Projet de loi de finances pour 2008 : Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

Avis n° 93 (2007-2008) de MM. Gérard CÉSAR , Jean-Marc PASTOR , Gérard DELFAU et Alain GÉRARD , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 22 novembre 2007

Disponible au format Acrobat (693 Koctets)

N° 93

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2008 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

^{AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT
ET AFFAIRES RURALES}

Par MM. Gérard CÉSAR, Jean-Marc PASTOR,
Gérard DELFAU et Alain GÉRARD,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Jean Pépin, Bruno Sido, Daniel Soulage, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Raymond Couderc, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud,. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Gérard Larcher, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jacques Muller, Mme Jacqueline Panis, MM. Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Yannick Texier.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 189 , 276 à 281 et T.A. 49

Sénat : 90 et 91 (annexe n° 3 ) (2007-2008)

Madame, Monsieur,

L'exercice 2006-2007 inaugure peut-être, pour l'agriculture française et, plus largement, européenne, une ère nouvelle , et ceci à plusieurs égards.

Les fondamentaux du marché, tout d'abord, sont en passe d'être bouleversés, et ceci d'une façon qui pourrait être durable. Les conflits d'usage engendrés par les différentes exigences utilitaires vis-à-vis des surfaces agricoles -celles-ci fournissant à la fois des produits alimentaires, des aliments pour les animaux et des ressources énergétiques-, alliés à une diminution des stocks et à une progression des besoins, ont entraîné une hausse substantielle des cours de nombreux produits agricoles , bruts comme transformés.

Ce phénomène, qui met fin à une tendance structurellement baissière du prix des produits agricoles, pourrait radicalement changer la donne au cours des décennies futures, tant en matière de choix de production pour les opérateurs que de stratégie alimentaire pour les décideurs publics.

Ces éléments seront certainement à l'esprit lorsque sera engagé, courant 2008, le bilan de santé de la politique agricole commune (PAC), en vue d'une prochaine réforme devant intervenir en 2013. La France, qui assurera la présidence de l'Union durant le second semestre de l'année prochaine, devra s'investir pleinement dans cette thématique et profiter de cette opportunité pour éviter que cette mise à plat de la PAC ne se traduise par sa mise en cause.

Comme le ministre en charge de l'agriculture l'a indiqué récemment, notre pays devra veiller à ce que cette politique permette de préserver le modèle communautaire , c'est-à-dire « d'assurer l'indépendance et la sécurité alimentaire de l'Union européenne, contribuer aux équilibres alimentaires mondiaux, préserver les territoires ruraux et participer à la lutte contre le réchauffement climatique et à l'amélioration de l'environnement ».

A l'échelle nationale, enfin, l'agriculture aura vu son actualité marquée, durant l'année 2007, par la tenue du « Grenelle de l'environnement » , qui aura été l'occasion, sans précédent pour le monde agricole, d'échanger avec la société civile dans son ensemble. Des discussions fort nourries qui ont eu lieu dans le groupe consacré à l'agriculture ont résulté l'annonce de mesures fortement structurantes pour l'avenir du secteur, mais surtout l'expression d'attentes significatives de la part de l'opinion publique.

Comme l'a d'ailleurs souligné une enquête récente sur le rapport des Français à l'agriculture et à l'environnement ^{1 ( * )} , ces derniers, qui ont une image globalement positive des agriculteurs et sont conscients des difficultés qu'ils rencontrent dans leur activité quotidienne, attendent d'eux une plus grande prise en considération de l'environnement. Cette thématique, qui ne manquera sans doute pas d'être à nouveau soulevée lors des Assises de l'agriculture que le ministre en charge du secteur a engagées début septembre et qui continueront de se dérouler l'année prochaine en vue de préparer la présidence française de l'Union.

Ce défi d'une agriculture entièrement durable , qui sache tirer parti des marchés et asseoir sa compétitivité tout en respectant l'environnement et la biodiversité, ne doit pas être perçu comme un facteur limitatif au développement du secteur primaire. Au contraire, il doit être appréhendé par le monde agricole comme une formidable chance de moderniser ses structures et ses pratiques, de capter davantage de valeur ajoutée, d'ancrer les pôles de production et de transformation dans nos territoires et de réconcilier définitivement l'agriculture avec nos concitoyens.

Ce défi, nos agriculteurs ont tous les atouts en mains pour le relever, comme ils ont su relever celui de l'autosuffisance alimentaire au lendemain de la guerre. S'il doit, cette année encore, composer avec des contraintes budgétaires relativement fortes, le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche pour 2008 devrait toutefois permettre d'accompagner le monde agricole et rural dans ces mutations.

I. UN BUDGET SOUS CONTRAINTE CONCENTRÉ SUR CERTAINES PRIORITÉS

Après deux années de hausse, certes très réduite, le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche connaît, pour le prochain exercice, un léger repli.

Ce recul, dû à la solidarité gouvernementale en vue de redresser les comptes publics, n'empêche toutefois pas le financement conforté d'actions prioritaires et la reconduction d'actions de plus long terme.

A. UNE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE CONTRAIGNANTE

1. Un budget ministériel ne représentant qu'une partie minoritaire des concours publics à l'agriculture

a) De nombreuses sources de financement publiques

Légèrement inférieur à 5 milliards d'euros, le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche ne représente que le tiers, environ, de l'ensemble des crédits publics affectés au monde agricole et rural.

Ceux-ci, qui comprennent en outre les contributions provenant de l'Union européenne, des autres ministères et des collectivités locales, s'élèvent en effet à 16,3 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2008.

LE BUDGET PUBLIC DE L'AGRICULTURE POUR L'ANNÉE 2008

- budget communautaire : 9,8 milliards d'euros, dont :

. 1 ^er pilier de la PAC (soutiens à l'agriculture) : 8,8 milliards d'euros ;

. 2 ^ème pilier de la PAC (développement rural) : 1 milliard d'euro ;

- budget du ministère de l'agriculture et de la pêche : 5 milliards d'euros ;

- compte d'affectation spéciale « développement agricole et rural » (CASDAR) : 0,1 milliard d'euros ;

- contribution des autres ministères : 0,5 milliard d'euros ;

- contribution des collectivités locales : 1 milliard d'euros.

b) Une protection sociale agricole d'un financement toujours problématique

L'effort total consacré à l'agriculture doit intégrer, pour être exhaustif, le financement de la protection sociale agricole. Il double en effet dès lors que celle-ci est prise en compte, puisque les dépenses du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), qui se sont élevées en 2003 à plus de 16 milliards d'euros, devraient excéder les 15 milliards d'euros en 2008.

Remplaçant le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) depuis 2004, le FFIPSA est structurellement déficitaire, du fait du peu de dynamisme de ses recettes et des pertes démographiques du secteur. Excédant les 8 milliards d'euros en 2008, ce déficit risque de s'accroître naturellement du fait de la hausse des taux d'intérêt.

Devant l'urgence d'un redressement des comptes de la protection sociale, le Gouvernement a prévu de mettre en place une concertation entre les principaux acteurs en 2008.

2. Des contraintes fortes découlant d'une nécessaire discipline budgétaire

a) Un cadre budgétaire général laissant peu de marge de manoeuvre

Doté de 5,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement (-2,4 %) et de 4,9 milliards d'euros en crédits de paiement (-1,5 %), le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche fait indiscutablement les frais des contraintes budgétaires que le Gouvernement, sous la surveillance de la Commission européenne, se doit de respecter et qui affectent d'ailleurs nombre d'autres ministères.

Cette politique d'ajustement se traduit notamment par une réduction des dépenses de personnel de 17 millions d'euros. Elle se concrétise par des suppressions d'emplois, le ministère prenant sa part dans l'objectif de réduction des effectifs de la fonction publique annoncée par le président de la République. Ce sont ainsi 375 emplois de titulaires et 200 de vacataires dans les services du ministère et 233 dans ses établissements publics qui seront supprimés en 2008.

La ventilation par nature des crédits de ce budget fait apparaître très nettement une prédominance, à parts à peu près égales, des dépenses de personnel et d'intervention. Ainsi, respectivement 2,4 milliards (47,7 %) et 2 milliards (41,5 %) d'euros y sont consacrés, contre 0,5 milliard (10,8 %) aux dépenses de fonctionnement.

b) Un budget divisé en sept programmes et quatre missions aux évolutions contrastées

Ce budget est réparti en sept programmes et quatre missions, dont seule celle intitulée « Agriculture, forêt, pêche et affaires rurales », qui est aussi la plus importante financièrement, étant dotée de 2,9 milliards d'euros en crédits de paiement (- 2,6 %), relève du seul ministère de l'agriculture et de la pêche et fait, à ce titre, l'objet du présent avis.

Les quatre programmes qu'elle comporte sont soumis à des évolutions contrastées :

- si deux d'entre eux connaissent une réduction budgétaire en crédits de paiement (programme « gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », en recul de 1,3 % à 1,05 milliard d'euros, et programme « valorisation des produits et marchés », en baisse de 9,2 % à 0,65 milliard d'euros) ;

- les deux autres sont en revanche mieux dotés que l'année précédente (programme « forêt », en hausse de 3,8 % à 0,32 million d'euros, et programme « soutien des politiques », en très légère augmentation de 0,6 % à 0,87 million d'euros).

LE PROJET DE BUDGET DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE POUR 2008

Source : ministère de l'agriculture et de la pêche

c) Un compte d'affectation spéciale « développement agricole et rural » revalorisé

S'ajoutent à ces programmes et missions un compte d'affectation spéciale intitulé « développement agricole et rural » (CASDAR).

Remplaçant depuis 2006 l'Agence de développement agricole et rurale (ADAR), il est financé par la taxe sur le chiffre d'affaires payée par les exploitants agricoles et a pour objet de soutenir les actions de développement agricole et rural permettant une adaptation aux mutations du secteur.

Doté de 102,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (+4,6 %) et de 110,5 millions d'euros en crédits de paiement (+12,8 %), le CASDAR bénéficie de moyens en augmentation pour l'année 2008.

Depuis l'année dernière, il est scindé en deux programmes distincts :

- l'un, consacré au « développement agricole et rural pluriannuel », se voit allouer l'essentiel des crédits (90,4 millions d'euros) ;

- l'autre, intitulé « innovation et partenariat », se voit attribuer le solde (12,1 millions d'euros).

