Projet de loi de finances pour 2008 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

N° 95

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2008 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME I

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE
ET LIENS AVEC LA NATION

Par Mme Janine ROZIER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, MM. Bernard Seillier, Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Annie David, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Alain Vasselle, François Vendasi.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 189 , 276 à 281 et T.A. 49

Sénat : 90 et 91 (annexe n° 5 ) (2007-2008)

Les crédits de la mission « Anciens combattants,
mémoire et liens avec la Nation » pour 2008

Programmes	Crédits de paiement (en euros)	Variation 2008/2007 (en %)
Liens entre la Nation et son armée	258 631 765	- 2,3
Journée d'appel de préparation à la défense	156 012 294	- 1,1
Politique de mémoire	8 994 750	+ 79,7
Promotion et valorisation du patrimoine culturel	51 180 842	- 11,3
Communication	42 443 879	- 4,0
Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	3 361 378 332	- 1,8
Administration de la dette viagère	2 741 000 000	- 2,6
Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité	261 412 309	+ 1,5
Solidarité	297 149 062	+ 3,8
Entretien des lieux de mémoire	11 392 753	+ 7,0
Soutien	50 424 208	- 8,3
Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale	148 210 000	- 3,1
Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliation du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation	98 909 532	+ 7,7
Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale	49 300 468	- 19,2
Total mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »	3 768 220 097	- 1,9

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

On se souvient que le budget 2007 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » a donné, en fin de législature, une ultime impulsion à la politique de rattrapage lancée en 2002 pour manifester la reconnaissance et la solidarité de la Nation à ses anciens combattants.

Le présent rapport rappelle ce qui a été ainsi accompli d'année en année. On ne mentionnera ici que la trace comptable de cet effort remarquable : depuis 2002, la dotation moyenne par ressortissant du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre est passée de 7 830 euros à 9 154 euros, ce qui représente une hausse de 17 % sur l'ensemble de la période.

Le projet de budget pour 2008 prolonge et consolide cette dynamique. C'est ainsi que la dotation moyenne par pensionné augmentera de 3,27 % en 2008 par rapport à 2007.

Votre commission salue cette continuité, persuadée que se poursuivra, au cours des exercices à venir, le processus de remise à niveau toujours indispensable.

Au plus s'ajoutera le mieux : dans le cadre de la révision générale des politiques publiques lancée en juillet dernier à la demande du Président de la République, un vaste audit des administrations dédiées aux anciens combattants est lancé ; des décisions vont être prises, des réformes mises en oeuvre, l'accès aux prestations sera facilité, le service rendu aux anciens combattants et à leurs ayants droit rendu plus efficace.

Consolidation financière et modernisation des structures sont ainsi les maîtres mots du projet de budget 2008.

I. LA CONSOLIDATION FINANCIÈRE

A. L'ÉVOLUTION DE LA DOTATION

1. L'évolution globale des crédits

a) Le périmètre examiné

La mission ministérielle « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation » consacre aux anciens combattants et à certaines politiques de réparation liées aux conséquences de la Seconde Guerre mondiale deux programmes à part entière ainsi qu'une action au sein d'un troisième programme.

• Le programme 169 « mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », entièrement dédié aux anciens combattants, retrace l'ensemble des prestations attribuées aux bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre. Ses crédits s'élèvent dans le projet de budget à 3,361 milliards d'euros.

• Le programme 158 « indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale », retrace les mesures d'indemnisation prises en faveur de victimes de la Seconde Guerre mondiale ou de leurs ayants droit. La dotation correspondante s'élève, pour 2008, à 148,2 millions d'euros.

• Le programme 167 « liens entre la Nation et son armée », dont l'objectif est de promouvoir l'esprit de défense, est articulé en quatre actions dont l'une, l'action n° 2 intitulée « politique de mémoire », intéresse le monde combattant. Les crédits de cette action s'élèvent, en 2008, à 8,9 millions d'euros.

