II. LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOUS TENSION ?
La politique du logement repose sur deux piliers complémentaires : l'aide à la pierre et l'aide à la personne. Chacune est portée par un programme distinct.
A. LES AIDES À LA PIERRE : LE PROGRAMME DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L'OFFRE DE LOGEMENT
1. Un effort depuis 2003 mais un manque de régulation persistant
a) Le rythme de construction s'est accéléré depuis quatre ans
La dernière évaluation du parc de logement en métropole remonte au début de l'année 2006. Elle fait état d'un parc de 30,7 millions de logements.
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Nombre de logements en France métropolitaine |
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(en millions) |
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1999 |
2002 |
Début 2006 |
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28,7 |
29,6 |
30,7 |
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Source : Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC) |
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On observe une nette accélération de la cadence de construction entre les périodes 1999-2002 et 2003-2006 : 310 000 nouveaux logements par an ont été construits pendant le premier cycle, contre 365 000 pendant le second. De plus, 402 000 logements ont été mis en chantier en 2006. Par rapport aux années 1990, le rythme de production est en hausse de 30 %.
Par ailleurs, la structure du parc de logements reste relativement stable. 83,8 % des logements sont des résidences principales, contre 82,8 % en 1999. Les résidences secondaires représentent toujours 10 % du parc, tandis que la proportion de logements vacants a baissé de 1 % pour atteindre 6,1 %, le niveau le plus faible depuis quarante ans.
Structure du parc de logements
b) Le logement social souffre d'un manque de régulation
Le logement social correspond à 4,9 millions de logements, soit 15 % du parc national.
Il est principalement financé par quatre dispositifs : les prêts locatifs à usage social (Plus), les prêts locatifs à usage social construction-démolition (Plus-CD), les prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) et les prêts locatifs sociaux (PLS). Les Plus, Plus-CD et PLAI combinent un prêt à taux préférentiel de la Caisse des dépôts et consignations, une subvention de l'Etat et des avantages fiscaux. Les PLS ne bénéficient que d'avantages fiscaux. En complément de chaque prêt, l'Etat peut accorder des subventions pour surcharge foncière, pour le financement de places d'hébergement ou de logements d'urgence, et pour l'amélioration de la qualité du service rendu aux usagers des logements sociaux. Les collectivités territoriales et l'UESL peuvent également apporter leur concours financier. Les opérateurs sont essentiellement les organismes d'HLM, les sociétés d'économie mixte de construction et les associations agréées. La délivrance des aides est une compétence de l'Etat, mais il peut la déléguer depuis 2004 aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou aux conseils généraux. Enfin, il faut ajouter aux quatre aides mentionnées la prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (Palulos), qui a pour objet d'aider les bailleurs propriétaires ou gestionnaires de logements locatifs sociaux à réaliser les travaux d'amélioration dans les logements ou immeubles existants. Le taux de base de la Palulos est au plus égal à 10% du coût prévisionnel des travaux dans la limite d'un plafond de 13 000 euros par logement. La subvention peut être complétée par un prêt de la Caisse des Dépôts et Consignations.
Le logement social pâtit actuellement de l'ajustement incorrect du plafond de ressources : le droit à un logement social est conditionné par un niveau de revenu, mais ce niveau est si haut que, pour les logements PLS par exemple, 83,8 % des ménages sont éligibles, ce qui retire tout caractère social au dispositif. Ce dysfonctionnement a été aggravé ces quatre dernières années par une revalorisation des plafonds plus rapide que la croissance du revenu brut disponible des ménages.
Evolution de la proportion de ménages ayant
droit aux logements
PLAI, Plus et PLS
Cette situation interdit toute évaluation de la demande réelle à satisfaire. Celle-ci augmente en réalité avec l'amélioration de la qualité des logements sociaux, puisque les ménages logés dans le parc privé déposent des demandes au fur et à mesure de l'élévation du standard de logement HLM. Il conviendrait donc à l'avenir de mieux calibrer la condition de revenu, afin de recentrer les dispositifs d'accès au logement social sur les ménages les plus modestes.