II. LA MISE EN OEUVRE DE LA SÉCURITÉ CIVILE
1. Les évolutions relatives à l'organisation des secours
a) Vers une amélioration du secours à personne ?
Chargés de la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies, les SDIS « concourent, avec les autres services et professionnels concernés » (en pratique, les SAMU 15 ( * ) et les transporteurs sanitaires privés) aux « secours d'urgence » 16 ( * ) .
Secours à la personne et secours routiers représentent 73 % de leurs interventions (2,9 millions d'interventions et 650.000 interventions pour les SAMU, SMUR et transporteurs sanitaires privés). A l'échelon départemental, des conventions entre SAMU, SDIS et transporteurs sanitaires privés sont établies, conformément à une circulaire intérieur-santé du 29 mars 2004, pour préciser leurs rôles respectifs, rappeler que chaque service reste maître de ses moyens, et renforcer la coopération entre eux.
En outre, les services de régulation médicale des centres 15 peuvent faire appel aux SDIS pour effectuer des missions qui n'entrent pas dans ce champ en cas de carence des transporteurs sanitaires privés (ces missions étant alors prises en charge par l'hôpital siège du SAMU) 17 ( * ) .
Toutefois, le bilan de ces conventions établi en mars 2008 indique que 75 départements bénéficient d'une telle convention, ce qui souligne a contrario qu'un quart des départements en est encore dépourvu .
Par ailleurs, avant même l'interconnexion des communications, assurée progressivement par le programme ANTARES, afin d'améliorer la réactivité et la coordination des services d'urgence pour répondre aux appels d'urgence, des plateformes communes de réception de ces appels (15/18/112) ont été constituées dans 15 départements.
Malgré ces avancées , le 26 septembre 2007, la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF), rendait public un manifeste sur la situation du secours à personne considérant que l'organisation actuelle était « à bout de souffle » .
Ce document relevait plusieurs évolutions fragilisant cette organisation : « l'explosion du nombre d'interventions » des SDIS pour porter secours à des victimes (hors incendie) ; l'augmentation des délais d'intervention en raison du temps d'attente au téléphone au cours duquel la régulation médicale cherche le service disponible pour l'intervention ; l'échec de la réforme de la permanence des soins par les médecins libéraux , qui, basée sur le volontariat depuis 2005, ne fonctionne plus. Cette carence des médecins amène les populations, notamment en zone rurale, à appeler systématiquement les services de secours d'urgence.
Face à ces difficultés et à l'inquiétude de nombreux élus locaux constatant une dégradation des secours d'urgence, le Président de la République a lancé une réflexion globale sur l'adaptation de l'organisation du secours à personne 18 ( * ) .
En conséquence, un comité quadripartite , associant les ministres de l'intérieur et de la santé, ainsi que des représentants des services de soins d'urgence et des sapeurs-pompiers, s'est réuni pendant sept mois et a rendu ses conclusions le 25 juin dernier, élaborant un « référentiel commun » qui a en particulier pour objet :
- d'actualiser les principes encadrant le secours à la personne, de définir les situations d'urgence et de préciser les modalités de prise en charge des interventions (confirmation de la régulation médicale par les centres 15 des SAMU) ;
- de préciser le rôle de chaque acteur pour renforcer la complémentarité de leurs interventions en matière de traitement des appels comme de réponse secouriste et médicale (ainsi sont définies les modalités d'intervention des infirmiers sapeurs-pompiers des SSSM) 19 ( * ) .
L'organisation de la chaîne des secours d'urgence dispose donc désormais d'un « référentiel commun » qui doit permettre une réponse optimale des secours adaptée aux situations de détresse. Il va faire l'objet d'un arrêté interministériel, dont le projet a cependant été rejeté le 19 novembre par la Conférence nationale des services d'incendie et de secours en raison notamment du montant faible prévu pour le remboursement des interventions des SDIS en cas de carence des transporteurs sanitaires privés (remboursement de 105 euros par intervention alors que le coût unitaire d'une intervention est estimé à 600 euros).
S'il était adopté lors de la prochaine CNSIS (prévue en février), cet arrêté permettrait de donner une base juridique suffisante aux préfets pour l'application de cette réforme.
Votre rapporteur pour avis, tout en saluant cette entreprise, regrette que les présidents de conseil d'administration des SDIS n'aient pas été associés à cette réflexion , en particulier sur le volet financier des mesures envisagées. En complément, elle constate que ce référentiel ne règle pas les fragilités actuelles de la carence des gardes des médecins libéraux et insiste sur la nécessité de trouver les moyens de rénover une permanence de la médecine de ville « à bout de souffle » .
b) Les modifications de la participation de l'Etat à la surveillance du littoral
Le maire exerce la police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés. Cette police s'exerce en mer jusqu'à une limite fixée à 300 mètres à compter de la limite des eaux.