Telles sont les dotations dont votre commission des affaires sociales est saisie pour avis, les actions n° 1 (journée d'appel de préparation à la défense), n° 3 (promotion et valorisation du patrimoine culturel) et n° 4 (communication) du programme 167 n'entrant pas dans son champ de compétence.

b) Un léger repli de la masse des crédits

A l'intérieur du périmètre ainsi défini, les crédits des programmes 169 et 167 destinés aux anciens combattants s'élèveront, en 2008, à 3,37 milliards d'euros, contre 3,428 milliards en loi de finances initiale pour 2007. Les crédits du programme 158 passeront, pour leur part, de 152,8 millions d'euros en 2007 à 148,2 millions en 2008.

Les crédits des programmes 169 et 167 connaîtront ainsi un léger repli de 1,69 %.

Les causes démographiques de cette évolution sont connues. A titre d'illustration, le nombre des titulaires de pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre diminuera de 3,8 % en 2008, ce qui justifie la diminution corrélative de 3,82 % de la dotation correspondante. Le nombre des titulaires de la retraite du combattant continuera en revanche de progresser légèrement, ce qui justifie une progression des crédits de 0,65 %. Mais l'effet relatif de cette augmentation est modeste dans la mesure où la retraite du combattant représente seulement 775 millions d'euros, sur les 3,37 milliards d'euros dédiés au monde combattant.

En ce qui concerne les crédits affectés au programme 158 d'indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale, le projet de budget enregistre une diminution de 3,05 %. Ce programme recouvre deux réparations, instituées à l'intention de deux catégories de victimes :

- le décret du 13 juillet 2000 indemnise les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites ;

- le décret du 27 juillet 2004 indemnise les orphelins dont les parents ont été victimes d'actes de barbarie.

La mise en oeuvre de ces deux textes est désormais en régime de croisière. En effet, en ce qui concerne l'indemnisation des orphelins de victimes de l'antisémitisme, seuls vingt-cinq nouveaux dossiers sont attendus en 2008. En ce qui concerne l'indemnisation des orphelins de parents victimes d'actes de barbarie lors de la Seconde Guerre mondiale, de nombreux dossiers d'indemnisations en capital ont été réglés en 2006. Le financement de ces indemnisations devrait donc se stabiliser à hauteur des quelque 150 millions d'euros inscrits dans le projet de budget.

c) La poursuite de l'augmentation de la dotation moyenne par ressortissant

Il convient de mettre en perspective les données brutes rappelées ci-dessus en rappelant que, de 2002 à 2008, la dotation moyenne par ressortissant du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre est passée de 7 830 euros à 9 154 euros, ce qui représente une hausse de 17 % sur l'ensemble de la période.

En parfaite continuité avec cette évolution, la dotation moyenne par pensionné augmentera en 2008 de 3,27 % par rapport à 2007.

Ces chiffres traduisent les importants réajustements, mesures nouvelles et rattrapages que le gouvernement et le Parlement ont mis en oeuvre depuis 2002, manifestant ainsi la solidarité active de la Nation à l'égard du monde combattant. Il convient de mentionner à cet égard, au fil des années, la décristallisation, les mesures en faveur des orphelins de victimes d'actes de barbarie, l'augmentation uniforme des pensions de veuves de quinze points d'indice, l'égalité entre les hommes et les femmes dans le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, la hausse du plafond majorable de la rente viagère, l'augmentation régulière des crédits sociaux de l'Onac, l'attribution à quatre mois de la carte d'ancien combattant d'Afrique du Nord, les mesures concernant les cures thermales, le bilan médical gratuit.

L'année dernière encore, le Parlement a inscrit dans la loi de finances l'augmentation à trente-sept points d'indice de la retraite du combattant, ce qui a mis fin, avec la hausse précédente du 1 ^er juillet 2006, à près de trente années de stagnation. En application de la même loi de finances, la décristallisation des prestations versées aux anciens combattants ressortissants des anciennes colonies françaises a été achevée, les prodromes d'une allocation différentielle en faveur des conjoints survivants d'anciens combattants ont été mis en place, les grands mutilés ont bénéficié d'un meilleur accès aux appareillages innovants, les taux des pensions militaires d'invalidité des sous-officiers des différentes armées ont été mis sur la voie de l'harmonisation, le plafond majorable de la rente viagère mutualiste a été à nouveau revalorisé. C'est ainsi que la dotation moyenne par pensionné a augmenté de 5,08 %, de 2006 à 2007.