B. UNE CONCENTRATION DES MOYENS SUR CERTAINES PRIORITÉS

Si deux des principales actions prioritaires du ministère (sécurité alimentaire et lutte contre les maladies animales, enseignement et recherche agricole) relèvent de missions interministérielles et ne sont donc pas abordées ici, les mesures en faveur de l'environnement et du secteur de la pêche, qui relèvent de la seule mission propre au ministère, le sont en revanche.

1. Un effort confirmé en faveur des actions agro-environnementales

Le ministère de l'agriculture et de la pêche consacrera, en 2008, 752 millions d'euros d'autorisations d'engagements (+ 88 %) et 441 millions d'euros de crédits de paiements (-1 %) au financement de mesures agro-environnementales territoriales.

Ces dotations permettront de mobiliser dans le cadre des programmes de développement rural 625 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 242 millions d'euros de crédits de paiement en cofinancement.

a) Une prime herbagère agro-environnementale confortée

Mesure de rééquilibrage économique entre les filières animales dont l'alimentation repose sur l'herbe et celles recourant à des compléments alimentaires, la prime herbagère agro-environnementale (PHAE) permet de maintenir des systèmes de production extensifs dans des zones défavorisées où la biodiversité est remarquable.

Les contrats souscrits majoritairement en 2003 et qui arriveront massivement à échéance, seront renouvelés et bénéficieront d'un cofinancement communautaire.

A la part nationale, de 457 millions d'euros en crédits de paiement, s'ajoutera une contrepartie communautaire permettant de porter à plus d'un milliard d'euros les financements totaux de cette mesure et d'ainsi engager environ 57.000 contrats sur cinq ans.

b) Des indemnités compensatoires de handicaps naturels reconduites

Les indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) consistent à verser annuellement dans les zones de montagne et les zones défavorisées des aides aux exploitations herbagères d'élevage qui pratiquent un pâturage adapté au milieu, permettant de maintenir la vitalité du tissu rural.

Au budget national consacré à cette mesure, en reconduction à 232 millions d'euros en crédits de paiement, s'ajoutent des cofinancements communautaires permettant de la porter à 523 millions d'euros en 2008.

Si elles sont importantes, ces sommes ne permettront toutefois pas d'atteindre la valorisation de 50 % de l'aide pour les 25 premiers hectares, à laquelle s'était engagé le ministre en charge de l'agriculture en 2003.

c) Des mesures agro-environnementales déconcentrées largement revalorisées

Les mesures agro-environnementales régionales comprennent deux types de mesures :

- les contrats territoriaux d'exploitation (CTE) et les contrats d'agriculture durable (CAD), subventionnant les agriculteurs s'engageant au respect de pratiques respectueuses des sols et de l'environnement. Ils ont cessé d'être engagés depuis respectivement 2003 et 2006 ;

- les dispositifs mis en oeuvre dans le cadre de la nouvelle programmation de développement rural, visant au soutien de systèmes herbagers économes en intrants, à la préservation des espèces et ressources menacées, ou encore à la conversion à l'agriculture biologique.

Touchant environ 2.200 exploitants, ils bénéficieront d'une dotation en autorisations d'engagement quasiment doublée pour 2008, à 54 millions d'euros en crédits de paiement.

d) Une mesure rotationnelle appelée à s'éteindre

Visant à encourager des rotations plus longues et des assolements diversifiés, cette mesure sera dotée de 4,5 millions d'euros en crédits de paiement en 2008. Ils permettront de couvrir les engagements passés.

En revanche, aucune autorisation d'engagement n'est prévue pour 2008, ce dispositif n'étant pas appelé à être renouvelé. On ne peut que le regretter, tant il est favorable à l'amélioration de la qualité de l'eau et des sols, ainsi qu'à l'augmentation de la biodiversité.

2. La confirmation des moyens alloués au secteur de la pêche

Avec 60,5 millions d'euros mobilisés en autorisations d'engagement comme en crédit de paiement, soit une progression de près d'un million d'euros, les moyens alloués à la pêche pour 2008 sont confirmés, ce qui doit être souligné connaissant les contraintes s'exerçant sur le budget du ministère.

a) Le développement durable de la filière halieutique et aquacole

Le projet de budget 2008 du ministère en charge de la pêche mobilise les deux tiers des fonds destinés au soutien du secteur -soit 39 millions d'euros- au profit de cet objectif, qu'il décline en trois axes :

- la modernisation de la filière en vue d'améliorer la traçabilité des produits, leur qualité gustative et sanitaire ainsi que leur valorisation sur le marché national et international ;

- la réduction de la facture énergétique -qui fera l'objet d'un développement thématique dans le présent avis-, l'amélioration de la sélectivité et la diminution de l'impact de la pêche sur l'environnement ;

- enfin, la préservation d'un tissu socio-économique suffisamment varié et riche tout le long du littoral français.

b) Une gestion responsable de la ressource

Afin de parvenir à réaliser l'objectif, auquel elle s'est engagée lors du sommet de Johannesburg en 2002, d'atteindre d'ici 2015 le rendement maximum durable des ressources halieutiques, la France se doit d'investir en vue d'une meilleure connaissance desdites ressources.

Aussi, un quart des crédits totaux alloués au secteur de la pêche -soit 15 millions d'euros- seront consacrés en 2008 au financement d'une partie des actions des instituts de recherche impliqués dans l'expertise halieutique et des programmes d'observateurs embarqués sur les navires de pêche.

Ces crédits seront également employés à la surveillance de la qualité sanitaire des ressources aquacoles et à la gestion des sorties de flotte des navires les plus en difficulté.

c) Un contrôle des pêches conforté

Un contrôle efficace et équitable des pêches est une des conditions à satisfaire pour garantir les objectifs précédemment évoqués de développement durable de la filière et de gestion responsable des ressources.

Ainsi, 5 millions d'euros seront mobilisés en vue du développement des technologies de l'information et de la communication au service du contrôle des pêches.

Ces moyens s'ajouteront à ceux dégagés par d'autres administrations centrales, comme les ministères en charge de l'écologie, de la défense et des finances.

C. CERTAINES ACTIONS NÉCESSAIREMENT MOINS FAVORISÉES

1. Un soutien insuffisant à la modernisation des exploitations

L'investissement dans la modernisation des exploitations permet aux agriculteurs et aux éleveurs d'améliorer leur compétitivité et leur cadre de travail, tout en préservant davantage l'environnement.

A ces divers titres, il doit faire l'objet d'une prise en considération prioritaire de la part des pouvoirs publics, ce qui n'est malheureusement pas le cas dans le présent projet de budget.

a) Le difficile financement des plans « bâtiment d'élevage » et « végétal pour l'environnement »

La mesure « bâtiments d'élevage et mécanisation », qui regroupe le plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE), l'aide spécifique aux DOM, aux COM et à la Corse, et le plan végétal pour l'environnement (PVE), sera dotée de 60 millions d'euros en crédits de paiement en 2008.

Or, le PMBE a été victime de son succès. Les engagements ont été massifs et des listes d'attente se sont constituées : 9.000 dossiers étaient ainsi en attente à la fin du mois d'août dernier.

Afin de faire face à cette demande, le ministère en charge de l'agriculture a annoncé, le 23 août dernier, une enveloppe de 23 millions d'euros supplémentaires, portant la participation française à 75 millions d'euros en crédits de paiement, à laquelle s'ajoute un cofinancement communautaire de 46 millions d'euros. En contrepartie cependant, les taux et plafonds de subventions ont dû être réduits.

Le PVE , qui vise quant à lui à aider l'investissement à vocation environnementale dans les secteurs des grandes cultures et des cultures spécialisées, ne bénéficiera en 2008 que d'une enveloppe de 6 millions d'euros, cofinancée à parité par le FEADER au niveau communautaire, ce qui restera en tout état de cause largement en dessous des besoins potentiels.

b) Des crédits en retrait pour le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole

Visant à limiter la pollution des eaux en accompagnant la mise aux normes des exploitations, le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), dans sa deuxième version actuellement en cours, est doté pour 2008 de 34 millions d'euros en crédits de paiement.

Cette réduction de 3 millions d'euros des crédits par rapport à la précédente programmation budgétaire, à laquelle s'ajoutent des délais moyens de traitement des demandes extrêmement longs, risque de décourager de nombreux éleveurs à demander le bénéfice du dispositif.

c) Des prêts bonifiés réduits à la portion congrue

Destinées au financement de l'exploitation agricole, de sa reprise, de sa mise en état et de son adaptation, ces prêts font l'objet de charges de bonification cofinancées par l'Etat et l'Union européenne.

La demande de dotation en autorisations d'engagements est quasiment reconduite pour 2008, à 63,5 millions d'euros. Mais il n'existera plus d'autorisations d'engagement pour les prêts spéciaux de modernisation (PSM), pour les prêts spéciaux d'élevage (PSE) ou pour les prêts aux productions végétales spéciales (PPVS). Le Gouvernement le justifie par le faible recours à ces prêts. Or, seule une baisse de leurs taux serait susceptible d'en accroître l'intérêt pour les exploitants.

La demande en crédits de paiement s'élève quant à elle à 57 millions d'euros, l'abondement communautaire étant de 40 millions d'euros.

d) Une dotation aux jeunes agriculteurs limitée malgré un regain d'installations

Dotation en capital versée aux jeunes agriculteurs s'installant et répondant à certains critères, la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA) sera pourvue, pour 2008, à hauteur de 52 millions d'euros en autorisations d'engagement et 59,6 millions d'euros en crédits de paiement.

Elle enregistre une baisse de respectivement 100 et 2,5 millions d'euros qui, si elle s'explique en grande partie par l'extinction du paiement des secondes tranches, est toutefois alarmante, notamment au regard de l'augmentation du nombre d'installations.

2. Des moyens réduits pour conforter la compétitivité de notre agriculture

Le programme n° 227, « valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » a pour finalité de contribuer au développement économique et qualitatif des filières agricoles et agroalimentaires.

Doté de 632 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 642 millions d'euros en crédits de paiement, ce programme est en baisse de respectivement 8 et 10 % par rapport au précédent exercice budgétaire.

a) Une baisse alarmante des crédits destinés aux offices agricoles

Les crédits affectés aux offices agricoles sont destinés au financement d'actions et de campagnes collectives de publicité et de promotion des produits agricoles et agroalimentaires sur les marchés extérieurs.

Du fait de la restructuration des offices décidée dans la dernière loi d'orientation agricole, qui se traduit notamment par leur regroupement en trois pôles sous la tutelle d'une même structure, le Gouvernement a considérablement réduit ces crédits, puisqu'ils sont en baisse de 67 millions pour le prochain exercice, à 279 millions d'euros au total.