Il doit par conséquent délimiter des zones de baignade, informer baigneurs et adeptes des activités nautiques de la réglementation en vigueur et pourvoit d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours 20 ( * ) .
Depuis de nombreuses années, au cours de l'été, des renforts saisonniers de policiers des compagnies républicaines de sécurité (CRS) assurent à la fois la surveillance des baignades et la protection des biens et des personnes dans plusieurs communes du littoral (608 en 2008) .
Le ministère de l'intérieur, qui souhaite rationaliser l'utilisation de ses forces mobiles et les recentrer sur leurs missions premières de police opérationnelle, de maintien de l'ordre public et de renfort aux services compétents pour la sécurité publique, a, par conséquent, commencé cette année à limiter le nombre de maîtres nageurs sauveteurs des CRS autorisés à effectuer un renfort saisonnier sur les communes du littoral.
Toutefois, ce retrait sera progressif pour tenir compte du temps nécessaire à ces communes pour substituer à ces personnels des maîtres nageurs civils compétents issus des SDIS, de la SNSM 21 ( * ) ou d'associations.
Cette substitution devrait entraîner des coûts supplémentaires pour les communes concernées. Mais elle est l'occasion d'offrir des perspectives à des jeunes dotés du brevet national de secours et sauveteur aquatique , qui pourraient conjuguer le sauvetage sur les plages pendant l'été et des activités de maître-nageur dans les piscines ou sur des plans d'eau hors-saison. A titre d'exemple, la SNSM avait réparti cet été 240 jeunes formés pour la surveillance de la baignade dans 3 départements bretons (Côtes d'Armor ; Finistère ; Morbihan).
2. La volonté de conforter le volontariat sapeur-pompier
Les sapeurs pompiers volontaires, qui représentent un peu moins de 80 % des effectifs de sapeurs-pompiers, constituent la « colonne vertébrale » de l'organisation des secours en France 22 ( * ) .
Nombre de nos concitoyens -en particulier dans les zones rurales- bénéficient de la qualité de leurs interventions et il convient de rendre hommage à leur engagement, modèle de civisme.
Les sapeurs-pompiers volontaires ont le droit de percevoir des vacations horaires pour chaque mission effectuée. En outre, plusieurs initiatives récentes ont été prises tant pour récompenser leur engagement que pour favoriser leur disponibilité et la durée de cet engagement.
Tout en reconnaissant la « dangerosité » de la mission des sapeurs-pompiers, la loi de modernisation de la sécurité civile a institué une prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) , complément de retraite spécifique ouvert aux sapeurs-pompiers volontaires âgés d'au moins 55 ans, ayant cessé leur service au 1er janvier 2005 et justifiant d'au moins vingt années de service.
En pratique, ce dispositif est financé par une cotisation annuelle obligatoire du sapeur-pompier et une contribution du service départemental d'incendie et de secours (SDIS). Toutefois, l'État participe à ce financement en reversant aux départements la moitié du coût effectif de cette prestation à travers un abondement de la dotation de compensation de la dotation générale de fonctionnement (DGF).
En outre, plusieurs dispositions ont été instituées pour favoriser la disponibilité des sapeurs-pompiers volontaires :
- un plan d'action qui implique en particulier l'institution d'un label « Employeur partenaire des sapeurs-pompiers » pour récompenser les employeurs facilitant l'exercice du volontariat a été signé en septembre 2005 ;
- conformément aux dispositions de la loi n° 2003-709 relative au mécénat, les entreprises qui mettent leurs employés à disposition des SDIS peuvent le déclarer dans les salaires des sapeurs-pompiers volontaires mis à disposition et bénéficier ainsi d'une réduction d'impôt correspondant à 60 % de ce montant . Ce dispositif bénéficie aujourd'hui à 7.800 employeurs et à 10.000 sapeurs-pompiers volontaires environ ;
- les articles 2 et 3 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 modifiée relative au développement du volontariat permettent aux entreprises publiques et administrations employant des sapeurs-pompiers volontaires de percevoir du SDIS le montant des vacations de ces derniers et au-dessus d'un certain quota, de percevoir le coût réel perdu par l'entreprise.
Cependant, comme le soulignait Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, lors du 115 ème congrès des sapeurs-pompiers de France, le 4 octobre dernier, « le volontariat n'échappe pas aux profondes mutations sociales, économiques et culturelles de notre pays ». Elle relevait en outre qu'il fallait constater que « deux jeunes sapeurs-pompiers sur trois 23 ( * ) ne deviennent pas volontaires » et que « les durées moyennes d'engagement ne dépassent pas dix ans ».