Le projet de budget pour 2008 s'inscrit dans cette dynamique, qu'il confirme et qu'il consolide.

2. Les principales mesures

Les principales mesures du projet de budget procèdent de cette logique de la consolidation.

a) La consolidation de la décristallisation

Une première décristallisation avait été opérée dans la loi de finances rectificative pour 2002 selon un tarif tenant compte de la différence des pouvoirs d'achat dans les pays de résidence des attributaires. La loi de finances pour 2007 a fait sauter ce verrou en prévoyant, à compter du 1 ^er janvier 2007, la décristallisation complète de ce que l'on appelle les « prestations du feu » - à savoir les pensions militaires d'invalidité, les pensions de réversion et la retraite du combattant - servies aux personnes ayant la nationalité d'États anciennement sous la souveraineté ou la tutelle de la France. Les pensions militaires de retraite, qui ne ressortissent pas à la compétence de votre commission des affaires sociales, restent en dehors du champ de la décristallisation. Le coût de la mesure, évalué à 110 millions d'euros en 2007, est fixé pour 2008 à 118 millions, sur lesquels 24 millions sont prévus pour les veuves dont les droits avaient été cristallisés. Cette somme permettra de financer, entre autres, l'ouverture de droits au bénéfice de veuves dont le mariage avait été conclu après les dates d'indépendance ou les dates d'application de la cristallisation. Les demandes de ces personnes n'étaient pas recevables jusqu'alors.

Votre commission estime qu'il appartient au Gouvernement de régler en fonction du droit et de l'équité un problème soulevé par la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde). Il s'agit de l'octroi éventuel à l'ensemble des veuves de la majoration de pension de réversion prévue à l'article L. 51 alinéas 1 et 2 du code des pensions militaires d'invalidité en faveur des veuves non remariées, à faible revenu, âgées de cinquante ans et plus, soit infirmes, soit atteintes d'une maladie incurable ou entraînant une incapacité permanente de travail. Le dispositif de décristallisation a écarté de cet avantage les ayants droits non domiciliés en France.

b) Le financement de l'allocation différentielle des conjoints survivants des ressortissants de l'Onac

A la suite du rapport concernant la situation des anciens combattants et de leurs veuves âgées de plus de soixante ans ayant des ressources inférieures au Smic, remis au Parlement en application de l'article 122 de la loi de finances pour 2004, la loi de finances pour 2007 a créé une allocation différentielle de solidarité pour les conjoints survivants d'anciens combattants disposant de moins de 550 euros de ressources mensuelles. Le financement de cette mesure a été assuré en 2007 par un abondement des crédits de l'Onac de 0,5 million d'euros. Le projet de loi de finances pour 2008 prévoit un abondement supplémentaire de 4,5 millions d'euros. L'Onac bénéficiera ainsi d'un montant total de 5 millions d'euros pour assurer en année pleine le versement de l'allocation à quelque 3 200 conjoints survivants, pour un coût moyen annuel estimé à 1 560 euros par personne.

Il faut noter que les 5 millions d'euros de l'allocation différentielle font partie d'une dotation de 18,6 millions d'euros attribuée à l'Onac sous la forme d'une subvention destinée à l'action sociale en faveur du monde combattant. Ce poste est en augmentation de 32 % par rapport à 2007.

Il faut rappeler aussi que les secours ponctuels aux veuves en difficulté ont régulièrement augmenté ces dernières années. En 2006, 17 942 interventions ont eu lieu pour un montant global de près de 6 millions d'euros, ce qui a représenté une augmentation de 10 % par rapport à 2005. A ces interventions, dont il convient que toutes les directions départementales de l'Onac tirent le meilleur parti possible, s'ajoute donc désormais l'allocation différentielle.

