N° 103
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
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Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2009 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME VIII
VILLE ET LOGEMENT
Par M. Jean-Marie VANLERENBERGHE,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About , président ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe , vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Mme Muguette Dini, M. Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger , secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, M. Jean Boyer, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mmes Sylvie Desmarescaux, Bernadette Dupont, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, René Vestri. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 1127 , 1198 à 1203 et T.A. 204
Sénat : 98 et 99 (annexe n° 32 ) (2008-2009)
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Les crédits de la mission « Ville et logement » pour 2009 |
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Programmes |
Crédits de paiement
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Variation 2009/2008
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Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables |
1 117 381 778 |
+ 12,4 % |
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Prévention de l'exclusion |
64 874 970 |
+ 11,7 % |
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Actions en faveur des plus vulnérables |
988 306 380 |
+ 15,3 % |
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Conduite et animation de la politique de lutte contre l'exclusion |
26 200 428 |
- 7,9 % |
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Rapatriés |
38 000 000 |
- 25,5 % |
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Politique de la ville
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769 263 674 |
- 24,6 % |
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Prévention et développement social |
383 173 674 |
+ 4,3 % |
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Revitalisation économique et emploi |
313 950 000 |
- 17,9 % |
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Stratégie, ressources et évaluation |
58 140 000 |
+ 35,1 % |
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Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie (nouveau) (libellé modifié) |
14 000 000 |
- 93,8 % |
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Aide à l'accès au logement |
4 945 300 000 |
- 1,0 % |
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Aides personnelles |
4 937 000 000 |
- 1,0 % |
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Accompagnement des publics en difficulté |
8 300 000 |
+ 3,2 % |
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Développement et amélioration de l'offre de logement |
804 668 000 |
- 29,1 % |
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Construction locative et amélioration du parc |
592 810 000 |
- 36,2 % |
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Soutien à l'accession à la propriété |
4 770 000 |
- 21,2 % |
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Lutte contre l'habitat indigne |
0 |
- 100 % |
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Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction |
8 680 000 |
+ 23,4 % |
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Soutien |
176 008 000 |
+ 5,3 % |
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Délégués du préfet dans les quartiers
(nouveau)
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22 400 000 |
- |
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Total mission « Ville et logement » |
7 636 613 452 |
- 6,2 % |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
C'est avec circonspection que l'on doit interpréter le budget 2009 de la mission « Ville et logement », tant celui-ci est loin de refléter la totalité des actions du Gouvernement dans ce domaine.
Qu'on en juge : les crédits destinés à la relance de la politique de la ville sont, pour 85 % d'entre eux, incorporés à d'autres missions. Un plan de soutien au secteur du bâtiment, d'un montant près de vingt fois supérieur aux aides à la pierre présentées par ce budget, sera prochainement annoncé en marge de ce projet de loi de finances.
Il est donc difficile, dans ces conditions, de vouloir proposer ici une appréciation globale de l'effort du Gouvernement en faveur du logement et de la ville.
Quelques données restent certaines.
La rénovation de la politique de la ville ne se fera pas par un accroissement des moyens budgétaires mais par une meilleure utilisation des crédits de droit commun. Une majorité de ministères couvrant vingt-neuf programmes seront mis à contribution et rendront compte de leur implication au comité interministériel des villes. Trois cent cinquante délégués du préfet auront la lourde tâche de coordonner sur le terrain services de l'Etat, collectivités territoriales et associations pour aider le plus efficacement possible les habitants des quartiers sensibles.
Incontestable est également, en matière de logement, le désengagement de l'Etat vis-à-vis de l'agence nationale de rénovation urbaine et de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat. C'est le 1 % logement qui sera chargé de le remplacer, et donc de financer les opérations de renouvellement urbain et l'aide aux propriétaires privés qui restaurent leur habitation.
Enfin, les capacités d'hébergement vont continuer d'augmenter : on dénombrera dans notre pays, à la fin de l'année prochaine, plus de places disponibles pour les personnes sans-abri que jamais. On ne sait s'il faut s'en réjouir ou s'en attrister.
I. LA POLITIQUE DE L'HÉBERGEMENT NÉCESSITE UNE CLARIFICATION
A. LES CRÉDITS CONNAISSENT UNE FORTE HAUSSE
1. Un effort de réalisme budgétaire
La politique de l'hébergement est portée par le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes les plus vulnérables ».
Celui-ci est doté cette année de 1,1 milliard d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement .
Deux dépenses fiscales lui sont associées :
- l'exonération d'impôt sur le revenu des allocations, indemnités et prestations servies par l'Etat, les collectivités et les établissements publics, en application des lois et décrets d'assistance et d'assurance 1 ( * ) , qui représente 25 millions d'euros ;
- le dégrèvement d'office de taxe d'habitation en faveur des bénéficiaires du RMI chiffré à 407 millions d'euros.
Lors des exercices antérieurs, le programme 177 a été systématiquement sous-doté. Les crédits consommés au cours de l'année 2006 se sont par exemple élevés à 136,4 % des crédits inscrits en loi de finances initiale, essentiellement en raison d'une sous-budgétisation importante des places d'hébergement d'urgence.
L'écart entre les prévisions et les besoins réels était donc comblé en cours d'année par la voie des lois de finances rectificatives et des décrets d'avance. Cette année encore, deux décrets d'avance 2 ( * ) ont augmenté de 147 puis de 30 millions d'euros le montant des crédits initiaux du programme. Un troisième décret d'un montant de 50 millions d'euros est en cours d'élaboration et sera pris avant la fin de l'année. Au total, 227 millions d'euros supplémentaires, qui représentent une hausse de 22 % par rapport aux crédits de la loi de finances initiale, auront été nécessaires pour boucler le budget du programme en 2008.
Cette gestion en flux tendu a pour effet de précariser financièrement les acteurs de l'urgence sociale dépendant des subventions de l'Etat et les prive de la visibilité budgétaire nécessaire à l'optimisation des moyens disponibles. Loin de susciter des économies budgétaires, la sous-dotation régulière du programme constitue un facteur de dépenses supplémentaires qui s'apparentent à du gaspillage .
Afin d'éviter qu'un tel scénario ne se reproduise l'année prochaine, le Gouvernement a augmenté les autorisations d'engagement de 9 % et les crédits de paiement de 15 % .
Si votre commission salue cet effort de rationalisation budgétaire, elle s'interroge cependant sur son ampleur : d'après les informations recueillies, le montant des crédits alloués serait encore inférieur de 100 millions d'euros à la réalité des besoins, ce qui devrait conduire à nouveau à une rallonge budgétaire en 2009.
Votre commission sera donc particulièrement attentive à l'évolution des crédits du programme l'année prochaine.
2. Les quatre actions du programme
Le programme 177 se décline en quatre actions, dont l'une, « Actions en faveur des plus vulnérables », rassemble près de 89 % des moyens.
Actions du programme 177
(AE = CP)
Source : mission Ville et Logement
L'action 1 « Prévention de l'exclusion » finance essentiellement la prise en charge de frais de séjour en établissement d'hébergement de personnes âgées ou de personnes handicapées sans domicile fixe.
L'action 2 « Actions en faveur des plus vulnérables » concentre les crédits destinés au financement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), des dispositifs d'hébergement d'urgence et des maisons-relais.
L'action 3 « Conduite et animation de la politique de lutte contre l'exclusion » rassemble les crédits dédiés à l'institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales de Dieppe et à des actions de qualification liée au travail social, ainsi que la contribution de l'Etat au fonds de coopération de jeunesse et de l'éducation populaire (Fonjep) qui finance principalement les centres sociaux et les foyers de jeunes travailleurs.
Enfin, l'action 4 « Rapatriés » se compose des fonds destinés au désendettement des rapatriés réinstallés et de l'allocation de reconnaissance versée aux harkis, à leurs veuves et à leurs orphelins 3 ( * ) .
* 1 En vertu du 9° de l'article 81 du code général des impôts.
* 2 Décrets n° 2008-629 du 27 juin 2008 et n° 2008-1089 du 24 octobre 2008.
* 3 Depuis 2003, en vertu de la loi de finances rectificative pour 2002, les harkis et leurs veuves âgés de soixante ans et plus, soit 12 385 personnes, domiciliés dans un Etat de l'Union européenne, bénéficient d'une allocation de reconnaissance indexée sur l'inflation. Dans le cadre de la loi du 23 février 2005, les bénéficiaires ont pu opter soit pour une allocation portée de 1 830 à 2 800 euros par an, soit pour le maintien de l'allocation à son niveau précédent avec versement d'un capital de 20 000 euros, soit pour une sortie en capital de 30 000 euros. Cette même loi a également prévu, sous certaines conditions, le versement aux orphelins d'anciens harkis d'un capital de 20 000 euros par fratrie.