II. LE PRÉSENT PROJET DE LOI MET EN PLACE UN NOUVEAU CADRE DE LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS DONT LE RSA CONSTITUE LA PIERRE D'ANGLE
A. DES OBJECTIFS RÉAFFIRMÉS
1. Le RSA est l'un des instruments de lutte contre les exclusions et de réduction de la pauvreté
Dans le droit en vigueur, le titre I er du livre I er code de l'action sociale et des familles comporte un chapitre V intitulé « Lutte contre la pauvreté et les exclusions », comprenant cinq articles.
L'article L. 115-1, qui l'introduit, dispose que « toute personne qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation de l'économie et de l'emploi, se trouve dans l'incapacité de travailler, a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Cette phrase est quasiment identique à la seconde phrase du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 11 ( * ) .
L'article L. 115-1 précise qu'à cet effet, un revenu minimum d'insertion (RMI) est mis en oeuvre et « constitue l'un des éléments d'un dispositif global de lutte contre la pauvreté tendant à supprimer toute forme d'exclusion ».
Le II de l'article 1 er du présent projet de loi propose trois modifications permettant d'adapter les dispositions du chapitre V précité à la mise en place du revenu de solidarité active (RSA). Il permet ainsi de mettre en perspective la philosophie de cette prestation et le contexte dans lequel elle s'insère.
a) Le RSA comme élément de la lutte contre les exclusions
En premier lieu, le 1° du II de l'article 1 er du présent projet de loi abroge l'article L. 115-1 du code de l'action sociale et des familles. Pour une part, ses dispositions n'étaient qu'une reprise des dispositions du Préambule de 1946. Quant à la seconde part, faisant référence au RMI, elle apparaît aujourd'hui obsolète, compte tenu du remplacement de ce dispositif par le RSA.
Par mesure de coordination , le 2° de l'article 1 er procède à une renumérotation de l'article L. 115-2 du code de l'action sociale et des familles, qui devient l'article L. 115-1. Le fond de cet article - qui dispose notamment que la lutte contre les exclusions est un impératif national fondé sur le respect de l'égale dignité de tous les êtres humains et une priorité de l'ensemble des politiques publiques de la Nation - n'est, en revanche, pas modifié.
La lutte contre les exclusions est ainsi placée en tête de ce chapitre du code de l'action sociale et des familles, apparaissant comme une politique dans laquelle s'intègrent les actions d'insertion et la mise en oeuvre du revenu de solidarité active. Ceci est confirmé par le premier alinéa 12 ( * ) du nouvel article L. 115-2, introduit par le 3° du II de l'article 1 er .
b) Les principes du revenu de solidarité active
Compte tenu des modifications précédemment exposées, le 3° du II de l'article 1 er article tend à rétablir, au sein du code de l'action sociale et des familles, un nouvel article L. 115-2, posant les principes du revenu de solidarité active.
(1) Le but : assurer un revenu minimum et une croissance des ressources lorsque les revenus du travail augmentent
Les deuxième et troisième alinéas du nouvel article L. 115-2 précisent le but du RSA. Celui-ci a pour vocation :
- de compléter les revenus du travail ;
- ou de les suppléer pour les foyers dont les membres sont privés d'emploi ou ne tirent que des ressources limitées de leur travail et des droits qu'ils ont acquis en travaillant.
Le RSA devra ainsi garantir à toute personne, qu'elle soit ou non en capacité de travailler, de disposer d'un revenu minimum et de voir ses ressources augmenter quand les revenus qu'elle tire de son travail s'accroissent.
Il est, en outre, précisé que le bénéficiaire du RSA a « droit à un accompagnement social et professionnel , destiné à faciliter son insertion durable dans l'emploi ».
Cette définition générale apparaît ainsi plus large que celle posée par l'article 18 de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat 13 ( * ) - dite « loi TEPA » - rappelée dans l'encadré qui suit. En revanche, elle ne reprend pas la précision selon laquelle le RSA peut tenir compte des autres droits ou aides que peut, par ailleurs, percevoir le bénéficiaire du dispositif.
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La définition du RSA posée par l'article 18 de la « loi TEPA » « Le revenu de solidarité active a pour objectif d'assurer l'augmentation des ressources d'une personne bénéficiaire d'un minimum social qui prend ou reprend un travail, exerce ou accroît son activité afin d'atteindre un revenu garanti qui tient compte des revenus d'activité professionnelle et des charges de famille. « Le revenu de solidarité active peut tenir compte des prestations et aides locales ou extralégales à caractère individuel recensées par chaque département et, dans la mesure du possible, de l'ensemble des droits et aides qui sont accordés aux bénéficiaires du revenu de solidarité active ». |
(2) La mise en oeuvre : une responsabilité partagée entre l'Etat et les départements
Les trois derniers alinéas du nouvel article L. 115-2 traitent de la responsabilité de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active et, plus largement, de la politique d'insertion.
Trois éléments en ressortent :
- la responsabilité de la mise en oeuvre du RSA sera partagée entre l'Etat et les conseils généraux , selon des modalités précisées par l'article 2 du présent projet de loi (cf. infra ), qui diffèrent de celles retenues pour les expérimentations du dispositif. Il est, en outre, précisé que les autres collectivités territoriales, le service public de l'emploi, les établissements publics ainsi que les organismes de sécurité sociale apportent leur concours à l'Etat et aux conseils généraux dans la mise en oeuvre de ce dispositif. Cette phrase générale tend à souligner la mobilisation de l'ensemble des administrations publiques pour la réussite de ce dispositif. A l'initiative de notre collègue député Marc-Philippe Daubresse, rapporteur au nom de la commission des affaires culturelles, l'Assemblée nationale a ajouté les maisons de l'emploi « ou, à défaut, les plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi lorsqu'ils existent » à la liste des organismes devant apporter leur concours à la mise en oeuvre du RSA ;
- dans ce cadre général, les politiques d'insertion relèveront, comme c'est déjà le cas aujourd'hui pour le RMI, de la responsabilité des départements ;
- enfin, la définition, la conduite et l'évaluation de ces politiques devront être réalisées selon des modalités permettant d'assurer une participation effective « des personnes intéressées », expression qui a été préférée par l'Assemblée nationale 14 ( * ) à celle d'usagers, qui figurait dans le texte initial du présent projet de loi. Ce changement de dénomination n'éclaire pas, pour autant, la portée concrète de cette disposition, qui demeure vague.
c) La définition d'un objectif quantifié de réduction de la pauvreté
Le 4° du II de l'article 1 er du présent projet de loi tend, enfin, à insérer au sein du code de l'action sociale et des familles un nouvel article L. 115-4-1.
Celui-ci prévoit la définition, par le gouvernement, d'un objectif quantifié de réduction de la pauvreté, sur une période de cinq ans . Cet objectif serait défini après consultation des collectivités territoriales, et au premier chef des départements, du service public de l'emploi, des établissements publics ainsi que des organismes de sécurité sociale.
En réalité, il convient de rappeler que le président de la République a d'ores et déjà fixé au gouvernement un objectif de réduction d'un tiers de la pauvreté sur cinq ans , qu'il a rappelé à de nombreuses reprises 15 ( * ) .
Il est, en outre, précisé que la pauvreté serait « mesurée dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ». Une récente étude 16 ( * ) du service des études économiques du Sénat a fait le point sur les différentes méthodes existantes de mesure de la pauvreté et a souligné que « le choix d'indicateurs adéquats pour la mesure de la pauvreté et de l'exclusion sociale n'est pas une simple question technique ; en effet, ce choix est le reflet des objectifs prioritaires assignés à une politique. Il induit par ailleurs des stratégies et une allocation des moyens susceptibles de faire évoluer le « thermomètre » choisi dans le sens souhaité ». Cette question n'est donc pas anodine et l'on voit mal ce qu'apporte un décret en Conseil d'Etat en ce domaine. En outre, selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, un tableau de bord de suivi de cet objectif est en phase d'élaboration par le gouvernement.
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Les modalités envisagées de suivi de l'objectif quantifié de réduction de la pauvreté Le Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté a indiqué à votre rapporteur pour avis que l'atteinte de cet objectif « mesurée au travers d'un tableau de bord contenant une quinzaine d'indicateurs établi en lien avec l'ensemble des acteurs concernés, notamment les associations de lutte contre la pauvreté, nécessitera la mise en oeuvre d'une politique d'ensemble et la mobilisation de nombreux leviers dont le champ coïncide largement avec ceux retracés du document de politique transversale «inclusion sociale» ». Ce tableau de bord serait mis à jour annuellement , afin de suivre l'atteinte de l'objectif au cours des cinq prochaines années. Cette mise à jour serait assurée par la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques du ministère de la santé. Le tableau de bord de suivi de la pauvreté devrait être complété par un modèle de simulation d'impact des politiques publiques sur la pauvreté , permettant de prévoir les effets sur les indicateurs du tableau de bord de toute nouvelle politique publique. D'après les précisions apportées à votre rapporteur pour avis, ce tableau de bord suit l'évolution de la pauvreté dans ses grandes composantes, mais ne comprend pas d'indicateur spécifique sur le RSA . En revanche, l'impact du RSA sur la réduction de la pauvreté est estimé dans le modèle de simulation. Source : d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur pour avis |
Il est, enfin, prévu que le gouvernement devrait alors transmettre au Parlement un rapport annuel sur les conditions de réalisation de cet objectif et les mesures prises pour y satisfaire. A l'initiative de notre collègue député Dominique Tian, suivant les avis favorables de la commission et du gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé que ce rapport devrait également faire le point sur les modalités de financement des budgets qui sont affectés à cet objectif de réduction de la pauvreté.
En pratique, il serait souhaitable que ce rapport annuel se substitue au document de politique transversale « Inclusion sociale » annexé au projet de loi de finances, qui serait remanié pour l'occasion. Ainsi, dans un souci d'efficacité, on éviterait la multiplication des rapports sur des sujets voisins et il serait alors possible de mettre en perspective ces éléments lors de l'examen des projets de loi de finances.
* 11 Cet alinéa dispose que la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ».
* 12 Celui-ci, modifié par l'Assemblée nationale qui a adopté un amendement rédactionnel présenté par plusieurs de nos collègues députés, prévoit, en effet, que « l'insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté concourt à la réalisation de l'impératif national de lutte contre la pauvreté et les exclusions ».
* 13 Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.
* 14 Celle-ci a en effet adopté un amendement présenté par notre collègue député Laurent Hénart, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, qui avait reçu l'avis favorable du gouvernement.
* 15 Cet objectif a notamment été rappelé dans le discours qu'il a prononcé le 17 octobre 2007 devant le Conseil économique et social, à l'occasion de la journée mondiale du refus de la misère.
* 16 Etude économique n° 1 - 16 juin 2008 - « La mesure de la pauvreté et de l'exclusion sociale : quels indicateurs ? ».