Au-delà de ces motifs de satisfaction, votre commission des affaires sociales estime excessivement modeste le plafond de 550 euros fixé pour calculer le montant de l'allocation différentielle des conjoints survivants, compte tenu du fait que le seuil de pauvreté établi par l'Insee atteint actuellement 681 euros, compte tenu par ailleurs du fait que des prestations telles que l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa) et l'aide personnalisée au logement (APL), ainsi que toute pension servie en application du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, sont prises en compte pour le calcul des ressources.

Le niveau très modeste du seuil retenu explique le faible nombre des attributaires de l'allocation différentielle : la misère ne touche pas que 3 200 veuves. Il faudrait donc prendre rapidement une initiative pour porter le seuil de l'allocation différentielle à 681 euros. L'Onac est chargé d'une réflexion sur le coût de ce relèvement, ainsi que sur la fixation de conditions de revenu conformes à ses critères habituels, c'est-à-dire ne tenant pas compte de l'APL ni de l'Apa. Votre commission approuve naturellement cette démarche qui devrait aboutir très rapidement et qui devrait profiter aux demandes déposées depuis le 31 août.

c) Le financement de la revalorisation du plafond des rentes mutualistes

Le plafond de la rente majorable est déterminé depuis 1998 par référence à un indice de point de pension militaire d'invalidité. Ce plafond, fixé à 122,5 points d'indice par la loi de finances pour 2003, a été porté à 125 points par la loi de finances pour 2007, et représente ainsi 1 672,50 euros au 1 ^er juillet 2007.

La dotation, soit 226,4 millions d'euros en 2008, est en augmentation de 4,17 % par rapport à 2007. Sur ce montant, 4,4 millions d'euros sont prévus pour financer la dernière revalorisation du plafond, et 4,6 millions serviront à assumer la progression régulière du nombre des bénéficiaires : 427 600 personnes escomptées à la fin de 2007.

d) La retraite du combattant

Les crédits de la retraite du combattant progressent de 5 millions d'euros dans le projet de budget pour passer à 775 millions. Il s'agit de consolider la décristallisation, de financer l'extension en année pleine des deux points d'indice accordés en 2007 et de prendre en charge de nouvelles entrées.

Il convient de rappeler par ailleurs que la retraite du combattant est actuellement fixée par référence à un montant de trente-sept points d'indice de pension militaire d'invalidité. L'Assemblée nationale a porté en première lecture ce montant à trente-neuf, ce qui représente une dépense supplémentaires d'une quarantaine de millions d'euros. Votre commission adhère à cette démarche acceptée par le Gouvernement. L'objectif reste de porter à terme, en fonction de la situation des finances publiques, la retraite du combattant aux quarante-huit points d'indice PMI qui font l'objet d'un très large accord de principe.

e) Autres mesures de consolidation

Les crédits d'appareillage sont stabilisés à 9,775 millions d'euros, ce qui permettra de maintenir la prise en charge de prestations de qualité et de garantir des remboursements satisfaisants.

La dotation consacrée au régime de sécurité sociale des invalides de guerre progresse de 8,4 millions d'euros pour s'établir à 172 millions d'euros, et se trouve ainsi en augmentation de 5 %.

Les subventions de fonctionnement des établissements publics augmentent significativement. Ainsi, l'Onac et l'Ini reçoivent respectivement 2,766 millions d'euros et 0,8 million d'euros supplémentaires en 2008. L'Ini perçoit par ailleurs, dans le cadre de la loi de programmation militaire, une subvention de 2,034 millions d'euros destinée à financer des travaux de sécurité incendie.

f) L'ajustement des moyens des services

En revanche :

- le fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine baisse de 75 % en raison du tarissement des entrées dans le dispositif ;

- les crédits de fonctionnement des services et les rémunérations diminuent de 3,7 millions d'euros (- 5,4 %), du fait principalement de la réduction des effectifs des directions interdépartementales des anciens combattants.