevé l'enfant seul. La Cour de cassation estime que la MDA est dans son principe incompatible avec l'article 14 de la CEDH car le dispositif réserve aux seules femmes le bénéfice de la majoration de carrière pour avoir élevé des enfants.
La Cour de cassation a estimé qu'une « différence de traitement entre hommes et femmes ayant élevé des enfants dans les mêmes circonstances ne peut être admise qu'en présence d'une justification objective et raisonnable ».
L'article 38 du PLFSS propose un nouveau dispositif dont l'objectif est à la fois de préserver les droits des femmes et de sécuriser juridiquement le dispositif.
b) Le dispositif proposé
Votre rapporteur pour avis a fait le choix de présenter les grandes lignes du dispositif et renvoie au rapport de la commission des affaires sociales saisie au fond pour le commentaire détaillé de chaque alinéa de l'article 38 du PLFSS.
Le présent article propose de remplacer la majoration de durée d'assistance actuelle de 8 trimestres accordée à raison de l'éducation par deux majorations de durée d'assistance :
- d'une part, une majoration de durée d'assurance de 4 trimestres accordée à raison de la maternité et par conséquent attribuée à la mère ;
- d'autre part, une majoration de durée d'assistance de 4 trimestres accordée au couple à raison de l'éducation de l'enfant avant le 4 ème anniversaire de sa naissance ou de son adoption.
Les modalités d'attribution de la seconde majoration sont différentes en fonction de l'âge de l'enfant :
- pour les enfants nés ou adoptés avant le 1 er janvier 2010, cette majoration reste réservée à la mère, sauf si le père apporte la preuve qu'il a élevé seul l'enfant durant les quatre premières années de sa vie ;
- pour les enfants nés ou adoptés à compter du 1 er janvier 2010 , les parents pourront choisir de répartir entre eux cette majoration . La décision devra intervenir dans les six mois qui suivent le 4 ème anniversaire de l'enfant , à défaut, la majoration est réputée acquise à la mère.
Le dispositif propose une approche pragmatique des bénéficiaires en étendant au-delà du lien biologique la possibilité de bénéficier de ces nouvelles majorations, notamment les parents qui adoptent.
Il est prévu que les trimestres alloués à raison de ces deux nouvelles majorations ne pourront être pris en compte pour apprécier le droit à partir en retraite avant 60 ans.
L'ensemble de ces dispositions s'appliquerait aux pensions prenant effet à partir du 1 er avril 2010 et ayant fait une demande déposée à compter du 1 er janvier 2010.
c) Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
A l'initiative de notre collègue député M. Denis Jacquat, rapporteur pour l'assurance-vieillesse au nom de la commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a notamment adopté :
- un amendement tendant à raccourcir d'un an le délai de quatre ans à compter duquel le couple peut faire son choix pour décider de l'attribution et de la répartition de la seconde majoration ;
- un amendement supprimant la possibilité pour la caisse d'assurance vieillesse de partager, en cas de désaccord, par moitié la seconde majoration entre les parents, cette suppression étant justifiée par le fait que la caisse n'est pas en mesure d'établir qui a contribué à titre principal à l'éducation de l'enfant ;
- un amendement permettant d'attribuer au parent survivant les trimestres de MDA dont bénéficiait éventuellement le parent décédé ;
- un amendement dont l'objectif est d'éviter, par la proratisation de la majoration, qu'une personne ayant eu la charge de l'éducation d'un enfant entre deux et quatre ans ne bénéficie d'aucune majoration ;
- un amendement tendant à plafonner l'octroi de trimestres lorsque le bénéficiaire n'a pas vécu les quatre années avec l'enfant ;
- un amendement étendant la condition de durée minimale d'affiliation de deux ans aux deux parents pour le bénéfice de la majoration liée à l'éducation ;
- un amendement prévoyant que seules les majorations de durée d'assurance pour enfants seront sorties du dispositif de retraite anticipée ;
- un amendement tendant à aligner le régime des femmes professions libérales sur le régime des salariés ;
- un amendement relatif à l'application du dispositif aux personnes handicapées ;
- six amendements rédactionnels.
d) La position de votre rapporteur pour avis
Votre rapporteur pour avis est favorable à cet article qui permet à la fois de sécuriser le dispositif d'un point de vue juridique tout en conservant sa fonction première qui est de compenser, en partie, les inégalités de carrière subies par les femmes en raison de l'arrivée des enfants.
Il constate en outre que cette réforme se fait, selon la fiche d'impact associée à l'article, à coûts constants , puisque selon les simulations micro-économiques le coût est nul sur la période 2015-2020. Il note avec satisfaction, même si le but recherché n'était pas la réalisation d'économies, que la réforme proposée permettrait de prévenir un alourdissement des dépenses de la branche vieillesse évalué à 2 milliards d'euros en 2012 et 9 milliards en 2040.