Si la vente du siège de l'ancien office des céréales justifiait une diminution des crédits des offices et si le Gouvernement entend leur faire bénéficier d'un abondement en cours d'année, une réduction aussi brutale des moyens leur étant alloués risque de compromettre fortement leur capacité à mener des actions nationales structurantes, surtout qu'elle intervient après une baisse déjà significative l'année précédente.

b) Un effort maintenu au profit de la politique de sélection génétique

Essentiel au renforcement de notre élevage, le dispositif génétique français, ouvert à la concurrence par la dernière loi d'orientation agricole, est pourvu d'une enveloppe maintenue à 13 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

Permettant de mettre en oeuvre des conventions pluriannuelles d'étude et de recherche avec des organismes professionnels ou publics, les crédits destinés à la sélection végétale ne s'élèvent qu'à 3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 1,2 million d'euros en crédits de paiement.

c) Une prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes reconduite

La part nationale de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA), l'une des dernières à être couplée suite à la dernière réforme de la PAC, permet de soutenir le secteur de la viande et de maintenir une activité dans les zones rurales où peu d'activités alternatives subsistent.

Elle est maintenue pour l'année 2008, à hauteur de 165 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

d) Des crédits de promotion à l'international en repli

L'action n° 3 du programme n° 227, consacrée à la promotion à l'international des produits et du modèle agroalimentaire français, est essentielle, du fait notamment de la faiblesse des sommes mobilisées au niveau communautaire pour la promotion vers les pays tiers.

Or, dotée de 33,3 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, cette enveloppe est en baisse substantielle, s'agissant de ces derniers, de 8 millions d'euros.

3. Un soutien aux instruments de gestion des crises restant à confirmer

Dans un contexte de démantèlement des instruments de gestion des marchés et de survenance accrue d'accidents climatiques, la gestion des crises est devenue une priorité qu'a toujours soutenue votre commission.

Si le Gouvernement semble l'avoir intégré au niveau du discours, cela ne paraît pas encore être le cas pour ce qui est des financements.

a) Une incitation toujours faible à la souscription d'une assurance récolte

Votre commission, par la voix conjuguée de son président, M. Jean-Paul Emorine, de votre rapporteur pour avis et de notre collègue Dominique Mortemousque, chargé par le Gouvernement d'un rapport d'information sur le sujet, a historiquement initié et soutenu le développement de l'assurance récolte.

Elle a notamment obtenu le principe de son extension progressive à l'ensemble des cultures et fait augmenter, dans le précédent projet de loi de finances, les crédits consacrés à son développement.

Or, ces derniers, s'ils sont revalorisés de 2 millions d'euros cette année pour atteindre 32 millions d'euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, restent cependant bien faibles pour rendre réellement attractive la souscription de contrats d'assurance récolte.

A titre de comparaison, 260 millions d'euros ont été mobilisés par l'Etat espagnol en 2007 pour s'assurer un véritable « décollage » de cette mesure.

La prise en charge partielle par l'Etat, à hauteur de 3 %, des primes ou cotisations des contrats assurantiels protégeant les récoltes contre différents risques climatiques, reste insuffisante, si l'on en juge par la sous-consommation des crédits cette année. Elle devrait donc être augmentée, notamment dans les secteurs de la viticulture et de l'arboriculture, où elle constituerait une réponse adaptée aux difficultés de la filière.

b) Une sous dotation des enveloppes d'aide aux exploitations en difficulté et à la gestion des crises

Les dispositifs d'aide aux agriculteurs en difficulté -Agridiff- et à la gestion des crises imprévisibles -fonds d'allègement des charges (FAC)- sont indispensables au lissage des à-coups conjoncturels en agriculture.

Or, dotés pour 2008 de 5 pour le premier et de 4 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement pour le second, ils sont diminués drastiquement par rapport à l'année précédente, de respectivement 50 et 15 %.

Ils restent donc largement insuffisants, au regard notamment des besoins recensés depuis plusieurs années.

c) Des prêts bonifiés pour aléas faiblement soutenus

Les charges de bonification concernent les prêts pour les mesures d'aménagement de dettes mises en oeuvre dans le cas de crise conjoncturelle, climatique comme de marché.

Ils sont dotés pour 2008 de 5 millions d'euros en autorisations d'engagement, ce qui représente une baisse préoccupante de 75 %. Ils recevront 24 millions d'euros au titre des crédits de paiement.

II. UN CADRE CONJONCTUREL ENFIN FAVORABLE POUR L'AGRICULTURE

A. UNE CONJONCTION DE FACTEURS POSITIFS POUR L'AGRICULTURE

La période 2006-2007 a peut-être marqué, pour le secteur primaire, le début d'une phase de transition historique .

L'habitude avait été prise de voir les prix des produits agricoles baisser régulièrement grâce à la progression de la productivité et du fait de la concurrence des pays traditionnellement exportateurs. Depuis plus de trente ans, les prix des produits agricoles à la production augmentent beaucoup moins vite que l'inflation, ne cessant ainsi de baisser en valeur réelle. Leur niveau était ainsi, en 2006, de 42 % de ce qu'il était en 1976, soit une division de plus de moitié en trente ans en valeur constante.

Or, la survenance depuis l'année 2006 d'un effet ciseau entre une réduction de l'offre mondiale et un accroissement parallèle de la demande a provoqué une véritable flambée des prix , dont rien ne permet de dire qu'elle ne serait que provisoire.

1. Une offre sous contrainte

L'année 2006 a été caractérisée par une baisse quasi généralisée des volumes produits, du fait notamment des accidents climatiques qui ont affecté l'Europe comme le reste du monde (sécheresse sévissant dans les régions productrices de blé, notamment).

De fortes hausses de prix ont donc profité à de nombreux produits. Les prix des céréales, oléagineux et protéagineux ont profité de la hausse des cours mondiaux. Les prix des fruits et du bétail ont également profité de la hausse des cours mondiaux, malgré des situations conjoncturelles variables, tandis que les vins d'appellation ont amorcé un redressement. Par rapport à la même période de l'année dernière, le prix du maïs a augmenté de 50 %, celui du blé de 90 %, celui du beurre de 50 % et celui de la poudre de lait de 90 %.

Malgré la hausse continue des prix des produits pétroliers, la valeur des consommations intermédiaires est restée stable en raison du recul de la consommation des engrais et produits phytosanitaires, tant du fait de préoccupations environnementales croissantes que de leur renchérissement. Les aliments pour animaux, connaissant également une inflation en raison de l'envolée des cours des céréales, ont aussi fait l'objet d'une moindre utilisation.

2. Une demande en croissance structurelle

Plusieurs facteurs ont concouru à accroître la demande mondiale de produits agricoles, alimentaires et non alimentaires, contribuant à leur renchérissement précédemment évoqué :

- la poursuite d'une forte croissance économique dans certains pays émergeants aux populations nombreuses (Chine, Inde ...), améliorant le pouvoir d'achat moyen des habitants et accroissant donc leur demande de produits agricoles et alimentaires de base, mais également semi transformés ou transformés ;

- l' augmentation -du fait des risques liés au réchauffement climatique et de la hausse des cours du pétrole- des besoins en énergies alternatives aux sources fossiles , parmi lesquelles figurent notamment les agrocarburants. Représentant de nouveaux débouchés pour le monde agricole, ils rendent nécessaires la culture de vastes surfaces agricoles et entrent de ce fait en concurrence avec celle des productions alimentaires.

Selon les Perspectives agricoles de l'OCDE et de la FAO 2007-2016 , parues au début du mois de juillet 2007, c'est à une véritable mutation radicale des marchés agricoles que l'on assisterait aujourd'hui. Le rapport constate que s'opèrent des changements structurels qui, au cours des dix prochaines années, pourraient bien se traduire par le maintien de prix nominaux relativement élevés pour nombre de produits.

B. UN REDRESSEMENT ENCOURAGEANT DU REVENU AGRICOLE EN 2006

1. Une hausse appréciable du revenu agricole

En 2006 , le revenu net d'entreprise agricole (RNEA) par actif non salarié a augmenté de 16,1 % , ce qui constitue le premier redressement significatif du revenu agricole depuis 1999 .

Source : ministère de l'agriculture et de la pêche

2. Des résultats devant cependant être nuancés

Comme le montre le graphique précédent, le RNEA, en hausse continue de 1993 à 1999, n'avait ensuite cessé de diminuer, pour retrouver en 2005 son niveau de 1994.

La hausse du revenu en 2006, certes appréciable, ne doit donc pas masquer certaines réalités :

- d'une part, elle ne compense pas les dernières années de baisse successives , notamment celle de 13 % intervenue en 2005. En moyenne triennale, les revenus des trois dernières années sont encore en baisse de 4 % par rapport à la période 2001-2003 ;

- d'autre part, elle s'explique en partie par une réduction du nombre du nombre d'exploitations , estimée à 2,6 %. Le revenu par tête augmente pour une bonne part du fait que ses bénéficiaires sont moins nombreux à se partager le revenu global.

C. DES PERSPECTIVES VARIABLES SELON LES PRODUCTIONS POUR 2007

Le revenu agricole moyen devrait à nouveau connaître une progression supérieure à 10 % en 2007 , mais avec de fortes disparités selon les spécialisations.

1. Un marché porteur pour les productions végétales

Les céréales et oléo protéagineux devraient enregistrer une très forte progression des prix, du fait d'une tension des marchés mondiaux avec des stocks faibles, une offre soumise à des aléas climatiques défavorables et une demande alimentaire et non alimentaire en augmentation.

La valeur de la production des autres produits végétaux devrait évoluer de façon beaucoup plus modérée, notamment celle des fruits et légumes, tandis que les prix des vins devraient continuer de bénéficier d'un redressement.

2. Une évolution plus contrastée pour les productions animales

La conjoncture des productions animales sera en revanche nettement moins favorable que celle des grandes cultures.

Sous l'effet de l'augmentation des prix des céréales, les prix de l'alimentation animale vont augmenter de manière significative et peser sur les résultats économiques des élevages, avec toutefois des évolutions différenciées selon leur nature.

Les prix des bovins et des porcs devraient baisser en moyenne annuelle. Le prix du lait et des produits issus de l' aviculture devraient en revanche connaître une certaine reprise.

III. LES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS

A. LA RÉFORME DE L'OCM VITIVINICOLE

Comme l'année précédente, votre rapporteur est conduit par l'actualité à procéder à nouveau, dans le présent rapport pour avis, à un éclairage sur la réforme de l'OCM vitivinicole.

