Projet de loi de finances pour 2009 : Enseignement scolaire

TROISIÈME PARTIE - LE BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE POUR 2009 : REFUSER LA PÉNURIE

Il y a un an, votre rapporteur qualifiait le budget de l'enseignement agricole pour 2008 de « budget d'attente » et lançait un appel au ministre de l'agriculture et de la pêche, en l'exhortant à ne pas décevoir les espoirs de la communauté éducative agricole.

Un an plus tard, force est de constater que ces espoirs sont sur le point d'être déçus.

Car quelles que soient les ambitions que formulera, pour l'enseignement agricole, le 5 ^e schéma en cours de préparation, celles-ci seront vaines si elles ne sont accompagnées des crédits suffisants pour les poursuivre.

L'enseignement agricole est donc à la croisée des chemins : sans doute survivrait-il encore quelques années à la pénurie budgétaire, mais celle-ci ne pourrait qu'achever d'épuiser les énergies et les enthousiasmes qui faisaient sa force. Il lui faut désormais ou s'affirmer à nouveau ou disparaître.

Votre rapporteur tient à le souligner, loin de toute rhétorique inutile : pour la première fois depuis des années, elle sent ses interlocuteurs au bord de l'épuisement, si ce n'est du renoncement .

Longtemps, ils ont oeuvré sans grande reconnaissance, dans l'ombre de leurs voisins de l'éducation nationale. Cette discrétion n'enlevait rien à l'efficacité remarquable des formations agricoles, qui offraient de nouvelles perspectives à des jeunes hommes et femmes, qui souvent avaient perdu confiance en l'École et en leurs capacités.

En trois années, tout semble avoir changé : l'enseignement agricole est à présent sous la lumière et a fait l'objet de multiples rapports qui ont l'un après l'autre mis en évidence ses résultats remarquables et ont vu dans ses pratiques pédagogiques et humaines un véritable modèle.

Mais au moment même où s'esquissait cette reconnaissance nationale, l'enseignement agricole entrait en crise par le fait d'arbitrages et de pratiques budgétaires qui ont instauré dans les établissements une véritable pénurie .

Votre rapporteur tient à le souligner d'emblée, la situation est désormais devenue insupportable . Sans doute des réformes de structure peuvent-elles être menées dans l'enseignement agricole et nombreuses sont celles qui ont déjà été engagées. Mais à l'évidence la question n'est plus, dans l'enseignement agricole, celle de la bonne gestion des deniers publics, mais celle de la survie du service public de l'éducation et de l'égalité entre les élèves des différentes administrations mettant en oeuvre ce service .

Ces formules, votre rapporteur les emploie en toute conscience : loin de tout excès, elles transcrivent ainsi l'extrême inquiétude qui règne parmi la communauté éducative agricole.

Il est grand temps d'y répondre en apportant les garanties budgétaires nécessaires au bon fonctionnement de l'enseignement agricole. Votre rapporteur vous proposera donc d'abonder le programme 143 de la somme de 50 millions d'euros , prélevés en crédits de paiement sur le budget du programme « Enseignement scolaire public du second degré », dont le budget s'élève, dans le projet de loi de finances, à 28,685 milliards d'euros .

A l'évidence, un tel effort peut être consenti par l'éducation nationale. Il permettra de « remettre à flot » l'enseignement agricole et d'aborder dans des conditions normales les réformes qui l'attendent.

Votre rapporteur tient enfin à le souligner, l'intervention qu'elle vous propose sera la dernière et il reviendra à l'avenir au ministre de l'agriculture et de la pêche et à lui seul, en lien avec le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, de construire des budgets soutenables pour l'enseignement agricole.

A l'heure des choix, il revient en effet à chacun de prendre ses responsabilités : votre rapporteur vous proposera donc d'affirmer la volonté du Sénat, à charge pour le Gouvernement d'en prendre acte et d'agir enfin.

BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE 2007-2009

Demandés pour 2009
	Titre 2 (personnel)	Titre 3 (fonctionnement)	Titre 5 (investissement)	Titre 6 (intervention)	Total
Action 1: Enseignement public	600 750 734	1 730 000		37 973 000	640 453 734
Action 2: Enseignement privé	215 236 559			309 270 695	524 507 254
Action 3: Aide sociale aux élèves				81 250 000	81 250 000
Action 4: Autres missions				4 621 875	4 621 875
Action 5: Moyens communs à l'enseignement agricole		4 447 000			4 447 000
Total	81 598 7293	6 177 000		433 115 570	1 255 279 863
Votés pour 2008
	Titre 2 (personnel)	Titre 3 (fonctionnement)	Titre 5 (investissement)	Titre 6 (intervention)	Total
Action 1: Enseignement public	613 239 602	1 699 419		28 326 100	643 265 121
Action 2: Enseignement privé	211 943 030			303 024 933	514 967 963
Action 3: Aide sociale aux élèves				80 837 986	80 837 986
Action 4: Autres missions				3 949 472	3 949 472
Action 5: Moyens communs à l'enseignement agricole		4308 180			4 308 180
Total	825 182 632	6 007 599		416 138 491	1 247 328 722
Consommés en 2007
	Titre 2 (personnel)	Titre 3 (fonctionnement)	Titre 5 (investissement)	Titre 6 (intervention)	Total
Action 1: Enseignement public	639 144 054	2 556 447		38 316 674	680 017 175
Action 2: Enseignement privé	189 698 651	54 658		317 421 065	507 174 374
Action 3: Aide sociale aux élèves				78 995 910	78 995 910
Action 4: Autres missions				5 004 052	5 004 052
Action 5: Moyens communs à l'enseignement agricole		4 062 217	13 843	191 520	4 267 580
Total	828 842 705	6 673 322	13 843	439 929 221	1 275 459 091

VARIATION DES CRÉDITS DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE (2007-2009)

Variation 2008/2009
	Titre 2 (personnel)	Titre 3 (fonctionnement)		Titre 6 (intervention)	Total
Action 1: Enseignement public	-2,04%	1,80%		34,06%	-0,44%
Action 2: Enseignement privé	1,55%			2,06%	1,85%
Action 3: Aide sociale aux élèves				0,51%	0,51%
Action 4: Autres missions				17,03%	17,03%
Action 5: Moyens communs à l'enseignement agricole		3,22%			3,22%
Total	-1,11%	2,82%		4,08%	0,64%
Variation 2007/2009	Titre 2 (personnel)	Titre 3 (fonctionnement)		Titre 6 (intervention)	Total
Action 1: Enseignement public	-6,01%	-32,33%		-0,90%	-5,82%
Action 2: Enseignement privé	13,46%	NA		-2,57%	3,42%
Action 3: Aide sociale aux élèves				2,85%	2,85%
Action 4: Autres missions				-7,64%	-7,64%
Action 5: Moyens communs à l'enseignement agricole		9,47%	NA	NA	4,20%
Total	-1,55%	-7,44%	NA	-1,55%	-1,58%

Sources : Rapport annuel de performance 2007 ; Projet annuel de performance 2009

I. UN BUDGET EN TRÈS LÉGÈRE PROGRESSION QUI NE PERMETTRA PAS DE RÉPONDRE AUX BESOINS

A. UN BUDGET QUI N'EST À LA HAUTEUR NI DES ATTENTES NI DES BESOINS

1. Une très faible croissance budgétaire attendue en 2008 et un plafond d'emplois qui poursuit sa baisse

Le budget proposé par le ministre de l'agriculture et de la pêche pour 2009 est en très légère progression par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2008 : les crédits de paiement augmentent de 0,64 %.

Toutefois, cette augmentation n'est qu'apparente : si l'on compare en effet les crédits de paiement demandés pour 2009 aux crédits effectivement consommés en 2007, le budget de l'enseignement agricole poursuit sa décroissance à hauteur de -1,58 % .

Votre rapporteur tient à le souligner, le mode de calcul adopté pour dégager ce taux de croissance sur deux ans minore l'effet de baisse en loi de finances initiale : les crédits consommés étant toujours inférieurs aux crédits effectivement votés, particulièrement dans l'enseignement agricole où l'exécution est régulièrement marquée par des annulations importantes, le taux de décroissance sur deux ans est donc en réalité plus net encore : elle s'élève en effet à -1,73 % .

Cette baisse s'explique par la poursuite en 2009 des suppressions d'emploi engagées depuis 2007. Le plafond d'emplois du programme 143 diminuera ainsi, hors mesures de périmètre, de 170 ETPT en 2009, dont 83 ETPT correspondent à des suppressions nouvelles. Au total, ce sont donc 223 postes qui seront supprimés en 2008, dont 159 postes au titre des nouvelles mesures. Ces suppressions d'emplois correspondent à 1,05 % des ETPT du programme 143 en 2008.

Ramené au nombre de départs à la retraite par catégorie d'agents, ces réductions de poste correspondent à un ratio d'un départ à la retraite sur deux d'enseignant non remplacé et de deux départs à la retraite sur trois de personnels administratifs non remplacés.

Si rien n'est fait, le plafond d'emplois du programme 143 poursuivra donc en 2009 la nette décrue amorcée depuis 2005 : à l'époque, il était en effet de 19 164 ETPT, alors qu'il s'élève désormais à 15 809 ETPT, soit, en cinq années, une baisse de 3 355 ETPT, qui correspondent à 17 % des emplois du programme.

ÉVOLUTION DU PLAFOND D'EMPLOIS SUR 3 ANS (2008-2010)
Programme 143

	2008 (1)		2009		2010
	ETPT	EP (1)	ETPT	EP	ETPT	EP
Extension année pleine de n-1 : titulaires enseignants			- 64		- 108
Extension année pleine de N-1 : titulaires non enseignants			- 23		- 32
Extension année pleine de N-1 : transferts
Variations au titre de l'année précédente			- 87		- 140
Plafond en extension-pleine			16 154		15 669
Évolution des titulaires enseignants ( tiers d'année )	- 25	- 89	- 51	- 159
Évolution des titulaires non enseignants ( demi-année )	- 17	- 40	- 32	- 64
Évolution des vacataires ( année pleine )	- 64	- 64	+ 50	+ 50
Variations au titre de l'année	- 106	- 193	- 33	- 173
Lettre plafond (avant variation de périmètre)	17 862		16 121
Décentralisation ( année pleine )	- 1 489	- 1 531	- 312	- 312
Autres transferts externes	- 97	- 97
Mouvements internes	- 35	- 35
Variations de périmètre	- 1 621	- 1 663	- 312	- 312
Plafond	16 241	15 809

(1) pour mémoire ; y compris rebasage de -21 au titre des retraites supplémentaires constatées

Détail des transferts : cf. infra, enseignement public

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche .

2. Des suppressions d'emplois qui se traduisent par une forte réduction de la masse salariale du programme

Ces suppressions d'emplois se traduisent, pour le programme 143, par une réduction très significative de la masse salariale : celle-ci passera en effet de 825,18 millions d'euros en 2008 à 815,99 millions d'euros en 2007.

Cette baisse de 1,11 % est encore plus nette si l'on neutralise l'effet lié à la hausse du taux de contribution au CAS pensions : hors crédits destinés à ce dernier, la masse salariale régressera en 2009 de - 1,52 % , les crédits affectés au CAS pensions augmentant quant à eux de 0,44 %.

ÉVOLUTION DE LA MASSE SALARIALE ENTRE 2008 ET 2009

	LFI 2007		LFI 2008		PLF 2009
Intitulé	Crédits	Dont CAS pensions	Crédits	Dont CAS pensions	Crédits	Dont CAS pensions	Variation 2008 à 2009	Variation hors CAS pensions	Variation CAS pensions
Enseignement technique agricole (143)	859 332 960	177 615 779	825 182 632	172 266 812	815 987 293	173 027 505	- 1,11 %	- 1,52 %	+ 0,44 %

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche

3. Des réductions d'emplois qui se poursuivent à un rythme insoutenable dans l'enseignement public

Les réductions d'emplois toucheront au premier chef l'enseignement agricole public , qui regroupe un peu moins des deux tiers des enseignants payés directement par l'État du programme 143 ainsi que les deux tiers de l'ensemble des personnels relevant du titre 2.

ÉVOLUTION DU PLAFOND D'EMPLOIS SUR 3 ANS (2008-2010)
Programme 143 - Enseignement public

	2008 (1)		2009		2010
	ETPT	EP (1)	ETPT	EP	ETPT	EP
Extension année pleine de n-1 : titulaires enseignants			- 35		- 60
Extension année pleine de N-1 : titulaires non enseignants			- 23		- 32
Extension année pleine de N-1 : transferts
Variations au titre de l'année précédente			- 58		- 92
Plafond en extension-pleine			11 247		10 833
Évolution des titulaires enseignants ( tiers d'année )	- 15	- 50	- 28	- 88
Évolution des titulaires non enseignants ( demi-année )	- 17	- 40	- 32	- 64
Évolution des vacataires ( année pleine )	- 64	- 64	+ 50	+ 50
Variations au titre de l'année	- 96	- 154	- 10	- 102
Lettre plafond (avant variation de périmètre)	12 926		11 237
Décentralisation ( année pleine )	- 1489	- 1 531	- 312	- 312
Autres transferts externes	- 97	- 97
Mouvements internes	- 35	- 35
Variations de périmètre	- 1 621	- 1 663	- 312	- 312
Plafond	11 305		10 925

(1) pour mémoire ; y compris rebasage de -11 (dont 5 enseignants) au titre des retraites supplémentaires constatées

TOS optants	- 202
TOS emplois vacants	- 45
TOS vacataires (chiffre en l'état du dossier)	- 12
TOS postes libérés retraites	- 53
Total	- 312

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche

Ces nouvelles réductions conduiront quasi mécaniquement à des fermetures de classe : en quelques années, l'effort de maîtrise de la masse salariale a en effet été tel qu'il a conduit les établissements publics dans une situation extrêmement difficile.

A la rentrée 2009, la suppression d'un peu moins de 29 classes est pour l'heure envisagée. ^{13 ( * )} Le projet de budget pour 2009 conduit ainsi non seulement à annihiler l'effort d'ouverture effectué à la rentrée 2008, mais à un solde net de plus de 14 classes fermées entre 2007 et 2009.

Par ailleurs, le non-renouvellement de deux personnels administratifs sur trois partant à la retraite risque de conduire à des situations dramatiques dans les établissements : ce constat est partagé par l'ensemble des interlocuteurs entendus par votre rapporteur, tous s'accordant à redouter les conséquences de ce qu'il faut bien appeler un abandon administratif des établissements.

Au total, l'ensemble des crédits de l'action n° 1 auront régressé entre 2007 et 2009 de 5,82 % et les restrictions accumulées font naître dans l'esprit de votre rapporteur de très grandes inquiétudes.

En effet, votre rapporteur ne perçoit pas la logique de telles suppressions d'emplois, qui conduisent à réduire l'offre d'enseignement dans les régions et à affaiblir de manière indiscutable l'enseignement public.

Aux yeux de votre rapporteur, la situation est à présent telle qu'elle exige que soient prises des mesures immédiates : elle vous propose donc de rétablir 100 postes d'enseignants dans l'enseignement public ainsi que d'annuler l'intégralité des suppressions de postes administratifs.

4. Des engagements à l'endroit de l'enseignement privé du temps plein qui ne sont toujours pas tenus

L'enseignement privé du temps plein est également concerné par les suppressions d'emplois prévues par le projet de loi de finances pour l'ensemble du programme 143. En 2009, ce sont en effet 52 ETPT qui seront supprimés, dont 23 au titre des nouvelles réductions d'emplois.

A la rentrée 2009, 71 nouveaux postes d'enseignants seront donc supprimés. Là encore, votre rapporteur s'étonne de la poursuite de suppressions d'emplois dont la logique lui échappe alors même que les établissements agricoles, qu'ils soient publics ou privés, sont bien souvent confrontés à une croissance des demandes d'inscription formulées par les familles.

ÉVOLUTION DU PLAFOND D'EMPLOIS SUR 3 ANS (2008-2010)
Programme 143 - Enseignement privé

	2008 (1)		2009		2010
	ETPT	EP (1)	ETPT	EP	ETPT	EP
Extension année pleine de n-1 : titulaires enseignants			- 29		- 48
Extension année pleine de N-1 : titulaires non enseignants
Extension année pleine de N-1 : transferts
Variations au titre de l'année précédente			- 29		- 48
Plafond en extension-pleine			4 907		4 836
Évolution des titulaires enseignants ( tiers d'année )	- 10	- 39	- 23	-71
Évolution des titulaires non enseignants ( demi-année )
Évolution des vacataires ( année pleine )
Variations au titre de l'année	- 10	- 39	- 23	-71
Lettre plafond (avant variation de périmètre)	4 936	4 884
Décentralisation ( année pleine )
Autres transferts externes
Mouvements internes
Variations de périmètre
Plafond	4 936	4 884

(1) pour mémoire ; y compris rebasage de -10 au titre des retraites supplémentaires constatées

Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2009 est marqué une nouvelle fois par l'incapacité de l'État à tenir dans des délais raisonnables les engagements qu'il a pris.

Outre les dépenses de personnels enseignants, prises directement en charge par l'État, les établissements privés du temps plein sont également financés via une subvention de fonctionnement qui doit couvrir, à hauteur de 80 % de son montant, les rémunérations des personnels enseignants ainsi qu'à hauteur de 20 % les dépenses de fonctionnement proprement dites.

L'article R. 813-38 du code rural fixe les règles applicables au calcul de cette subvention. Il dispose ainsi que « la subvention de fonctionnement par élève est constituée, selon le mode d'accueil, d'une part correspondant à l'externat simple et, lorsqu'il y a lieu, d'une deuxième part correspondant à la restauration et d'une troisième part correspondant à l'hébergement.

Le montant de chaque part est fixé par référence au coût moyen par élève des dépenses correspondantes des établissements d'enseignement technique agricole publics, calculé à partir d'une enquête quinquennale effectuée par le ministère chargé de l'agriculture, sur la base d'un échantillon de référence d'établissements d'enseignement technique agricole publics dont la répartition des formations est comparable à celle qui existe dans les établissements mentionnés à l'article L. 813-8 du code rural.

Les dépenses mentionnées à l'alinéa précédent comportent les frais de personnel non enseignant et les dépenses de fonctionnement à la charge de l'État et des collectivités territoriales, selon les compétences qu'ils exercent à l'égard des établissements d'enseignement technique agricole publics.

Les parts représentatives des différents modes d'accueil sont fixées respectivement à 100 % pour l'externat simple, 60 % pour la restauration et 50 % pour l'hébergement des dépenses correspondantes des établissements publics constituant l'échantillon de référence.

Entre deux enquêtes quinquennales, la subvention est indexée dans des conditions déterminées par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé du budget.

Chaque année, un arrêté des mêmes ministres fixe, selon le mode d'accueil des élèves, un montant moyen de subvention à l'élève identique pour toutes les associations ou organismes responsables d'établissements d'enseignement agricole privés. »

Le 2 ^e et le 5 ^e alinéa de cet article font explicitement référence à une enquête quinquennale destinée à actualiser l'une des deux bases de calcul de la subvention de fonctionnement, à savoir le coût moyen par élève constaté dans le public.

Cette enquête doit en vertu du droit en vigueur avoir lieu tous les cinq ans. Pourtant, si le coût par élève a été fixé pour la première fois en 1994, il n'a pas été réévalué pendant huit années.

Dans l'intervalle, deux protocoles d'accord ont été signés :

- le premier, dit « Puech », devait couvrir les années 1995 à 1998 et prévoyait une enquête en 2007. Il n'a jamais été honoré ;

- le second, dit « Vasseur », devait couvrir les années 1998 à 2000 et prévoyait une enquête en 2000. A son tour, il n'a jamais été honoré : l'enquête conduite en 2001 n'a en effet pas été prise en compte.

Il a fallu un troisième protocole, dit « Gaymard », signé le 20 janvier 2003, pour que l'enquête, finalement effectuée en 2001, soit enfin prise en compte et permette la revalorisation de la subvention des établissements du temps plein.

Ce protocole prévoyait la prise en compte échelonnée sur trois ans de cette revalorisation : en 2005, le protocole « Gaymard » est donc arrivé à son terme : il a donc fallu 11 ans à l'État pour honorer pour la première fois ses engagements qui supposaient une revalorisation tous les 5 ans.

La conséquence de cette incurie est des plus simples : à peine le protocole « Gaymard » arrivé à son terme, il a fallu prévoir une nouvelle enquête afin de respecter la périodicité de 5 ans fixée par la loi. Au demeurant, cette nouvelle enquête était prévue par le protocole, dont elle constituait l'un des éléments.

Là encore, il a fallu du temps à l'État pour agir : ce n'est qu'en 2007 que cette nouvelle enquête a été menée à partir des coûts constatés en 2006. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, ses résultats étaient connus, mais n'avaient toujours pas été pris en compte.

ÉVOLUTION DU COÛT PAR ÉLÈVE
DANS L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE PUBLIC
(2001-2006)

	2001	2006	Evolution 2001-2006 (en %)	Inscrit au PLF 2008	Inscrit au PLF 2009
Externe	1 324	1 411	6,57	1 340	1 351
Demi-pensionnaire	1 807	1 954	8,13	1 655	1 668
Interne	3 341	3 539	5,96	2 435	2 454

A cette occasion, votre rapporteur avait déjà souligné la nécessité pour l'État de tenir au plus vite ses engagements. Tel ne sera pas le cas en 2009, puisque la revalorisation effective du coût par élève, qui devait commencer l'année prochaine, est repoussée à 2010.

En 2009, seules les autorisations d'engagement (AE) correspondant à la première tranche de la revalorisation du coût par élève seront ouvertes.

Les établissements devront donc attendre 2010 pour bénéficier des premiers crédits de paiement (CP) liés à une revalorisation à un niveau constaté en 2006. Celle-ci ne sera pleinement effective qu'en 2012.

Le calendrier d'apurement des dettes ainsi contractées par l'État envers les établissements du temps plein est en effet le suivant :

- 9 millions d'euros d'AE seront ouverts en 2009 et convertis en CP en 2010 ;

- 10 millions d'euros d'AE seront ouverts en 2010 et convertis en CP en 2011 ;

- 10 millions d'euros d'AE seront ouverts en 2011 et convertis en CP en 2012.

Au total, 29 millions d'euros seront ainsi dégagés sur 4 ans.

Votre rapporteur se félicite de l'existence d'un calendrier et d'un chiffrage, mais ne comprend pas que le versement effectif de la première tranche de la revalorisation ait été différé jusqu'en 2010.

A cet égard, elle tient à rappeler que la prise en compte de l'enquête de 2006 n'a rien d'une concession bienveillante que le Gouvernement ferait à l'enseignement privé du temps plein. Les différents protocoles signés par les ministres successifs en charge de l'agriculture ne sont en effet que des modalités d'application, acceptées par les établissements, des obligations posées par le code rural. Ces dernières sont de niveau règlementaire, elles s'imposent au Gouvernement et, le cas échéant, l'inaction de ce dernier ne pourra qu'être sanctionnée par les juridictions compétentes.

Tel sera au demeurant très vraisemblablement le cas, puisque les établissements du temps plein ont engagé la procédure précontentieuse qui conduira inévitablement à la condamnation de l'État.

Votre rapporteur tient à le souligner, le fait même d'être arrivé à une action juridictionnelle des établissements démontre la légèreté avec laquelle les Gouvernements successifs ont analysé leurs obligations règlementaires.

Cette légèreté est d'autant plus insatisfaisante que les protocoles marquaient eux-mêmes un recul au regard des engagements gravés dans le code rural et n'avaient été acceptés par les établissements qu'afin de surmonter dans des conditions satisfaisantes l'inertie fautive dont faisaient preuve les Gouvernements.

En 2009, la troisième enquête quinquennale d'évaluation des coûts devrait être menée : si le projet de loi de finances reste en l'état, les pouvoirs publics, loin de mener cette nouvelle enquête en 2009, n'auront pas même commencé à prendre en compte les conséquences de la seconde.

Aux yeux de votre rapporteur, cette situation n'est pas acceptable : aussi vous proposera-t-elle d'entamer dès 2009 la revalorisation effective de la subvention , afin d'éviter que ne se développe un contentieux qui prospérera sans aucun doute.

5. Un enseignement privé du rythme approprié qui continue à supporter l'essentiel des mesures d'économie en exécution

S'agissant de l'enseignement privé du rythme approprié, votre rapporteur se félicite du fait que les engagements pris par le ministère de l'agriculture en 2004 aient été tenus.

En effet, ces établissements sont uniquement financés par le biais d'une subvention unique couvrant l'ensemble de leurs dépenses prises en charge par l'État , qui inclut notamment les rémunérations des formateurs qui y interviennent. Le mode de calcul de cette subvention est défini aux articles R. 813-46 et suivants du code rural .

Elle est assise sur le coût du formateur multiplié par un taux d'encadrement variant selon le niveau de formation des élèves accueillis. Par ailleurs, le coût du poste de formateur est défini par référence au coût moyen des formateurs intervenant dans des filières analogues des établissements privés du temps plein .

Là encore, la question de la revalorisation de ce coût s'est posée. Après deux années de blocage, elle est intervenue en 2003 et a été suivie en 2004 d'un protocole d'accord signé par le ministère de l'agriculture et les deux fédérations réunissant ces établissements.

Ce protocole organisait le rattrapage de subvention sur deux principes :

- un rattrapage formel au titre de l'année 2002, représentant 14 millions d'euros, versé en 4 années (2 millions d'euros en 2005, 3 millions d'euros en 2006, 4 millions d'euros en 2007 et 5 millions d'euros en 2008) ;

- une revalorisation effective dès 2004, représentant 4 millions d'euros.

Toutefois, la conclusion de ce rattrapage n'a été rendue possible que par l'introduction d'un plafond d'effectifs finançables qui vient désormais s'intercaler entre les effectifs réels et les effectifs contractualisés.

De fait, ce dispositif, en actant le découplage des effectifs réels et des effectifs financés, est venu limiter la croissance du nombre d'élèves accueillis dans l'enseignement privé du rythme approprié.

En tout état de cause, les engagements pris en 2004 par le ministère de l'agriculture et de la pêche ont été, dans leur ensemble, tenus.

Il y aurait tout lieu de s'en réjouir si la subvention versée aux établissements privés du temps plein ne faisait l'objet de reports de charge extrêmement significatifs.

Pour l'essentiel, ces reports de charge s'expliquent par l'intervention de mouvements inopportuns en exécution, le plus souvent justifiés par la nécessité de financer, au sein du ministère de l'agriculture et de la pêche, des plans d'urgence liés à des catastrophes ou calamités naturelles.

Les subventions versées aux établissements privés supportent régulièrement l'essentiel des conséquences de ces annulations. S'agissant en effet des crédits hors titre 2, ils se voient appliquer un taux de mise en réserve particulièrement important, transformant ainsi ces lignes budgétaires en un véritable vivier pour les annulations futures .

MISE À DISPOSITION DES CRÉDITS

PAR PRINCIPALE CATÉGORIE DE DÉPENSES

(1) y compris la subvention dite de « l'article 44 » soit 12,768 M€.

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche

Ainsi se constituent, année après année, des reports de charge de plus en plus importants qui conduisent le ministère de l'agriculture et de la pêche à commencer l'exécution budgétaire avec une dotation inférieure aux besoins réels.

Pour sortir de ce cercle vicieux, il convient donc d'opérer une remise à niveau significative des crédits concernés, afin d'apurer une part substantielle du report de charge accumulé.

Aux yeux de votre rapporteur, cette remise à niveau est d'autant plus nécessaire que les reports de charges sont devenus tels que leur existence même annule l'effet des protocoles passés entre le ministère et ses partenaires .

ÉVOLUTION DES REPORTS DE CHARGES DEPUIS 2006 (RYTHME APPROPRIÉ)

LFI 2006	181,231 M€	Solde des engagements antérieurs à 2006	19,304 M€
Mouvements budgétaires	- 3,292 M€	Subvention due année scolaire 2005-2006	183,861 M€
Dotation nette	177,939 M€	Besoin sur année civile 2006	203,165 M€

LFI 2007	191,195 M€	Solde des engagements antérieurs à 2007	25,226 M€
Mouvements budgétaires	+ 3,377 M€	Subvention due année scolaire 2006-2007	189,390 M€
Dotation nette	194,572 M€	Besoin sur année civile 2007	214,616 M€

LFI 2008	193,398 M€	Solde des engagements antérieurs à 2008	20,044 M€
Mouvements budgétaires	- 12,437 M€	Subvention due année scolaire 2007-2008	196,920 M€
Dotation nette	180,961 M€	Besoin sur année civile 2008	216,964 M€

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche

Au total, le rattrapage obtenu, après des mois de négociations, par l'enseignement privé du rythme approprié s'élevait en effet à 14 millions d'euros. Fin 2008, le seul décalage entre la dotation nette et le besoin sur année civile sera de 36 millions d'euros.

Les reports de charge réduisent donc à néant les accords passés par l'enseignement du rythme approprié.

Dans une moindre mesure, l'exécution budgétaire a un même effet sur la subvention allouée à l'enseignement privé du temps plein : si une partie du financement de ces établissements échappe à une mise en réserve excessive, les crédits concernés relevant du titre 2, la subvention versée au temps plein est également affectée par les mouvements d'exécution, ce qui conduit là encore à la constitution de reports de charge significatifs.

ÉVOLUTION DES REPORTS DE CHARGES DEPUIS 2006 (TEMPS PLEIN)

LFI 2006	111,017 M€	Solde des engagements antérieurs à 2006	8,020 M€
Mouvements budgétaires	- 2,285 M€	Subvention due année scolaire 2005-2006	104,47 M€
Dotation nette	108,732 M€	Besoin sur année civile 2006	112,489 M€

LFI 2007	105,050 ME	Solde des engagements antérieurs à 2007	3,757 M€
Mouvements budgétaires	- 2,776 M€	Subvention due année scolaire 2006-2007	106,6 M€
Dotation nette	102,274 M€	Besoin sur année civile 2007	110,357 M€

LFI 2008	106,435 M€	Solde des engagements antérieurs à 2008	8,083 M€
Mouvements budgétaires	- 6,654 M€	Subvention due année scolaire 2007-2008	106,6 M€
Dotation nette	99,781 M€	Besoin sur année civile 2008	114,683 M€

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche

Sur l'ensemble des actions du programme, les reports de charge atteindront une somme globale de 58,52 millions d'euros en 2009. Une telle stratégie budgétaire ne peut donc plus être poursuive indéfiniment.

LES REPORTS DE CHARGES
DU PROGRAMME « ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE »

(en euros)

Programme	Libellé	Reports de charges 2007		Reports de charges 2008		Report de charges 2009
Sous-action		AE	CP	AE	CP	AE	CP
14322	Accident du travail	1.052.240	1.052.240	2.060.890	2.060.890	2.210.890	2.210.890
14332	Privé du rythme approprié	32.632.647	20.044.022	7.971.147	24.399.079	20.520.452	36.768.384
14335	Privé temps plein	13.218.269	8.082.884	2.593.932	4.516.121	9.607.932	10.966.121
14340	Bourses sur critères sociaux	2.525	2.525	3.627.759	3.627.759	8.597.759	8.597.759
Programme 143		46,9	29,18	41,15	56,57	40,83	58.52

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche (octobre 2008)

Votre rapporteur vous proposera, en conséquence, d'engager l'apurement des reports de charge pesant sur les trois lignes budgétaires où leur croissance est exponentielle :

- la sous-action « Enseignement privé du rythme approprié », à hauteur de 25 millions d'euros ;

- la sous-action « Enseignement privé du temps plein », à hauteur de 4,6 millions d'euros ;

- la sous-action « Accidents du travail », à hauteur de 2 millions d'euros.

S'agissant de la sous-action « Bourses sur critères sociaux », le report de charge potentiel a, semble-t-il, été apuré.

6. Une gestion budgétaire qui doit être revue en profondeur

Votre rapporteur s'interroge également sur les pratiques qui peuvent conduire à aggraver ainsi en exécution des sous-dotations prévisibles dès le stade de l'autorisation.

Au demeurant, cette sous-dotation est indiscutable et était déjà soulignée par la Cour des comptes dans ses rapports successifs sur l'exécution de la loi de finances pour 2007 : « par ailleurs, certaines des annulations effectuées dans les décrets d'avance n'ont pas porté sur des crédits devenus sans objet, contrairement à ce que prévoit l'article 14 de la LOLF. Dans certains cas, l'annulation a créé une situation d'insuffisance de crédits : ainsi des programmes Rayonnement culturel et scientifique (pour la subvention à l'agence pour l'enseignement français à l'étranger), Enseignement technique agricole ou Audiovisuel extérieur (contributions à RFI et à TV5 Monde). » ^{14 ( * )}

En conséquence, votre rapporteur souhaite que l'approche budgétaire retenue pour le programme 143 soit profondément transformée :

- un rebasage des crédits doit être effectué au niveau des besoins réels pour 2009 et être pris intégralement en compte dans la préparation de la loi de finances pour 2010 ;

- l'enseignement technique agricole doit cesser d'être la variable d'ajustement principale choisie par le ministère de l'agriculture et de la pêche en autorisation comme en prévision . A cet égard, votre rapporteur souhaite que des engagements extrêmement clairs soient pris par le ministre concerné ;

- afin de rendre impossible les annulations massives de crédits hors titre 2 destinés à l'enseignement privé, les différents taux de mise en réserve doivent être portés à un niveau soutenable, qui prennent en compte le fait, au moins pour le rythme approprié, que ces crédits servent essentiellement à la rémunération de personnels ;

- enfin, le ministère de l'éducation nationale étant, en vertu des principes de la LOLF, mis à contribution dès lors que la sous-dotation de l'enseignement agricole devient particulièrement criante, des réunions de suivi budgétaire communes aux deux ministères doivent être organisées régulièrement tout au long de l'année.

Votre rapporteur a eu l'occasion de participer à la première du genre et souhaite que l'expérience se renouvelle aussi fréquemment que nécessaire.

* ¹³ Le décomptage par classes prend en compte les sections, qui équivalent à ½ classe, et les domaines EIL, qui équivalent à 1/8 classe. Le nombre de classes supprimées n'est donc pas nécessairement un entier.

* ¹⁴ Cour des comptes, Rapport sur la gestion et les résultats budgétaire de l'État pour 2007.