2. Le cumul emploi- pension d'invalidité et non cumul pension d'invalidité - pension de retraite (artICle 39)
L' article 39 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a pour objet de supprimer :
- une restriction au travail des personnes bénéficiant d'une pension d'invalidité, restriction devenue d'autant plus pénalisante que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a libéralisé les possibilités de cumul emploi-retraite ;
- la possibilité de cumuler une pension d'invalidité et une pension de retraite.
Ces deux mesures devraient entrer en vigueur à partir du 1 er mars 2010, ce qui laisse le temps aux caisses de se préparer et d'adapter leurs systèmes d'information
a) L'assouplissement des possibilités de cumul emploi-pension invalidité
(1) La pension d'invalidité
La pension d'invalidité a pour objet de remplacer le manque à gagner de l'assuré de moins de 60 ans qui subit de manière durable une réduction de sa capacité de travail, due à une maladie ou à un accident non professionnels.
L'état d'invalidité est constaté lorsqu'il réduit au moins des deux tiers la capacité de travail ou de gain de l'assuré, c'est-à-dire lorsqu'il le met hors d'état de se procurer, dans une profession quelconque, un salaire supérieur au tiers de la rémunération de l'emploi occupé précédemment.
Les personnes invalides, environ 600.000 personnes, sont classées en trois catégories :
- 1 ère catégorie : les invalides capables d'exercer une activité rémunérée réduite (environ 156.000 personnes) ;
- 2 e catégorie : les invalides incapables d'exercer une activité professionnelle (426.000 personnes) ;
- 3 e catégorie : les invalides incapables d'exercer une activité professionnelle et obligés d'avoir recours à l'assistance d'une tierce personne pour effectuer les actes ordinaires de la vie (18.000 personnes).
Les pensions d'invalidité sont financées par l'assurance-maladie, pour un coût, en 2008, d'un peu moins de 4,5 milliards d'euros. Elles ont été revalorisées de 1 % au 1 er avril 2009.
(2) La transformation de la pension d'invalidité en pension de vieillesse
L'article L. 341-15 du code de la sécurité sociale stipule que la pension d'invalidité se transforme en pension de vieillesse allouée au titre de l'inaptitude au travail. L'assurance-vieillesse prend donc le relais de l'assurance maladie avec des règles de liquidation spécifiques : le taux plein est accordé quelle que soit la durée d'assurance et le salaire annuel moyen est calculé à partir des dix meilleures années civiles précédant l'invalidité.
Ce basculement automatique vers l'assurance-vieillesse à 60 ans pose des problèmes pour les personnes invalides qui exercent une activité professionnelle. Ils sont en effet confrontés à l'alternative suivante :
- renoncer temporairement à la pension de vieillesse afin de poursuivre leur activité professionnelle. Mais la perte de la pension d'invalidité se traduit alors par une baisse significative de leurs revenus ;
- liquider leur pension de vieillesse et tenter de la cumuler avec une activité professionnelle. Toutefois, dans la plupart des cas, l'assuré ne remplit pas les conditions permettant de bénéficier des dispositions de la loi de financement de sécurité sociale pour 2009. Cette dernière a supprimé, sous réserve de l'accomplissement d'une carrière complète, le délai de carence et le plafond de cumul. Or les personnes invalides disposent rarement d'une carrière complète et elles sont donc soumises à l'ancien dispositif de cumul emploi-retraite : délai de carence de six mois sauf en cas de changement d'employeur, plafond de cumul...
(3) Le dispositif proposé
L'article 39 propose de permettre aux invalides exerçant une activité professionnelle de poursuivre cette activité après 60 ans, ce qui a deux conséquences :
- d'une part, les personnes invalides pourront cumuler leur pension d'invalidité avec leurs revenus du travail après 60 ans ;
- d'autre part, elles continueront d'acquérir des droits à retraite après 60 ans, ce qui augmentera leur pension de vieillesse lors de sa liquidation et leurs chances de compléter leur carrière et donc de pouvoir bénéficier des règles libéralisées du cumul emploi-retraite.
Sur le plan technique, l'article supprimerait le caractère automatique de la transformation de la pension d'invalidité en pension de vieillesse allouée au titre de l'inaptitude au travail pour les personnes invalides exerçant une activité professionnelle et préciserait que cette transformation ne s'opère que si l'assuré la demande. En cas de silence de l'assuré, la pension d'invalidité continue d'être servie. Le nouveau dispositif permettrait également à l'assuré de continuer à bénéficier de sa pension d'invalidité jusqu'à ce qu'il demande la liquidation de sa pension de vieillesse ou jusqu'à 65 ans.
(4) Un impact financier différent selon les branches
L'impact financier est différent selon les branches : le dispositif proposé aurait un coût brut de l'ordre de 4 millions d'euros pour la branche maladie la première année (et 8 millions d'euros à partir de la deuxième année) celle-ci continuant de verser les pensions invalidité.