C'est pourquoi elle a estimé nécessaire d'examiner attentivement la sociologie actuelle des sapeurs-pompiers volontaires et de mieux comprendre leurs attentes.
De là, elle a esquissé plusieurs pistes de réflexion : renforcement de l'attractivité financière du volontariat, en particulier en adaptant le régime des vacations aux contraintes et aux besoins réels des volontaires ; allègement des programmes de formation et encouragement de la validation des acquis de l'expérience 24 ( * ) ; objectif chiffré de 20.000 entreprises signataires d'une convention cadre sur la disponibilité des salariés sapeurs-pompiers volontaires ; instauration d'une charte de l'engagement volontaire des sapeurs-pompiers afin de protéger le volontariat et de l'adapter aux mutations précités.
Elle a donc chargé une commission « Ambition volontariat » composée des services compétents, des associations d'élus et des représentants des sapeurs-pompiers, de lui faire des propositions afin de mettre en oeuvre ces objectifs, dans un délai de six mois .
Quelles que soient les solutions retenues, votre rapporteur pour avis estime que la réflexion prochaine sur le statut des sapeurs-pompiers volontaires ne doit pas aboutir à une « fonctionnarisation » de ces derniers. L'assimilation des volontaires à des agents publics à temps partiel risquerait en effet de menacer les valeurs du volontariat et de leur imposer des règles impossibles à respecter en pratique.
Elle considère en outre que les efforts d'assouplissement de la formation des sapeurs-pompiers volontaires doivent être rapidement poursuivis afin de ne pas remettre en cause les « vocations » de volontaires.
3. La formation scolaire à la prévention des risques et aux missions des services de secours
Afin de combler le retard français dans la connaissance des « gestes qui sauvent » (moins de 1 % des Français y sont initiés), l'article L. 312-13-1 du code de l'éducation, issu de la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, a imposé une obligation claire : « Tout élève bénéficie, dans le cadre de sa scolarité obligatoire, d'une sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours ainsi que d'un apprentissage des gestes élémentaires de premier secours. »
Selon le décret n° 2006-41 du 11 janvier 2006, un enseignement des règles générales de sécurité et de principes simples pour porter secours est intégré dans les horaires et les programmes dans l'enseignement primaire. Dans les collèges et lycées, cet enseignement et cette formation sont mis en oeuvre en application des programmes et dans les différentes activités organisées par l'établissement.
En pratique, un comité composé de représentants des ministères de l'intérieur, de la santé et de l'éducation nationale, élabore des programmes d'actions triennaux. Dans l'immédiat, une plaquette de sensibilisation en cours d'achèvement et divers supports éducatifs sont mis à disposition des jeunes pour leur apprendre les comportements à adopter face à divers risques (ces derniers étant déterminés par rapport à la situation locale). De plus, les classes sont désormais associées dès que possible aux exercices de sécurité civile organisés par les préfectures.
Très attachée au principe de cette formation scolaire, votre rapporteur pour avis doit, quatre ans après le vote de la loi de modernisation de la sécurité civile, constater que « ces activités peuvent être organisées dans le cadre du projet d'école ou revêtir un caractère institutionnel » et que l'application de l'obligation scolaire n'est toujours pas effective dans l'ensemble des établissements scolaires du territoire national . Elle dépend en pratique de la bonne volonté et de l'engagement des acteurs locaux des secours et de l'éducation nationale. Il semble pourtant urgent de rendre effective cette obligation au plus vite, en particulier dans les établissements scolaires situés dans des bassins à risques .
L'an dernier, elle avait évoqué une expérience lancée en 2006 dans les collèges du Haut-Rhin et pérennisée l'an dernier pour deux ans en raison de son succès, qui pourrait être étendue à d'autres départements.
L'opération « collégiens, citoyens de demain », instituée en septembre à l'initiative des sapeurs-pompiers du Haut-Rhin avec le soutien des élus locaux, de l'inspection d'académie et de partenaires privés, fait en effet bénéficier 8.500 collégiens (principalement du niveau sixième) d'une sensibilisation d'une heure à l'incitation à se former aux gestes élémentaires de survie , à la compréhension du fonctionnement des services d'incendie et de secours , de ses acteurs et de ses missions, et à la manière d'alerter les sapeurs-pompiers , « afin d'être capable de formuler d'une manière efficace un message téléphoné, et devenir ainsi le premier maillon indispensable de la chaîne des secours ».
