II. LE BUDGET DE LA GENDARMERIE POUR 2009
Le projet de budget de la gendarmerie nationale pour 2009, qui figure dans le programme 152 de la mission « Sécurité », est marqué par une diminution de ses crédits.
Les dotations de la gendarmerie pour 2009 sont de 7,617 milliards d'euros, en autorisations d'engagement, contre 7,714 milliards d'euros en 2007 (soit une baisse de 2,5 %) et ses crédits de paiement sont de 7,614 milliards d'euros, contre 7,470 en 2008 (soit une hausse de 1,33 %).
Cette diminution globale du budget de la gendarmerie s'explique surtout par la forte baisse des crédits d'investissement, comme l'illustre le tableau suivant :
Crédits de la gendarmerie dans le projet de loi de finances pour 2009 (en euros)
A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL CONTINUENT DE PROGRESSER MALGRÉ LA BAISSE DES EFFECTIFS
Les dépenses de personnel s'élèvent à 6,3 milliards d'euros en 2009, contre 6,1 milliards d'euros en 2007, soit une augmentation de 3,4 %. Elles représentent environ 80 % des crédits de paiement du programme.
1. Une réduction des effectifs de la gendarmerie
En 2009, la gendarmerie nationale devrait perdre 1.625 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT).
1 246 postes devraient être supprimés en application de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, prévue dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).
A ces suppressions, s'ajoutent les transferts d'effectifs qui présentent un solde négatif de 379 emplois pour la gendarmerie et qui alimentent principalement la mission « défense » (comme par exemple le transfert de la gendarmerie de l'armement).
Rappelons que, alors que la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002 avait fixé à 7 000 emplois les renforts nécessaires à la gendarmerie pour remplir ses missions sur la période 2003-2007, la gendarmerie s'est vue dotée de 6 050 emplois sur cette période. En 2008, la gendarmerie avait déjà connu une suppression de 965 emplois. Entre 2009 et 2011 environ 3 000 postes devraient être supprimés dans la gendarmerie nationale, en application de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.
L'évolution des effectifs de la gendarmerie
Au total, le plafond interministériel d'emplois autorisés pour la gendarmerie, qui était de 101 134 ETPT en 2008, s'établira en 2009 en dessous de 100 000 avec 99 509 ETPT.
Les effectifs de la gendarmerie en 2009 se répartissent entre 97 297 militaires et 2 212 personnels civils.
Le recentrage des gendarmes sur leur coeur de métier se traduira par la transformation de 600 postes d'officiers et de sous-officiers de gendarmerie en 300 postes d'officiers et de sous-officiers du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale et de 300 personnels civils.
Ce plan global de transformation de postes devrait s'échelonner sur une dizaine d'années.
A terme, l'objectif est de parvenir à 12 000 militaires du corps de soutien et personnels civils, contre 6 000 actuellement.
2. Une légère augmentation des crédits de rémunérations et des charges sociales permettant la poursuite des mesures de revalorisation
Les rémunérations d'activité augmentent de 20 millions d'euros par rapport à 2008.
Le projet de loi de finances pour 2009 est construit avec l'hypothèse d'une hausse du point d'indice de la fonction publique de 0,5 % au 1 er juillet 2009, puis de 0,3 % au 1 er octobre 2009, soit une hausse de 0,8 % sur l'année.
Trois mesures catégorielles principales sont prévues pour les personnels de la gendarmerie nationale.
L'entrée en vigueur des nouvelles grilles indiciaires des militaires au 1 er janvier 2009, qui profiteront également aux militaires de la gendarmerie nationale, se traduit par un abondement de crédits de 11,4 millions d'euros en 2009. Leur mise en oeuvre complète sur trois ans devrait représenter un montant de 32,6 millions d'euros.
La prime de résultats exceptionnels est reconduite et son montant, qui était de 12 millions d'euros en 2007 et 2008, est porté à 15 millions d'euros en 2009.
Enfin, 20 millions d'euros sont prévus au titre de la première annuité du Plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) rénové.
Le PAGRE a été adopté par le ministre de la défense en 2004. Il comporte deux volets :
- un repyramidage, qui doit se traduire par la transformation d'emplois de sous-officiers en emplois d'officiers et d'emplois de gendarmes en emplois de gradés. Il a permis une augmentation de plus de 3 000 postes d'officiers et un repyramidage de 3 300 postes de sous-officiers entre 2005 et 2008 ;
- une modification des grilles indiciaires de certains grades.
Dans l'objectif d'assurer une parité globale de traitement et de perspectives de carrière entre les gendarmes et les policiers, conformément à l'engagement pris par le Président de la République dans son discours du 29 novembre 2007, et à la lumière des conclusions du rapport conjoint « police-gendarmerie : vers la parité globale au sein d'un même ministère », le Plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées a été réexaminé.
L'objectif de 9 200 officiers de gendarmerie en 2012 a été revu à la baisse pour s'établir à 6 887 et le repyramidage du corps des sous-officiers a été renforcé, avec l'objectif de parvenir à 3 300 postes de majors au lieu de 1 900 et 6 950 adjudants-chefs, au lieu de 5 500.
La réalisation du PAGRE rénové devrait permettre d'atteindre l'équilibre entre les perspectives de carrières au sein de la gendarmerie et au sein de la police à l'horizon 2012, date de la mise en oeuvre complète du protocole « corps et carrières » de la police nationale.
Pour 2009, l'exécution du PAGRE rénové se traduit par la création de 282 postes d'officiers et le repyramidage de 2 500 postes de sous-officiers.
Le bilan d'exécution du PAGRE et les objectifs du PAGRE rénové s'établissent de la manière suivante :
Bilan de l'exécution du PAGRE et objectifs du PAGRE rénové
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
Réalisation 2005-2008 |
Objectif 2012 Initial |
Objectif 2012 Rénové |
Prévisions 2009 |
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Nombre de postes d'officier créés
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1 000 35 % |
750 35 % |
750 50 % |
500 60 % |
3042 |
5 000 |
2687 |
282 |
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Nombre de postes de sous-officiers repyramidés
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1 208 20 % |
906 35 % |
634 45 % |
593 55 % |
3341 |
6 051 |
8901 |
2500 |
Au titre de la participation de la gendarmerie nationale aux opérations extérieures (OPEX) une provision de 11 millions d'euros destinée à couvrir une partie des dépenses de rémunération et charges sociales est reconduite en 2009. Cette provision sera vraisemblablement insuffisante. En 2007, le surcoût des OPEX a atteint près de 18 millions d'euros pour les seules dépenses de personnel.
Le montant prévu pour l'indemnité journalière d'absence temporaire (IJAT) est réévalué pour tenir compte de l'activité des escadrons de gendarmerie mobile et porté à 46 millions d'euros pour 2009.
Enfin, la dotation destinée à la réserve opérationnelle est reconduite en 2009 avec un montant de 41 millions d'euros, pour un effectif d'environ 26 000 réservistes servant en moyenne 23 jours par an.
Lors de son audition devant la commission, mercredi 12 novembre 2008, le général Roland Gilles, directeur général de la gendarmerie nationale, a estimé que l'objectif de parvenir à une réserve opérationnelle d'environ 40 000 réservistes à l'horizon 2012 ne paraissait plus budgétairement atteignable.
Compte tenu du rôle essentiel joué par les réservistes de la gendarmerie en matière de renforcement des unités opérationnelles sur le terrain, votre Rapporteur pour avis regrette que cet objectif soit aujourd'hui remis en question.