Toutefois, la branche vieillesse réaliserait des économies . Les pensions d'invalidité se substitueront aux pensions de vieillesse qui ne seront donc pas versées. L'économie maximale alors pour la branche vieillesse serait donc de l'ordre de 8 millions d'euros la première année et de 16 les années suivantes.
b) Le non-cumul pension d'invalidité - pension de retraite
(1) Cumul pension d'invalidité et pension de vieillesse en cas de retraite anticipée
Les règles de substitution d'une pension d'invalidité par une pension de vieillesse servie au titre de l'inaptitude n'ont pas été adaptées pour tenir compte des dispositifs de départs anticipés en retraite mis en oeuvre par la loi de 2003 portant réforme des retraites pour les assurés ayant eu une carrière longue ou pour les assurés handicapés.
Les assurés invalides bénéficiant d'une retraite anticipée peuvent donc cumuler leur pension d'invalidité et leur pension de vieillesse jusqu'à l'âge de 60 ans, ce qui est contraire à l'esprit du dispositif.
Les caisses de retraite adoptent aujourd'hui des pratiques fluctuantes. Afin d'uniformiser celles-ci, le présent article propose de poser le principe selon lequel la pension d'invalidité n'est pas cumulable avec la pension de vieillesse. Cette règle ne fait pas obstacle au maintien des avantages accessoires qui étaient associés à la pension d'invalidité : la majoration pour tierce personne, l'allocation supplémentaire d'invalidité ou l'exonération du ticket modérateur.
(2) Cumul pension d'invalidité de veuf ou veuve et pension de réversion
La pension d'invalidité de veuf ou de veuve, versée par la branche maladie, est attribuée au conjoint invalide d'une personne décédée qui était elle-même titulaire auprès du régime général d'une pension d'invalidité ou de vieillesse. À l'âge de 55 ans, elle est remplacée par une pension de vieillesse de veuf ou de veuve, du même montant, mais servie par la branche retraite ou par la pension de réversion si celle-ci lui est supérieure.
Or, la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites avait procédé à un abaissement à 51 ans de l'âge minimum de la réversion (pour les décès intervenus entre le 1 er juillet 2007 et le 31 décembre 2008). Il en résulte, en l'absence de disposition contraire, que la pension d'invalidité de veuf ou de veuve peut être cumulée avec la pension de réversion entre 51 et 55 ans pour les assurés concernés. Le présent article énonce une règle de non-cumul entre la pension de réversion et la pension d'invalidité de veuf ou de veuve : seule la plus élevée des deux prestations sera servie.
c) La position de votre rapporteur pour avis
Votre rapporteur pour avis approuve les dispositifs présentés par l'article 39 du PLFSS qui n'ont pas fait l'objet de modifications sur le fond de la part de l'Assemblée nationale. Ces mesures témoignent d'une approche pragmatique de la réalité permettant à la fois de répondre à des situations non justifiées et de mettre fin à des incohérences dans l'articulation des dispositifs .
3. Le cumul emploi-retraite des médecins (article 39 bis)
A l'initiative de notre collègue député M. Denis Jacquat, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à substituer à la cotisation forfaitaire au régime avantage supplémentaire vieillesse-médecins (ASV) une cotisation proportionnelle aux revenus, lorsque les assurés sont en situation de cumul emploi retraite.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 permet aux assurés, sous réserve de remplir certaines conditions de durée d'assurance ou d'âge, et de liquidation de l'intégralité des pensions, de cumuler intégralement leur pension de retraite et un revenu d'activité.
Les assurés en situation de cumul emploi-retraite, quelle que soit leur activité, sont redevables du paiement des cotisations aux régimes d'assurance vieillesse dont ils relèvent . La pension de retraite ayant déjà été liquidée, cette cotisation est, pour l'ensemble des régimes de retraite, non créatrice de droits et permet de garantir l'équilibre financier du régime.
Les règles ne diffèrent pas pour les médecins libéraux qui sont redevables :
- des cotisations aux régimes d'assurance vieillesse de base et complémentaire, toutes deux proportionnelles aux revenus d'activité ;
- de la cotisation au régime Avantage supplémentaire vieillesse (ASV), dont le montant est actuellement forfaitaire.
Ces cotisations ne permettent pas d'améliorer le montant de la retraite servie lorsqu'elles sont acquittées en situation de cumul emploi-retraite.
Compte tenu de la pénurie de médecins, notamment dans les zones rurales, le présent article a pour but de lever tout obstacle à la poursuite d'une activité par les médecins déjà retraités, dont l'activité s'exerce souvent à temps partiel et génère ainsi un faible revenu : il est ainsi proposé de permettre, dans les situations de cumul emploi-retraite, la substitution d'une cotisation proportionnelle aux revenus à la cotisation forfaitaire actuelle concernant le régime supplémentaire de vieillesse (AVS).
Votre rapporteur pour avis est favorable à cette disposition qui s'inscrit dans la continuité des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 qui ont libéralisé le cumul emploi-retraite.
Sur un plan technique, il convient de noter que le principe de la cotisation proportionnelle aux revenus existe au niveau des régimes de retraite de base et complémentaire.