Amorcée avec la présentation par la Commission européenne de ses propositions de révision durant l'été 2006, celle-ci est en effet rentrée dans sa phase ultime. Ainsi, les négociations sont en cours sur la base des nouvelles propositions de la Commission émises début juillet, et devraient, selon son souhait, déboucher sur un compromis d'ici la fin de l'année.

Votre rapporteur, qui s'est largement investi sur ce thème cette année avec la publication d'un rapport d'information et de deux propositions de résolution portant sur le projet de réforme communautaire, tient à souligner l'importance de ses enjeux pour notre pays.

Leader de l'Europe vitivinicole, celui-ci se doit en effet de promouvoir un modèle d'organisation de marché spécifique au secteur, équilibré et durable, loin du projet de libéralisation intégrale porté par la Commission.

1. Une Europe du vin décalée par rapport au marché mondial

a) Une production excédentaire au regard d'une consommation stagnante

Assez paradoxalement, de prime abord, le vignoble européen est en régression constante depuis de nombreuses années. Au cours des cinq dernières années, ce sont 150.000 hectares qui ont été supprimés dans l'Union européenne à 25, tandis que le vignoble du reste du monde se développait.

Cette réduction des surfaces de vigne, qui s'explique par une politique communautaire active d'incitation à l'arrachage, s'est pourtant accompagnée d'un accroissement des excédents et ce du fait principalement de l' augmentation des rendements , qui a surcompensé la baisse des superficies. Dépendant autant des conditions climatiques et agronomiques que de la nature des cépages sélectionnés, ceux-ci ont bénéficié du réchauffement climatique et d'une reconversion qualitative.

Or, l'évolution de la consommation s'est faite, selon un effet ciseau, en sens contraire de celle de l'offre. Faible culture du vin chez les jeunes générations, concurrence d'autres types de boissons alcoolisées et sensibilisation accrue, sans nuances le plus souvent, aux effets sanitaires d'une consommation excessive, ont en effet engendré une stagnation, puis une réduction de la consommation moyenne par habitant.

Les derniers chiffres du secteur rendent bien compte de cette tendance : sur 10 mois de campagne 2006/2007, la consommation taxée de vin représente 26,5 millions d'hectolitres, en recul de 0,9 million d'hectolitres par rapport à la campagne précédente.

b) Une baisse des prix du vin pesant sur les revenus des viticulteurs

Subissant des variations erratiques à court terme, le prix moyen du vin a été affecté par une baisse à moyen et long termes . Les résultats de l'exercice 2006-2007 l'illustrent sans ambiguïté. Ainsi, les prix des vins de table rouges et rosés sont inférieurs de 6 % à ceux de la dernière campagne. Ceux des vins de pays restent inférieurs de 6 % en moyenne à ceux de la dernière campagne pour les vins rouges et de 3 % pour les vins blancs. En avril 2007, l'indice des prix à la production de l'ensemble des vins d'appellation se situait sept points en dessous de la moyenne des prix atteints pour les cinq précédentes campagnes.

Cette baisse des cours, non compensée par une croissance des volumes commercialisés, a conduit à un appauvrissement global des producteurs . Selon les chiffres révisés publiés par le ministère de l'agriculture et de la pêche au mois de juin de l'année dernière, la baisse du revenu moyen dans le secteur agricole en 2005 a été particulièrement marquée pour la viticulture, où le recul a été de 56 %.

c) Une concurrence accrue de nouveaux pays producteurs

Si les échanges mondiaux de vin ont considérablement progressé depuis le milieu des années 1990, ces flux ont principalement profité aux pays tiers, et principalement à ceux dits du « nouveau monde », animés d'une politique commerciale agressive valorisant des produits davantage en accord avec les préférences actuelles des consommateurs.

Ainsi, pendant cette période, les importations provenant des pays tiers vers l'Europe ont plus que doublé , tandis que les exportations de vins européens vers ces mêmes pays n'ont augmenté « que » de 30 %. Si le solde reste encore positif en faveur de l'Union, la tendance est cependant très inquiétante.

Quasi absents du secteur il y a 30 ans, des pays comme l'Australie, le Chili, les Etats-Unis, l'Argentine et l'Afrique du Sud sont ainsi entrés en quelques années dans le classement des plus gros producteurs mondiaux , mais aussi des principaux exportateurs. Parallèlement, les pays européens historiquement producteurs, tels que l'Allemagne, l'Espagne, l'Italie et la France, on vu leurs parts de marché régresser substantiellement.

2. Une réforme de l'OCM indispensable mais délicate

a) Une OCM inadaptée aux évolutions du secteur

Instaurée en 1962, l'OCM vitivinicole a été depuis remaniée à diverses reprises et en 1999 pour la dernière fois. Or, cette ultime réforme n'a pas permis d'éviter certaines dérives, rendant aujourd'hui indispensable une nouvelle adaptation des instruments communautaires.

En premier lieu, elle n'a pas permis d'éviter un déséquilibre entre offre et demande , en particulier à la suite d'une récolte importante. Soulignant les manques chroniques de débouché, l'instrument des « distillations de crise », qui permet de résorber des excédents conjoncturels, a de nouveau été ouverte en 2006 pour notre pays à hauteur de 3 millions d'hectolitres pour les vins de table, de pays et de qualité, pour un coût total de 75 millions d'euros.

Ces dispositifs, offrant des débouchés artificiels aux surplus de production, ont en réalité été dévoyés. Les producteurs ont en effet pris l'habitude d'y souscrire en fonction du prix de la distillation par rapport à celui du marché et de s'en servir à plus long terme comme un débouché structurel pour leur production.

Enfin, l'OCM de 1999 n'a pas non plus favorisé la conquête de nouvelles parts de marché , les exportations européennes s'étant contractées alors que les importations de vins de pays tiers n'ont cessé d'augmenter.

b) Le projet communautaire d'OCM réformée

Par une première communication en date du 22 juin 2006 , la Commission européenne a présenté un premier projet de réforme du règlement de 1999 portant OCM vitivinicole ^{2 ( * )} . D'inspiration très libérale et remettant en cause bon nombre des instruments de régulation du marché communautaire du vin contenus dans l'actuelle OCM, ce projet a été accueilli avec hostilité par une majorité d'Etats membres, dont la France.

Cela a conduit la Commission à rendre public, le 4 juillet 2007 , un nouveau projet de réforme de l'OCM vitivinicole applicable au 1 ^er août 2008. Moins radical que le précédent, sans que son orientation radicalement libérale ne soit toutefois affectée, ce projet détaille les diverses mesures pour l'OCM au sein d'un budget global de 1,27 milliard d'euros.

LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DE RÉFORME DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

- l'abandon fin 2013 du régime des droits de plantation ;

- la résorption des excédents structurels par l'arrachage de 200.000 hectares de vignes au plan communautaire ;

- la suppression de toutes les mesures de gestion de marché : distillations des sous-produits de vinification, de crise et « alcool de bouche » ;

- l'attribution aux Etats membres « d'enveloppes nationales » pour la mise en oeuvre de mesures spécifiques (définies au plan communautaire, mais recevant une application subsidiaire) ;

- l'évolution des pratiques oenologiques :

. alignement sur les pratiques reconnues à l'Organisation internationale du vin (OIV) ;

. interdiction de la chaptalisation et limitation des marges d'enrichissement ;

. simplification des règles d'étiquetage, avec la possibilité pour tous les vins de mentionner le millésime et le cépage.

c) Des négociations difficiles entre Commission européenne et Etats membres

Les négociations se sont engagées sur la base de ce dernier projet de la Commission, occupant une partie importante de l'ordre du jour des conseils des ministres « agriculture » de juillet, septembre et octobre. La Commission, qui espère un premier compromis pour le conseil de novembre, menace de retirer sa proposition en l'absence d'accord l'agréant. Il serait également à craindre qu'une réforme soit finalement adoptée, mais de façon précipitée, rendant nécessaire sa révision lors des prochaines négociations budgétaires de l'Union, en 2008-2009.

La perspective d'un accord est cependant loin d'être acquise, tant la Commission est réticente à faire évoluer ses positions et les Etats membres poursuivent des objectifs différenciés, comme l'a illustré le dernier Conseil en date, le 22 octobre.

Plusieurs pays expriment des doutes sérieux sur l'efficacité du régime d'arrachage comme moyen de mettre fin aux surproductions. La proposition de transférer une partie des fonds du premier pilier (soutien des marchés) au second (développement rural) a reçu un accueil sceptique les pays producteurs, qui craignent à juste titre une renationalisation de la PAC. Une vingtaine d'Etats membres refuse l'abolition de la chaptalisation.

La France, quant à elle, souligne la contradiction des mesures d'arrachage, d'une part, et de libéralisation des droits à plantation, d'autre part. Elle entend maintenir un régime de distillation en cas de crise conjoncturelle. Elle devrait par ailleurs présenter un compromis sur l'enrichissement des vins, en recourant notamment à des techniques permettant de réduire le recours au sucrage.

3. Les prises de position de votre rapporteur pour avis

a) Les actions et travaux menés à ce jour

Votre rapporteur pour avis, par ailleurs président du groupe d'études « vigne et vin » du Sénat, a manifesté à plusieurs reprises son hostilité au projet de réforme de la Commission européenne dans ses versions successives :

- dans le rapport pour avis au projet de loi de finances pour 2007 ^{3 ( * )} , où il indiquait déjà que « s'il convient de la nécessité de réformer une OCM aujourd'hui partiellement inadaptée à son environnement, il ne peut que souhaiter le maintien d'un équilibre des marchés passant par des mesures de gestion de l'offre adaptées, ainsi que la garantie d'une qualité de production » ;

- dans le rapport d'information sur la réforme de l'OCM , adopté à l'unanimité par notre commission en juin dernier ^{4 ( * )} , où il appelait à se mobiliser afin que la réforme « ne se traduise pas par un démantèlement des instruments de régulation et de soutien existants » ;

- en se rendant à plusieurs reprises à Bruxelles pour des entretiens avec les principaux acteurs de la réforme en vue de leur exposer les positions françaises, et notamment la commissaire européenne en charge du secteur, Mme Mariann Fischer Boel, ainsi que le député européen italien auteur du rapport parlementaire sur le projet de réforme, M. Giuseppe Castiglione ;

- en s'entretenant également du sujet avec le ministre de l'agriculture et de la pêche, M. Michel Barnier, et en soutenant son action auprès des institutions européennes ;

- enfin en déposant et faisant adopter à l'unanimité par votre commission au mois de juillet une première proposition de résolution sur le dernier projet de réforme de la Commission européenne ^{5 ( * )} , et en faisant examiner par le Sénat ce mercredi 21 novembre une nouvelle proposition de résolution portant sur le même sujet.

b) L'examen en cours d'une proposition de résolution par le Sénat

La proposition de résolution précitée, que votre rapporteur pour avis a déposée, dont il a instruit le rapport et qui a été adoptée par votre commission à l'unanimité le 21 novembre dernier, puis débattue le même jour en séance, synthétise ses positions sur la réforme de l'OCM. Dans la continuité de celles formulées au sein des divers documents précédemment évoqués, elles prônent le maintien d'une organisation du marché vitivinicole équilibrée et durable à l'échelle européenne.

Il y est ainsi d'abord souligné l'importance de la filière vitivinicole à l'échelle européenne en matière d'activité économique et d'occupation du territoire. Reconnaissant la situation de crise que connaissent les producteurs européens et soulignant les insuffisances du cadre règlementaire européen, le texte se prononce ensuite sur chacun des principaux éléments de la réforme.

LES PRINCIPAUX ÉLÉMENTS DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION

- la gestion du potentiel de production .

S'agissant du volet « arrachage » de la réforme, il prend acte de la réduction de 400.000 à 200.000 hectares des surfaces visées. Convenant de la nécessité de maintenir un dispositif d'incitation à l'arrachage incitatif, basé sur le volontariat et géré à l'échelon régional, il rappelle avec insistance la nécessité comme préalable d'une régularisation des dizaines de milliers d'hectares illicitement plantés.

Sur le volet « libéralisation des droits », votre rapporteur pour avis s'oppose formellement à l'ouverture des droits à planter, qui serait totalement contradictoire avec la politique d'arrachage et risquerait d'aboutir à de nouveaux excédents de production ;

- les mécanismes de régulation des marchés . Manifestant très clairement son hostilité à toute suppression des différents régimes de distillation, la proposition de résolution insiste sur le nécessaire maintien de dispositifs de nature à prévenir et gérer les périodes de crise et réaffirme avec vigueur le caractère indispensable, d'un point de vue environnemental notamment, d'un dispositif de financement des prestations viniques ;

- les enveloppes nationales . Les dernières propositions de la Commission font état d'une enveloppe de 230 millions d'euros affectée à la France chaque année. Votre rapporteur pour avis, dans sa proposition de résolution, appuie une telle répartition et préconise une ouverture maximale des possibilités d'utilisation de ces fonds ;

- l'enrichissement . Profondément hostile à l'interdiction de la chaptalisation, le texte propose de maintenir cette pratique ancestrale dans les régions où elle est traditionnellement pratiquée -sans jamais d'ailleurs avoir été critiquée- comme alternative à l'adjonction de moûts concentrés ;

- la promotion . La Commission européenne prévoit d'y affecter 3 millions d'euros en interne et 120 millions d'euros sur les marchés extérieurs, dont une trentaine pour notre pays. Votre rapporteur pour avis estime ces enveloppes largement insuffisantes, surtout pour le volet intracommunautaire, sachant que les trois-quarts du commerce européen en vin se fait entre Etats membres et que la Commission souhaitait faire de la promotion l'un des aspects majeurs de son plan de relance du secteur. Il demande, par conséquent leur revalorisation, ainsi que la création d'instruments de suivi du marché et la mise en place d'une campagne de promotion et d'information à une consommation modérée.

B. LES PÔLES D'EXCELLENCE RURALE

La politique des pôles d'excellence rurale (PER) vise à répondre à une série d'enjeux nationaux et d'ambitions prioritaires pour l'Etat, ainsi qu'à reconnaître le rôle et les services spécifiques que les territoires ruraux sont à même de rendre aujourd'hui.

Engagée par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, la dynamique des PER, pendants des pôles de compétitivité mis en place depuis l'année dernière, doit aujourd'hui être confortée et soutenue. Si les ambitions du Gouvernement étaient en effet très fortes -plus d'un milliard d'euros d'investissements et 40.000 emplois créés ou maintenus-, les résultats tardent en effet à se concrétiser.

1. Une politique volontariste en faveur de la ruralité

a) Une volonté clairement affichée de soutenir les territoires ruraux

Le développement de l' activité économique et de l' emploi dans les zones rurales est au coeur du dispositif des PER. Chacun d'eux doit ainsi faire référence à un projet économique plus global et mettre en évidence les retombées attendues pour les acteurs et populations locaux.

S'inscrivant dans l'objectif de compétitivité énoncé lors des sommets européens de Göteborg et Lisbonne, les PER accordent une place prépondérante au développement et à l' innovation technologique , indispensables aujourd'hui à une véritable dynamisation des territoires ruraux.

La dimension environnementale , naturellement essentielle dans des espaces par définition peu urbanisés, est elle aussi centrale. Ainsi, les groupements d'action locale (GAL), particulièrement sensibles à la thématique du développement durable, dans ses composantes environnementale comme sociale, occupent une place centrale dans le montage des projets.

Les critères inscrits dans les cahiers des charges que devaient remplir les porteurs de projet rendent bien compte de cette triple priorité, puisqu'ils sont déclinés sur les trois enjeux que sont l'emploi, le développement durable et l'innovation.

b) Des thématiques couvrant l'ensemble des activités rurales

Les PER doivent se rattacher à l'une au moins de quatre grandes thématiques, présentées ci-dessous ; ils peuvent en cumuler plusieurs si le projet reste cohérent.

Si la dimension agricole et agroalimentaire est nécessairement très présente, elle n'est pas exclusive, la notion de ruralité excédant largement le champ du secteur primaire.

DES PÔLES STRUCTURÉS AUTOUR DE QUATRE GRANDES THÉMATIQUES

1 - La promotion des richesses naturelles, culturelles, et touristiques

Les territoires ruraux sont porteurs de richesses patrimoniales, naturelles comme culturelles, parfois insuffisamment valorisées. Reposant sur un savoir-faire et des référents de qualité, elles sont un facteur de dynamisation des populations et de développement économique.

Sont soutenus dans ce cadre des projets qui concourent à la promotion et la valorisation des richesses naturelles, culturelles et touristiques des territoires ruraux, en visant particulièrement le développement de la notoriété et de l'attractivité de haut niveau, la professionnalisation des filières et la création d'activités nouvelles, y compris par le recours aux technologies de l'information et de la communication.

2 - La valorisation et la gestion des bio ressources

Les territoires ruraux sont des espaces stratégiques en matière de développement durable. La croissance tendancielle du coût des énergies non renouvelables et l'incidence à moyen terme des effets du changement climatique leur confèrent à cet égard une importance stratégique.

C'est dans cette thématique que les actions de nature agricole sont le plus présentes. Sont en effet soutenus les projets ayant pour objet la valorisation non alimentaire des productions agricoles, le renforcement des filières de qualité sur le plan agroalimentaire, le développement de la pluriactivité et la valorisation des ressources issues du bois, dans le cadre d'une démarche forestière territorialisée.

3 - L'offre de services et l'accueil de nouvelles populations

Les territoires ruraux sont devenus attractifs, leur solde migratoire étant, pour nombre d'entre eux, désormais positif. L'arrivée de nouvelles populations constitue à la fois une opportunité et un défi, en matière de services notamment. Il s'agit désormais de repenser leur place, d'en inventer de nouveaux et de mieux les articuler, en associant acteurs publics et privés.

Sont soutenus à ce titre les projets cherchant à coordonner les acteurs, à développer des services favorisant l'insertion de nouveaux arrivants et de nouveaux actifs et à stimuler de nouvelles dynamiques de développement. Une attention particulière pourra être accordée à des formes nouvelles de réponse aux enjeux économiques, sanitaires et sociaux, en utilisant en particulier les technologies de l'information et de la communication (ex : télémédecine et maintien à domicile, télétravail ...).

4 - Les productions industrielles, artisanales et de services localisées

L'économie industrielle, au-delà de la seule activité agro-industrielle, constitue un des piliers de l'économie rurale. Souvent positionnée sur des secteurs d'activité traditionnels et sur les biens intermédiaires employant une main d'oeuvre peu qualifiée, elle est soumise à une forte compétition internationale.

Sont soutenus à cet égard les projets coopératifs associant des entreprises à leur environnement économique, de formation et de recherche, ainsi que des actions innovantes en matière de TIC dans le domaine des services aux entreprises du territoire (ex : plates-formes de services en ligne pour les PME).

c) Un soutien par projet non négligeable

Les projets souhaitant bénéficier d'un soutien public doivent représenter un montant minimum de 300.000 euros d'investissements. Sont soutenus, dans ce cadre, non les territoires porteurs de projets, mais les projets eux-mêmes. Ceux-ci peuvent comporter une ou plusieurs opérations, dès lors qu'elles sont cohérentes et complémentaires. Il ne peut se superposer plusieurs projets sur un même territoire cantonal.

Le financement de l'Etat (dont le cofinancement communautaire) s'effectue dans la limite de 1.000.000 d'euros par projet. Le taux d'aide représente au maximum 33 % du montant éligible du projet (hors TVA). Il peut être porté à 50 % dans les zones de revitalisation rurale (ZRR), afin d'accorder une attention particulière aux zones les plus fragiles économiquement. Hors zone éligible, l'investissement ne peut être soutenu, sauf exception analysée au cas par cas.

Le financement peut être éventuellement pluriannuel, en fonction des échéances du projet. Par ailleurs, au cas par cas (et en particulier pour les projets complexes), il peut être envisagé d'apporter des crédits d'accompagnement, dès lors que ceux-ci peuvent être considérés comme un investissement immatériel, directement lié au projet, notamment pour les besoins en formation.

d) Une forte demande traduite par deux vagues de labellisation

Plus de 700 dossiers , au total, ont été adressés par voie électronique aux ministères pilotes. 379 d'entre eux ont été labellisés par le Premier ministre en deux vagues, la première en juin de l'année 2006 (pour 176 projets), la seconde en décembre de la même année (pour 203 projets).

Les statistiques concernant les PER labelisés font apparaître une assez grande diversité quant à leurs profils respectifs.

Les thématiques des 379 dossiers labellisés se répartissent ainsi :

- 41% portent sur la valorisation du tourisme et des patrimoines ;

- 21% portent sur la valorisation des bioressources (essentiellement forêt) ;

- 14% portent sur les services et l'accueil des populations ;

- 16% portent sur des technologies aux services des entreprises ;

- 8% sont des dossiers mixtes portant sur plusieurs thématiques.

Les porteurs de PER labellisés sont :

- à 50% des établissements de coopération intercommunale ;

- à 30% des pays ;

- à 5% des conseils généraux ;

- à 5% des parcs naturels régionaux.

2. Un dispositif suscitant toutefois des questionnements

a) Un montage complexe faisant intervenir de très nombreux acteurs

La volonté du Gouvernement de n'exclure aucun des acteurs et structures participant au développement des espaces ruraux l'a conduit à ouvrir très largement l'accès à la labellisation en PER. Peut ainsi faire acte de candidature tout territoire de projet potentiel, quel que soit son statut : pays, parcs naturels régionaux (PNR), établissement public de coopération intercommunale ou groupement d'action locale (GAL). La structure portant le projet n'est pas forcément maîtresse-d'oeuvre de (toutes) ses actions.

Le risque en découlant, pointé dès l'origine par l'Union nationale des acteurs et des structures de développement local (Unadel), réside dans une possible mise en concurrence de l'ensemble de ces acteurs et structures, y compris au sein des territoires de projets. Alors que le mouvement de décentralisation lancé voici un quart de siècle et l'essor de structures adaptées aux réalités naturelles et économiques ou sociales locales -pays, intercommunalités ...- a permis de créer peu à peu une synergie vertueuse, il ne faudrait pas que la logique de « sectorialisation » des PER vienne « détricoter » ces acquis.

Il semble ainsi qu'il ne s'agit plus, à travers ce dispositif nouveau, d'un mouvement simultané de décentralisation et de déconcentration mais d'un pilotage à distance de la part de l'Etat, dans lequel ce qui relèverait du maillage structurel n'apparaît pas clairement par rapport à ce qui correspond à une opportunité de financement pour les territoires. Par ailleurs, cet appel à projets arrive à un moment où de nombreux enjeux occupent les collectivités territoriales, que ce soit celui de l'intercommunalité, celui des contrats de projet Etat-Régions ou encore celui des politiques régionales de l'Union européenne.

Certes, des « garde-fous » ont été prévus afin d'éviter tout morcellement, la DIACT insistant sur l'objectif de valorisation des territoires et non de compétition entre eux. Ainsi, c'est normalement au territoire faisant acte de candidature de se porter garant de la cohérence d'ensemble du projet, ce qui implique une coordination avec les autres principaux acteurs. Par ailleurs, et à l'instar des pôles de compétitivité, les PER devraient être mis en réseau, afin de relier entre eux des territoires marqués par une proximité de projets.

Votre rapporteur pour avis estime toutefois qu'il conviendra de veiller à ce que les notions de solidarité entre territoires, d'intérêt communautaire, de péréquation, de cohésion sociale et de service au public, très présentes aujourd'hui à l'échelle locale, ne soient pas mises de côté.

b) Des critères d'intervention relativement limitatifs

Si tout territoire de projet peut en théorie déposer une candidature, encore doit-il présenter sur une part significative de son espace un caractère rural . Il doit, à ce titre, être composé de communes situées en ZRR ou de communes situées en dehors d'une aire urbaine de plus de 30.000 habitants. La mise à l'écart d'agglomérations taille intermédiaire, dont certaines peuvent faire partie de pays ayant des besoins de développement propres, a pu être à ce titre regrettée.

Par ailleurs, ne peuvent faire l'objet de subventions que les investissements de nature matérielle (acquisition immobilière, construction et aménagement, grosses réparations, équipement ...). Cela exclue donc le soutien à l'ingénierie. Or, c'est pour partie dans l'animation des acteurs et les dépenses de fonctionnement que réside la véritable excellence rurale.

D'autre part, des contraintes importantes sont prévues au niveau du montage des projets. Ceux-ci doivent en effet nécessairement reposer sur des partenariats public-privé , tant en ce qui concerne la conception et le pilotage du pôle que sa mise en oeuvre. En revanche, la forme du partenariat est laissée libre.

Enfin, les PER sont dotés d'un horizon de vie limité. Ils ne peuvent en effet excéder trois ans , les opérations devant débuter dans l'année suivant celle de la labellisation et devant être achevées dans les deux années suivant leur début. Il n'est pas sûr que ce laps de temps assez court permette de mener à bien des projets s'inscrivant nécessairement dans la durée.

c) Un financement global limité provenant de multiples sources

La participation financière globale de l'Etat s'élève à 235 millions d'euros au total. Si cette somme n'a rien de négligeable en valeur absolue, elle paraît toutefois limitée rapportée aux 379 projets labellisés qu'il va falloir financer.

Ce financement provient de 11 ministères différents (aménagement du territoire, agriculture, culture, emploi, équipement, écologie, industrie, outre-mer, PME, santé, tourisme).

Il provient également de fonds spécifiques : dotation de développement rural et dotation globale d'équipement des communes (DDR-DGE), agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), centre national de développement du sport (CNDS), fonds Eperon, Compte d'affectation spéciale pour le développement agricole et rural (CAS-DAR), et programmes européens Leader + et Feoga-Feder.

Les crédits sont regroupés en un fonds unique au sein du Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire (Fnadt) et versés au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (Cnasea), qui assure la gestion financière directement auprès des maîtres d'ouvrage.

L'utilisation du logiciel Presage doit permettre à chaque contributeur ministériel de connaître les opérations aidées qui relèvent de sa compétence.

Le cahier des charges de l'appel à projets prévoit que les opérations soient achevées avant fin 2009. Les premiers crédits ont pu être versés dés le 4 ^ème trimestre 2006.

La contribution du ministère de l'agriculture et de la pêche dans le financement des PER est de 34 millions d'euros pour 2007.

Elle est ainsi répartie au sein du budget du ministère :

- 20.40 millions d'euros proviennent des programmes budgétaires 149, 154 et 227 ;

- 7 millions d'euros proviennent du CAS-DAR ;

- 1.2 millions d'euros proviennent du fonds Eperon ;

- 5,4 millions d'euros proviennent des cofinancements communautaires.

d) Un mécanisme de suivi devant faire ses preuves

Les instruments de suivi et d'évaluation existent et sont multiples .

DES STRUCTURES DE SUIVI ET D'ÉVALUATION TRÈS NOMBREUSES

Le ministère de l'agriculture et de la pêche -et plus précisément, en son sein, la direction générale forêt et affaires rurales (DGFAR)- a constitué avec la délégation à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) un secrétariat permanent pour assurer la diffusion de l'information, l'instruction des dossiers, la gestion de la procédure et le suivi financier. Un groupe technique réunit l'ensemble des ministères concernés et des structures associées pour suivre la mise en oeuvre des opérations.

Ce suivi et cette évaluation seront menés durant la durée de la mise en oeuvre des projets, jusqu'en 2009.

Le Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux (CGAAER) a été missionné pour évaluer la procédure, et 18 PER en particulier.

La section nationale du Conseil international des monuments et des sites (ICOMOS) (ministère de la culture) assure un suivi de 19 PER de la thématique « patrimoine ».

Observation, développement et ingénierie touristiques France (ODIT-France), groupement d'intérêt public dépendant du ministère de l'économie et des finances, assure pour le ministère du tourisme un suivi de 13 PER de la thématique « tourisme ».

La Fédération nationale des communes forestières (FNCOFOR) suit les PER liés aux bioressources forestières.

Enfin, la DIACT a lancé, en 2007, auprès d'organismes de recherche, un appel à projet de recherche évaluative sur l'ensemble des dossiers reçus. 10 propositions ont été retenues et engagées.

Cependant, ces instruments de suivi et d'évaluation doivent maintenant monter en puissance et faire la preuve de leur efficacité. Votre rapporteur n'est en effet pas parvenu à obtenir des éléments de suivi qualitatif sur les PER dans leur thématique « agricole », et ce alors que les premiers PER en sont déjà à leur première année d'existence.

En conclusion de cette partie consacrée plus spécifiquement au développement rural, votre rapporteur pour avis souhaiterait évoquer deux sujets différents.

Le premier concerne les suites données, ou restant à donner, au rapport qu'il a remis au Premier ministre et au ministre de l'agriculture à la fin de l'année 2006, portant, dans une démarche comparative avec notre pays, sur les stratégies de développement rural de différents Etats membres de l'Union européenne .

Les conclusions de cette étude font apparaître les grandes différences d'approche entre la France et ses voisins européens en la matière et ce sur trois points au moins :

- l'esprit même des politiques de développement rural, compartimenté dans notre pays entre des actions verticales octroyant des financements pour des projets déterminés et prédéfinis (l'exemple type en étant les PER), alors qu'est préférée dans d'autres Etats membres une démarche plus horizontale consistant à apporter aide, conseil et méthodologie aux différents acteurs pour qu'ils montent eux-mêmes leurs propres projets selon des réalités et des besoins restant à définir ;

- le statut des structures oeuvrant au développement rural, réservé aux seuls élus, à l'administration et aux entreprises en France, là où d'autres pays tendent à y associer, notamment dans des formes coopératives ouvertes (Espagne, Autriche ...), l'ensemble des acteurs de terrain (agriculteurs, artisans, populations locales ...), afin de les sensibiliser et de les intégrer de façon active à la dynamisation des territoires où ils résident ou travaillent.

Dans un contexte général voyant notre pays peiner à utiliser au mieux l'ensemble des crédits dont il dispose au titre du développement rural, il serait sans doute intéressant de s'inspirer de ces exemples étrangers qui ont démontré leur efficacité sur le terrain, en faisant naître de véritables projets de développement local partagés par toutes les personnes intéressées. Votre rapporteur s'attachera donc à suivre de près les suites données ou restant à donner à ce rapport.

Le second sujet que votre rapporteur pour avis souhaiter mentionner concernait le pastoralisme . Participant directement à l'objectif de développement rural, en tant qu'il permet la mise en valeur de zones délaissées ou difficiles d'accès, l'élevage ovin fait en effet l'objet d'une mission d'information instruite par nos collègues Gérard Bailly et François Fortassin, au nom de votre commission. Ses conclusions seront fort attendues dans la perspective d'une revitalisation de ces espaces ruraux où ce type d'activités constitue souvent la dernière avant la friche.

C. LA VALORISATION DE LA RESSOURCE FORESTIÈRE

La forêt et la mobilisation de la ressource bois se situent au coeur des problématiques d'aménagement durable du territoire. Dans un contexte de prise en compte croissante des préoccupations environnementales et des potentialités de croissance qu'elles recèlent, le secteur forestier devrait jouir d'une situation privilégiée dans notre pays, dont la ressource en bois est très importante.

Pourtant, la récolte de bois se situe très en deçà de la production forestière et ne permet pas de faire face à une demande croissante, tant pour la construction que l'énergie. Dès lors, la mobilisation durable de la ressource en bois doit devenir, sous ses deux aspects environnementaux et économiques, l'une des priorités de notre politique agricole et rurale.

1. Un objectif en phase avec les préoccupations environnementales et les réalités économiques

a) Le secteur forêt - bois, acteur environnemental majeur

Les forêts, grâce à leur fonction « puits de carbone » , constituent un outil naturel central dans la lutte contre le réchauffement climatique provoqué par l'émission de quantités croissantes de CO² dans l'atmosphère.

En effet, une forêt naturelle en équilibre maintient un important stock de dioxyde carbone dans la biomasse aérienne (feuilles, branches, troncs, arbustes, plantes, litière), dans la biomasse souterraine (racines) et dans les sols (matière organique, humus).

Si le bilan annuel d'une forêt mature en termes d'absorption de CO² est très faible -la fixation de carbone par photosynthèse étant compensée par des rejets de ce gaz dus aux processus de décomposition de la matière organique-, celui d'une forêt en phase de croissance est en revanche très largement positif. Grâce à la photosynthèse, celle-ci constitue en effet son stock de biomasse et fonctionne alors comme une véritable « pompe à CO2 » .

Les prélèvements de bois pour la consommation humaine doivent donc être ajustés aux capacités de production biologique des écosystèmes forestiers et être répartis dans le temps pour assurer un approvisionnement régulier. Quand le bois est ainsi exploité, son utilisation, soit comme matériau, soit comme source d'énergie, permet respectivement, soit de stocker à long terme le CO², soit d'éviter l'utilisation d'énergie fossile.

b) Une forêt française sous-exploitée économiquement

Avec 15,5 millions d'hectares, les espaces boisés couvrent aujourd'hui près de 28 % de notre territoire . La forêt française métropolitaine est la quatrième forêt de l'Union européenne (10 % des forêts européennes) et la première forêt feuillue d'Europe.

La production biologique des forêts françaises est en augmentation. Cela est dû à l'importance des boisements réalisés depuis 50 ans et à l'arrivée de ces peuplements dans des classes d'âge très productives. Cela s'explique également par les probables effets des modifications environnementales, comme l'augmentation des dépôts azotés et du CO².

La forêt française est ainsi passée de 75 millions de m ³ annuels entre 1988 et 1992, à 88 millions de m ³ entre 1998 et 2002 et à 103 millions de m ³ (selon les résultats de la campagne 2005 de l'inventaire forestier national).

Les prélèvements de bois, qui s'établissent en 2005 à 59 millions de m ³ (récolte commercialisée et autoconsommation), ont augmenté de 1,2 % entre 1999 et 2005. Avec un prélèvement de bois qui n'excède donc pas 60 % de la production biologique , la forêt française reste sous-exploitée et le déficit de la balance commerciale du secteur forêt-bois élevé. La mobilisation du bois en respectant l'environnement doit donc être à ce titre un axe majeur de la politique forestière.

c) Un enjeu abordé largement lors du « Grenelle de l'environnement »

Le troisième groupe de travail du « Grenelle de l'environnement », chargé de traiter le programme « agriculture écologique et productive et valorisation durable de la ressource forestière », a réservé une place importante à la question de la mobilisation de la ressource forestière, comme l'illustrent ses conclusions finales.

En matière de forêt et de bois, il a ainsi été décidé d'« encourager les stratégies doublement gagnantes : une production accrue qui permet de mieux préserver la biodiversité et favoriser les services environnementaux ».

LES CONCLUSIONS DU « GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT »
SUR LA FILIÈRE BOIS

- Privilégier la valorisation locale du bois dans les projets de développement locaux et les projets de territoire (à l'instar de la démarche des pôles d'excellence rurale ou des chartes forestières de territoires en particulier).

- Renforcer la démarche de certification et privilégier l'emploi du bois certifié dans les constructions publiques : 100 % du bois acheté par l'Etat sera du bois certifié à compter de 2010. Rendre obligatoire la certification des bois importés.

- Promouvoir le bois éco matériau dans la construction, dans le cadre d'un plan national en faveur du bois. Adapter les normes de construction au matériau bois.

- Mettre en place un label de construction « réalisé avec le bois ».

- Reconnaître et valoriser les services environnementaux de la forêt. Rémunérer les services environnementaux supplémentaires rendus par la forêt.

- Adoption d'un engagement de 100% de bois certifiés dans les marchés publics.

Par ailleurs, dans le cadre de la table ronde « stopper la perte de diversité », a été actée une mesure opérationnelle consistant à dynamiser la filière bois en protégeant la biodiversité forestière ordinaire et remarquable, à produire plus de bois (matériau et énergie renouvelable) et mieux en valoriser les usages, à renforcer la certification du bois et mobiliser les filières territoriales (valorisation locale matériau, énergie) et à favoriser la résilience des forêts au changement climatique.

2. Un élément central dans la politique forestière nationale

La politique forestière du ministère de l'agriculture et de la pêche vise à optimiser les fonctions écologique, économique et sociale de la forêt selon quatre axes prioritaires repris dans le programme forestier national pour la période 2006-2015. Les trois premiers de ces axes sont entièrement orientés vers ces préoccupations, puisqu'ils visent respectivement à valoriser la forêt, source de croissance et d'emplois, conforter la gestion durable des forêts et développer la valorisation de la biomasse forestière.

Nombre des actions auxquelles il donne lieu s'inscrivent dans le cadre du volet forestier du plan de développement rural hexagonal (PDRN) 2007-2013.

Par ailleurs, les assises de la forêt , organisées cet automne par le ministre en charge de l'agriculture comme pendant aux assises de l'agriculture, devraient traiter abondamment de la mobilisation de la ressource forestière.

Une réflexion sur ce thème sera également conduite dans le cadre du conseil supérieur de la forêt et du bois , qui tiendra sa première réunion le 21 novembre 2007. Ensuite, et d'ici le mois de février 2007, des groupes de travail devront dégager des propositions opérationnelles, avant l'organisation au printemps prochain d'une consultation régionale.

a) La mobilisation de la ressource

La valorisation de la ressource forestière passe d'abord, au point de vue des structures, par un meilleur regroupement des propriétaires en vue d'éviter l'atomisation et le morcellement des parcelles, ainsi que par des actions et démarches collectives telles que les chartes forestières de territoire ou les plans de développement de massifs (PDM).

Ces derniers, qui permettent d'améliorer l'approvisionnement des industries de première transformation du bois, font désormais l'objet de cofinancements communautaires. Du fait de l'intérêt d'une réflexion groupée pour la mise en place de dessertes forestières optimisées, le Gouvernement a prévu de relever le plafond d'aide publique pour leur mise en oeuvre de 50 à 80 % lorsque les travaux sont effectués en application de PDM.

Optimiser le transport de bois et améliorer la desserte forestière constituent justement l'une des premières priorités. A ce titre, il sera nécessaire de prolonger au-delà de 2009 l'autorisation de transport de bois rond, sur des itinéraires définis par arrêté du préfet de département, à des tonnages supérieurs à ce que prévoit le code de la route. Pourront ainsi être réalisés des investissements très lourds en véhicules et en infrastructures.

La structuration de la filière doit par ailleurs être confortée. L'interprofession France bois-forêt, reconnue en mai 2005, regroupe les propriétaires forestiers et les entreprises de récolte et de première transformation. Ses accords interprofessionnels ont été étendus par les pouvoirs publics aux fins de lever une contribution volontaire (CVO) utilisée à la conduite d'actions collectives (recherches, développement, promotion).

Enfin, le soutien de la recherche est indispensable à une exploitation plus productive et innovante de la ressource. Cela passe par l'institut technologique FCBA, qui réunit depuis juin 2007 le centre technique du bois et de l'ameublement (CTBA) et l'association forêt - cellulose (Afocel). A l'échelle communautaire, cela implique également un appui à la plate-forme technologique forêt - bois - papier au sein du 7 ^ème programme cadre de recherche et développement de l'Union européenne.

b) L'adaptation des outils industriels

La valorisation de la ressource forestière passe nécessairement par un développement des structures et procédés de première transformation , au premier rang desquels figurent les scieries.

La production française de sciages a atteint 9,6 millions de m ³ en 2004, pour une demande qui s'élève à 12,2 millions de m ³ . L'objectif est la production de 2 millions de m ³ supplémentaires d'ici 2015.

Dans le prolongement du « plan scierie » engagé cette année, le projet de budget du ministère de l'agriculture et de la pêche pour 2008 traduit bien cette priorité donnée à la transformation de la ressource bois. Ainsi, la hausse de l'action 01 du programme « forêt » profite essentiellement au plan de relance de la compétitivité des scieries, qui sont en hausse de 45 % en crédits de paiement, à 8,7 millions d'euros.

Mais la relance de l'industrie de transformation passe également par des approvisionnements en bois rationalisés et régulés . C'est l'objectif des contrats d'approvisionnement, dont le ministère a encouragé le développement, en donnant à l'ONF les moyens de mettre en place une véritable politique de contractualisation, comme c'est le cas depuis longtemps pour la coopération forestière.

Dans la ligne budgétaire précitée, 300.000 euros sont ainsi mobilisés pour apporter un soutien aux chartes forestières de territoire, qui permettent d'encourager les initiatives locales en vue du développement de la contractualisation dans les domaines de la forêt et de la filière bois.

c) La valorisation de la biomasse forestière

La biomasse forestière peut être valorisée à la fois comme source d'énergie et comme biomatériau.

En France, 15 à 20 millions de m ³ chaque année, soit le tiers de la récolte française de bois, sont utilisés pour la production d'énergie sous forme de plaquettes, soit 5 % du bilan énergétique national. 9 millions de tonnes d'équivalent pétrole par an sont ainsi produits annuellement. 6 millions d'usagers domestiques sont chauffés par ce moyen, qui constitue l'activité de 1.000 entreprises.

Les objectifs nationaux et européens conduisent à des scénarii de récolte supplémentaire de bois compris entre 5 et 8 millions de m ³ par an en 2010 et jusqu'à 20 millions de m ³ de bois en 2020. La filière forêt-bois doit donc se structurer pour faire face à cette montée en puissance rapide de ce débouché. Initié par l'Ademe en 1994 et étendu à l'ensemble des régions françaises en 2000, le plan bois énergie national s'inscrit parfaitement dans cette optique.