4. Les objectifs de la présidence française de l'Union européenne en matière de protection civile
Assurant la présidence de l'Union européenne depuis le 1er juillet, la France a entrepris de renforcer la coopération entre États-membres en matière de protection civile 25 ( * ) . Ses principaux objectifs sont :
- le renforcement du centre de suivi et d'information (ou MIC) de la Commission européenne , qui assure une veille permanente, reçoit les alertes et met en relation les États touchés par une catastrophe et les États qui peuvent leur apporter des secours, en lui confiant l'étude de scénarios de crise, la coordination des plans de secours et d'intervention et l'amélioration de la coordination entre les services nationaux ;
- l'extension de la force d'intervention rapide européenne de protection civile (FIRE) , proposée par la France fin 2005, qui regroupe aujourd'hui la France, la Grèce, l'Espagne, l'Italie et le Portugal, pour mieux coordonner les interventions des équipes de secours et mutualiser leurs ressources aériennes et terrestres dans le cadre du mécanisme communautaire de protection civile.
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Le mécanisme communautaire de protection civile Institué par la décision 2001/792/CE Euratom du Conseil du 23 octobre 2001, ce mécanisme tend à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions relevant de la protection civile afin de faciliter la solidarité entre ses membres en cas de catastrophe naturelle ou technologique, ou d'acte de terrorisme, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union. 30 Etats 26 ( * ) participent aujourd'hui à ce mécanisme qui a impliqué la préparation, par chaque État membre volontaire, d'équipes de secours capables d'être mobilisées pour des interventions d'urgence et l'élaboration d'un programme de formation et d'exercices communs destiné aux équipes de secours, afin d'améliorer l'efficacité de leur coopération et de s'assurer de la compatibilité des matériels et équipements utilisés. |
La FIRE 5 est composée de détachements de 60 hommes (un par pays), qui interviennent en cas de feux de forêts, d'inondations ou de tremblements de terre. Ainsi, au cours de l'été 2007, la force a été mobilisée pour lutter contre les incendies de forêts en Albanie, à Chypre, en Grèce et en Italie. Malte souhaite rejoindre la FIRE ;
- la mise en place d'un institut de formation européen pour la sécurité civile , qui regrouperait l'ensemble des écoles nationales de formation des acteurs des secours dont l'ENSOSP ;
- la mise en oeuvre opérationnelle des modules de protection civile (dont purification de l'eau, hôpital de campagne...) créés par la décision du Conseil 2007/779/CE du 8 novembre 2007 et testés cette année au cours d'exercices en Italie et au Portugal ;
- la modernisation de l'instrument financier en faveur de la protection civile , instauré en 1999 puis adapté par la décision CE/2007/162 du 5 mars 2007 (cet instrument est doté de 189,8 millions d'euros pour la période 2007-2013). Cette adaptation devrait notamment tenter de résoudre le déficit des secours de l'Union européenne en moyens de transport aérien ;
- le renforcement de la coopération entre l'Union européenne et l'Organisation des Nations Unies (ONU) qui implique en particulier une reconnaissance mutuelle des équipes de secours et un travail d'uniformisation des procédures.
* 15 Service d'aide médicale d'urgence.
* 16 Article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales.
* 17 Article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales. Les SDIS ont perçu à ce titre 14 millions d'euros fin 2006 début 2007.
* 18 Discours du 29 septembre 2007.
* 19 Service de santé et de secours médical.
* 20 Article L. 2213-23 du code général des collectivités territoriales.
* 21 Société nationale de sauvetage en mer (SNSM).
* 22 En 2008, on recense 250.400 sapeurs-pompiers dont 199.200 volontaires (79,6 %), 38.700 professionnels (15,5 %) et 12.100 militaires (7,9 %).
* 23 Au nombre de 28.406 (au 1 er janvier 2008), les jeunes sapeurs-pompiers sont des garçons et des filles âgés de 11 à 18 ans qui se forment au sein des services d'incendie et de secours, aux savoirs et au savoir faire nécessaires pour participer aux activités opérationnelles de ces services (sport, secourisme, manoeuvres incendie...).
* 24 Cette validation peut permettre à un volontaire d'obtenir le bac professionnel sécurité et prévention ou, pour ceux qui ont au moins trois ans d'activité, « la mention complémentaire sécurité civile et d'entreprise », diplôme d'Etat qui constitue, pour les intéressés, une qualification supplémentaire reconnue dans les métiers de la prévention et de la sécurité incendie.
* 25 La situation actuelle de la coopération européenne en matière de sécurité civile est retracée au sein du rapport d'information n° 342 (2007-2008) « Vers la présidence française de l'Union européenne : blanchiment, protection civile, immigration, asile et terrorisme » de MM. Pierre Fauchon, Jean-René Lecerf et Jean-Claude Peyronnet au nom de votre commission des Lois : http://www.senat.fr/noticerap/2007/r07-342-notice.html .
* 26 Les 27 Etats de l'Union européenne, l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège.