E. LES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES ET LEUR COMPENSATION
1. Les dérogations apportées au principe de compensation des exonérations de cotisations sociales (article 22)
Depuis l'adoption de la LOLFSS, l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose que seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base .
Depuis lors, chaque projet de loi de financement contient un article apportant une dérogation au principe de compensation des exonérations de cotisations sociales, posé par l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.
Tel est l'objet de l'article 22 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui propose que huit dispositifs ne fassent pas l'objet d'une compensation aux organismes de sécurité sociale. Sont ainsi concernés :
- l'exonération , dans la limite des frais réellement engagés, attachée à la prise en charge par l'employeur des titres d' abonnements souscrits par ses salariés pour leurs déplacements accomplis en transports publics , entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail, créée par l'article 18 du présent projet de loi ;
- l'exonération de cotisations de sécurité sociale applicable au remboursement par l'employeur des frais de carburant engagés par son salarié, pour ses trajets domicile-travail, également instaurée par l'article 18 du présent projet de loi ;
- l'exonération, pour leur fraction non assujettie à l'impôt sur le revenu, des indemnités versées à l'occasion de la rupture conventionnelle du contrat de travail . Cette indemnité a été instaurée par la loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail et est exonérée dans les mêmes conditions que l'indemnité de licenciement. L'exonération de cette dernière ne faisant pas l'objet d'une compensation, il paraît légitime de traiter cette nouvelle exonération de manière identique ;
- l'exonération liée à l'avantage résultant, pour le salarié, de la remise gratuite par son employeur de matériels informatiques , instaurée par la loi de finances pour 2008 ;
- l'exonération résultant de la possibilité donnée au salarié d'affecter à un PERCO (plan d'épargne pour la retraite collectif) ou à un régime de retraite supplémentaire collectif et obligatoire les sommes issues de la monétisation des droits inscrits sur un compte épargne temps ;
- la franchise de cotisations et de contributions applicable aux rémunérations versées aux personnes effectuant un stage auprès d'une entreprise relevant du régime agricole, prévue par l'article 17 du présent projet de loi, qui semble légitime dès lors que c'est aujourd'hui le cas pour les stagiaires en entreprise ;
- l'exonération de cotisations de sécurité sociale liées au versement de primes exceptionnelles de participation et d'intéressement, qui ne peuvent se substituer à des éléments de rémunération soumis aux cotisations de sécurité sociale et habituellement versés aux salariés, ce qui justifie que les exonérations qui leur sont attachées ne soient pas compensées.
Le coût global de ces pertes de recettes n'est pas évalué.
2. Un montant de compensation des exonérations ciblées fixé à 3,4 milliards d'euros (article 23)
a) Le montant de la compensation des exonérations ciblées n'est guère révélateur
L'article 23 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale porte approbation du montant correspondant à la compensation des exonérations, réductions ou abattements d'assiette de cotisations ou contributions de sécurité sociale : celui-ci est fixé à 3,4 milliards d'euros pour 2009. L'annexe 5 au présent projet de loi de financement de la sécurité sociale fixe plus précisément ce montant des compensations budgétaires versées par l'Etat à 3.373 millions d'euros , soit un montant en augmentation apparente par rapport à 2008, puisque l'article 28 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 fixait à 3,2 milliards d'euros le montant de la compensation pour cet exercice.
On doit toutefois observer que le montant approuvé en loi de financement s'est révélé insuffisant pour faire face aux besoins puisque l'annexe 5 au présent projet de loi de financement évalue à 4.446 millions d'euros le coût total des exonérations ciblées en 2008.
En outre, elle fait apparaître que la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale, au titre de la compensation des exonérations de cotisations sociales, est évaluée à 2,51 milliard d'euros au 30 juin 2008 .
Dans ces conditions, votre rapporteur pour avis s'étonne des prévisions d'évolution spontanée du coût de certains dispositifs, qui permettent, in fine , de diminuer le coût prévisionnel des exonérations ciblées par rapport à l'exercice 2008. Compte tenu des données relatives à l'exécution des années passées ou en cours, on peut se demander s'il ne s'agit pas là d'une sous-budgétisation, destinée à assurer le respect de la norme de dépense.
En outre, il souhaite savoir si le gouvernement entend, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2008 qui sera examiné par le Parlement d'ici la fin de cette année, prendre en charge les insuffisances constatées au titre de cet exercice.
b) La compensation des allègements généraux de cotisations sociales fera l'objet d'un suivi annuel
A l'initiative de notre collègue député Yves Bur, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général au nom de la commission des affaires culturelles, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un nouvel article 20 bis précisant les modalités de compensation des allègements généraux de cotisations sociales patronales, prévues à l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale.
Il convient de rappeler que ces allègements généraux, dont le coût est évalué à 23,4 milliards d'euros en 2009 (contre 22,85 milliards d'euros en 2008), sont compensés à la sécurité sociale par le biais d'un panier de recettes fiscales , dont la composition a évolué.
Dans le droit en vigueur, les régimes et caisses de sécurité sociale concernés par ces mesures d'allégements généraux bénéficient d'une quote-part de ces recettes, au prorata de la part relative de chacun d'entre eux dans la perte de recettes, en 2006 , liée à ces mesures. L'amendement adopté par l'Assemblée nationale supprime cette référence à l'année 2006, afin d'ajuster cette répartition en fonction des coûts réellement supportés par les régimes et caisses concernés.
D'autre part, le V de l'article L. 131-9 précité dispose actuellement que le gouvernement remettra au Parlement, en 2008 et 2009 , un rapport retraçant, au titre de l'année précédente :
- d'une part, les recettes des impôts et taxes affectés aux caisses et régimes
- et, d'autre part, le montant constaté de la perte de recettes liée aux mesures d'allégements de cotisations sociales mentionnées au I.
En cas d'écart supérieur à 2 % entre ces deux montants, ce rapport est transmis par le gouvernement à une commission présidée par un magistrat de la Cour des comptes, désigné par le Premier président de la Cour des comptes et comportant des membres de l'Assemblée nationale, du Sénat, des représentants des ministres en charge de la sécurité sociale et du budget, ainsi que des personnalités qualifiées, qui lui donne un avis sur d'éventuelles mesures d'ajustement.
L'amendement adopté par l'Assemblée nationale conserve ce mécanisme mais le rend pérennise au-delà de 2009 : le gouvernement remettra chaque année au Parlement un tel rapport.
Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale contribue à assainir les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale , qui ont trop souvent été source de difficultés au cours des années passées, alors que le résultat est globalement neutre pour les finances publiques. Votre rapporteur pour avis y est donc favorable.
c) Les niches sociales représentent un coût total de près de 42 milliards d'euros si l'on prend en compte les exemptions d'assiette
Il convient de noter que le montant mentionné à l'article 23 du présent projet de loi de financement ne recouvre qu'une faible partie des exonérations de cotisations sociales, puisque les allègements généraux de cotisations sociales patronales et les exonérations sur les heures supplémentaires, qui font l'objet d'une compensation par voie de taxes affectées, ne sont pas pris en compte.
Au total, le montant total des exonérations devrait s'élever à près de 32,6 milliards d'euros en 2009. Alors qu'il a crû sur des rythmes moyens proches de 10 % par an sur la dernière décennie, il devrait connaître une diminution en 2009 et une très légère croissance ensuite, si l'on se fie aux données de l'annexe 5 au présent projet de loi de financement.
Evolution du montant des exonérations de cotisations sociales
(en millions d'euros)
Source : annexe 5 du présent projet de loi de financement
Cette approche ne donne toutefois pas une vision d'ensemble du coût des niches sociales. L'annexe 5 précitée évalue également à 9,4 milliards d'euros les pertes potentielles de recettes résultant des exemptions d'assiette, ce qui porte le coût total des niches sociales à 42 milliards d'euros en 2009.
Parmi les pertes résultant de ces exemptions d'assiette, les plus importantes sont celles liées à la participation financière et à l'actionnariat salarié (4 milliards d'euros) et celles liées à la protection sociale complémentaire en entreprise (3,1 milliards d'euros).