II. L'ABSENCE DE MESURES DESTINÉES À RÉSOUDRE DEUX QUESTIONS ESSENTIELLES
Si un collectif budgétaire ne peut être le lieu de résolution de questions financières de moyen terme en matière sociale, il n'en est pas moins un vecteur utilisable pour un certain nombre de sujets.
Ainsi, la reprise par l'Etat de la dette ancienne du Bapsa dans le cadre du présent texte ne doit pas occulter le problème singulièrement plus grave du traitement des déficits accumulés à ce jour par les différents régimes et caisses de la sécurité sociale, pour lequel aucun début de solution n'est encore apporté.
De même, en dépit des insuffisances budgétaires constatées, la question de la maîtrise des dépenses reste posée.
A. LE TRAITEMENT DES DÉFICITS ET DETTES CUMULÉS
1. Des montants considérables
Pour l'ensemble des régimes et des fonds, le besoin de financement nécessaire à la fin de 2007 peut être évalué à 30 milliards d'euros .
Compte tenu des prévisions actuelles, les besoins de financement du régime général et des fonds de financement pourraient dépasser 40 milliards d'euros à la fin de 2008.
A cet effet, les plafonds d'emprunt ont été sensiblement relevés pour 2008. Ils sont ainsi fixés à des montants record par l'article 24 du projet de loi : 36 milliards pour le régime général et 8,4 milliards pour le régime des exploitants agricoles.
Pour ce dernier régime, les déficits cumulés atteindront 5 milliards d'euros à la fin de 2007 et 7,7 milliards d'euros à la fin de 2008.
2. Une situation sans issue
Pour faire face à ces montants considérables, aucune solution n'est à ce stade envisagée.
En effet, grâce à la sagesse du législateur organique, le recours à la Cades, solution maintes fois utilisée par le passé, n'est plus possible sans conditions. L'article 20 de la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a en effet interdit tout nouveau recours à la Cades sans qu'il soit accompagné des ressources permettant d'assumer les dépenses supplémentaires correspondantes. Cette mesure veut légitimement éviter le transfert de nouvelles dettes de la sécurité sociale sur les générations futures.
Les dettes sociales reprises par la Cades, depuis sa création, atteignent un total de 107,6 milliards à la fin de 2007. A la même date, le montant restant à amortir s'élève à 72,9 milliards d'euros. Ce montant ne pourra désormais plus être accru sans une recette supplémentaire pour la Cades.
Pour régler le problème des déficits actuels, votre commission rappelle qu'elle estime indispensable que l'on élabore rapidement un plan d'apurement de la dette. Il n'est en effet pas admissible de laisser le problème en suspens.
Selon les calculs de la Mecss, pour transférer à la Cades 30 milliards d'euros de déficits, soit à peu près le montant qui sera constaté à la fin de 2007, il faudra trouver une recette équivalente à 0,2 point de CRDS.
B. LA MAÎTRISE DES DÉPENSES
Notre système de protection sociale est aujourd'hui arrivé à la croisée des chemins.
1. Les réformes déjà engagées
Trois réformes fondamentales ont été menées à bien au cours des dernières années :
- la réforme des retraites avec la loi du 21 août 2003 ;
- la réforme de l' assurance maladie avec la loi du 13 août 2004 ;
- la réforme du cadre organique avec la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005.
Chacune de ces réformes a fait évoluer les choses et produit des résultats significatifs et indéniables.
Elles ont permis, pour la vieillesse, de lancer un processus de réforme inscrit dans une perspective pluriannuelle avec l'organisation de rendez-vous réguliers et une meilleure prise de conscience des difficultés de l'équilibre par nos concitoyens. Pour la maladie, la maîtrise médicalisée des dépenses est devenue une priorité, avec une contribution attendue de chacun des acteurs, par exemple à travers le parcours de soins ou l'instauration de la tarification à l'activité à l'hôpital.
Toutefois, compte tenu de la situation actuelle, de nouvelles évolutions apparaissent d'ores et déjà indispensables.
2. La nécessaire poursuite des réformes
L'une de ces réformes est annoncée et certaine : celle du rendez-vous de 2008 sur les retraites .
Les étapes préparatoires prévues pour ce rendez-vous sont actuellement mises en oeuvre, notamment au sein du conseil d'orientation des retraites (Cor).
Par ailleurs, le Gouvernement a engagé la réforme des régimes spéciaux dont votre assemblée a débattu le 2 octobre dernier.
D'autres réformes apparaissent inévitables, dans le domaine de la santé. Certaines sont d'ores et déjà programmées ou à l'étude : la création d'agences régionales de santé, la réforme des hôpitaux, la détermination d'un meilleur partage entre régimes de base et régimes complémentaires , autant de chantiers ouverts par le Président de la République au cours des derniers mois. Ils devraient aboutir chacun à des propositions et pistes de réforme dans le courant du premier semestre 2008.
Votre commission a bien l'intention d'être active sur ces débats car l'avenir de la sécurité sociale dépend des solutions qui pourront leur être apportées. La Mecss contribuera aussi, grâce à des travaux approfondis, au traitement de ces questions.
En tout état de cause, votre commission estime indispensable d'aborder ces sujets à travers une approche globale reposant sur les principes suivants :
- d'abord, fixer le champ de la protection sociale obligatoire : c'est d'ailleurs précisément l'objet du chantier présidentiel sur le financement de la santé lancé au mois de septembre dernier pour le premier semestre 2008 ; cette réflexion devra notamment inclure le partage entre dépenses obligatoires à la charge des régimes de base, parfois dénommées « panier de soins », et dépenses à la charge des assurances complémentaires. Ce que la sécurité sociale prend en charge devra être régulièrement actualisé, le plus important étant que la prise en charge se fasse dans des conditions efficaces en termes de santé publique et efficientes tant sur le plan de la santé que d'un point de vue économique ;
- puis déterminer un mode de financement de la protection sociale soutenable à long terme . Sur ce point, plusieurs interlocuteurs de la Mecss ont souligné l'insuffisance du débat - et singulièrement du débat parlementaire ;
- enfin s'assurer que le principe d'équilibre est acquis, y compris l'équilibre intergénérationnel, ce qui suppose en particulier de provisionner les retraites en s'assurant, par exemple, de l'alimentation du fonds de réserve des retraites (FRR) et d'équilibrer la branche maladie.