Le bois matériau , quant à lui, doit également être soutenu, notamment dans sa composante bois habitat.

Dans un pays comme la France, où la pierre reste le matériau noble par excellence, les qualités du bois ne sont pas assez reconnues par les prescripteurs. Pourtant, elles placent bien souvent ce matériau à égalité avec les autres et permettent des solutions architecturales très prometteuses. Les systèmes constructifs à ossature et parois légères en bois disposent en effet de nombreux avantages, en termes d'isolation, d'acoustique, de résistance aux incendies ou d'entretien.

Or, comme l'a souligné un audit sur la première mise en marché des bois rendu public en mars de cette année par le Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux, cette filière est encore insuffisamment exploitée et doit être confortée.

D. L'IMPACT DE LA HAUSSE DU PÉTROLE SUR LA FILIÈRE PÊCHE

Les grèves nombreuses, parfois tendues et souvent très médiatisées provoquées par les marins pêcheurs dans de nombreux ports français au mois de novembre en raison de la hausse du coût du carburant, ont mis en lumière l'équilibre économique précaire avec lequel ces professions doivent composer.

Depuis la suppression du Fonds de protection des aléas de la pêche (FPAP) le 1 ^er janvier dernier sur les injonctions des institutions européennes, les marins pêcheurs subissent en effet directement les conséquences, sur leurs comptes d'exploitation, des aléas économiques affectant le secteur de la pêche.

1. Une hausse des carburants impactant les revenus

a) Une augmentation inquiétante des prix des carburants

Depuis le début de l'année, le litre de gazole, qui coûtait 17 centimes d'euros en 1994, est passé de 30 à 50 centimes d'euros. De ce fait, la dépense en carburant , qui ne représentait que 15,7 % du chiffre d'affaires en 2003 , en représente 27 % aujourd'hui .

Ainsi, un navire de pêche hauturière partant en mer pendant quinze jours et embarquant 20 tonnes de gazole coûte déjà à son propriétaire 10.000 euros en carburant. Et ce malgré la détaxe sur le prix du carburant dont bénéficient les pêcheurs par rapport aux particuliers, puisqu'ils sont totalement exemptés du paiement de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP).

b) Une réduction des marges des exploitants

Selon les chiffres communiqués par les professionnels du secteur, la part du chiffre d'affaires dévolue au revenu d'un armateur de chalutier -bateau le plus consommateur de carburant- est passée de 17 % voici dix ans à 7 % aujourd'hui .

La moitié des navires de pêche français serait aujourd'hui dans une situation très précaire, leurs exploitants ne parvenant plus à payer leur équipage, ou bien à offrir des salaires attractifs. Un certain nombre de bateaux sont ainsi contraints de demeurer à quai, soit parce que leurs armateurs ne trouvent plus de main d'oeuvre, soit parce que la poursuite de l'activité n'est plus rentable économiquement, voire leur fait perdre de l'argent.

c) Les contraintes surabondantes

A l'ensemble des facteurs économiques pesant sur les comptes d'exploitation des marins pêcheurs se surajoute ceux tenant à l'évolution des ressources et à sa prise en compte par la politique commune de la pêche. Face à la réduction continue des stocks halieutiques du fait de leur surexploitation, l'Union européenne a dû en effet réduire les quotas de pêche . Les professionnels sont donc contraints in fine de dépenser davantage pour pêcher moins.

2. Les adaptations de la filière

a) La recherche d'économies d'énergie

Devant la montée structurelle des cours du pétrole, la meilleure solution pour les professionnels consiste sans doute, à long terme, à diminuer cette consommation de façon progressive. De nombreuses recherches sont actuellement menées, par des établissements publics comme privés, en ce sens.

L'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (Ifremer), l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), les collectivités territoriales, les comités régionaux des pêches maritimes ont ainsi été mobilisés pour améliorer les taux de consommation de carburant des navires de pêche français, qui ont une moyenne d'âge de 24 ans.

Moteur à injection électronique, peinture auto-lissante, système électronique de détection des fonds, allongement de la coque du bateau, réduction de sa résistance à l'eau, installation d'une tuyère autour de l'hélice ou d'une voile entièrement automatisée en complément du moteur, modification du maillage des filets, prise en compte des courants et de la météo dans la navigation ..., tous ces dispositifs, réalisés ou en cours d'étude, permettent d'éviter les surconsommations et de réaliser des économies de carburant allant jusqu'à 25 % .

b) Les mesures préconisées par les professionnels

L'idée d'une taxe à la valeur ajoutée (TVA) sociale a été soulevée par les professionnels de la pêche. Le poisson bénéficie pour l'instant d'un taux réduit de TVA à 5,5 %. Il s'agirait d'augmenter la TVA de quelques points et d'affecter le produit aux pêcheurs, afin de compenser les surcoûts liés à la hausse du pétrole.

Mais cette mesure aurait pour conséquence de réduire le pouvoir d'achat des ménages, déjà faible sur la vente de poisson du fait des prix élevés pratiqués à l'étal, bien que faibles à la criée, où ils sont fixés par les grossistes et les mareyeurs.

3. Le soutien de l'Etat

a) Les mesures annoncées dans le cadre du Conseil supérieur de la pêche

Lors de la dernière réunion du Conseil supérieur de la pêche, rassemblant l'ensemble des professionnels des filières pêche et aquaculture, le ministre en charge de la pêche a annoncé le lancement d'un plan de soutien.

LE PLAN DE SOUTIEN ANNONCÉ LORS DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA PÊCHE

- Des plans de sortie de flotte vont être signés très prochainement pour un montant total de 25,5 millions d'euros, comprenant :

. un plan spécifique anchois (3,5 millions d'euros) ;

. un plan spécifique thonaille (3 millions d'euros) ;

. un plan général (19 millions d'euros).

- Le report immédiat pendant un trimestre des cotisations patronales . Une demande de prorogation sur un trimestre est à instruction.

- Un abondement de la caisse chômage intempérie de 1,5 millions d'euros.

- Le report du remboursement des avances perçues dans le cadre du plan de sauvegarde et de restructuration.

- Une action auprès des collectivités locales en vu d'un allègement voire d'une exonération des charges portuaires .

- Un mécanisme de réduction des intérêts d'emprunts au bénéfice des jeunes partons pêcheurs qui s'installent sur le modèle de ce qui existe pour les jeunes agriculteurs.

- Une harmonisation du régime d'assurance chômage des marins avec le régime de droit commun . Des travaux vont être engagés en ce sens avec les services du ministère de l'écologie et du développement durable.

En outre, afin de moderniser dans le long terme la pêche française, le ministre a crée le conseil de prospective et de stratégie des pêches maritimes , chargé de proposer des plans pluriannuels par pêcherie ou par façade maritime.

Il a confirmé le lancement d'une mission sur la réforme de la pêche confiée à Paul Roncière, conseiller d'Etat, et une mission sur le développement de l'aquaculture confiée à Hélène Tanguy, maire du Guilvinec et conseillère régionale de Bretagne.

b) Les mesures annoncées par le président de la République

A l'occasion d'une réunion de travail avec les représentants des professionnels de la pêche le 6 novembre en Bretagne, au Guilvinec, le chef de l'Etat a apporté toute une série de réponses aux difficultés rencontrées par les marins pêcheurs.

Il a demandé au ministre de l'agriculture et de la pêche d'élaborer dans un délai de trois mois, avec l'ensemble des représentants professionnels, un mécanisme durable qui réintègre le coût du gazole dans le prix du poisson vendu à l'étal .

Dans l'intervalle, le président de la République a décidé la mise en oeuvre immédiate d'une exonération des charges patronales et salariales des marins pêcheurs, en vue de permettre une prise en charge immédiate du surcoût dû à l'augmentation récente du gazole.

Il a également demandé au ministre en charge de la pêche d'engager un plan de modernisation de la flottille , avec l'objectif de réduire la dépendance des navires au pétrole.

Enfin, il a affirmé sa volonté de sécuriser la rémunération des marins pêcheurs, en demandant l'examen d'un mécanisme assurantiel qui permettrait de garantir un revenu minimum aux équipages.

c) Les mesures ministérielles spécifiques en faveur des pêcheurs

A l'issue d'un rencontre à Paris le 7 novembre dernier entre le ministre en charge de la pêche et les responsables de la filière, ont été arrêtées des décisions s'inscrivant dans les orientations arrêtées par le président de la République à l'occasion de sa visite au Guilvinec la veille.

LES MESURES MINISTÉRIELLES D'URGENCE

1 - Un mécanisme de compensation du surcoût du gazole

L'engagement est pris de parvenir, avant la fin de l'année 2007, à un mécanisme durable de compensation des surcoûts du gazole qui assure un seuil de rentabilité satisfaisant pour les entreprises de pêche. L'objectif est de compenser le surcoût du gazole supporté par les entreprises au-delà de 30 centimes d'euros le litre de gazole en moyenne annuelle.

Un groupe de travail piloté par le directeur des pêches et auquel participeront les représentants de l'ensemble des acteurs de la filière sera chargé d'élaborer le mécanisme de compensation qui devra être équitable en fonction de la situation et de la taille des entreprises de pêche.

Le ministère de l'agriculture et de la pêche travaillera avec le celui de l'économie et des finances pour engager une concertation avec les fournisseurs de pétrole, notamment sur les tarifs et la qualité du gazole

2 - La mise en oeuvre des exonérations des charges sociales

Dans le prolongement des annonces du président de la République, sera assurée une exonération des charges patronales et salariales jusqu'à ce que le mécanisme de compensation du surcoût du gazole des marins pêcheurs soit mis en place.

L'établissement national des invalides de la marine (ENIM) appliquera immédiatement une exonération de cotisation sur les deux prochains titres trimestriels (DTS) successifs émis à compter du 6 novembre pour chaque navire de pêche. Les armateurs qui déclarent les services des marins mensuellement pourront appliquer l'exonération totale de cotisations et contributions sur les six déclarations mensuelles successives à compter de celle due au plus tard au 25 novembre.

Un groupe de travail piloté par le directeur de l'ENIM sera chargé de la mise en oeuvre et du suivi des mesures.

3 - La modernisation de la flottille

La flottille de la pêche doit avoir les moyens de s'adapter aux évolutions économiques et réglementaires dans une perspective d'exploitation durable de la ressource halieutique.

Un groupe de travail piloté par le directeur des pêches maritimes et de l'aquaculture réunira l'ensemble des acteurs professionnels et les organismes de recherche les plus pertinents. Il réalisera un état des lieux des projets et des besoins et un suivi des opérations de restructuration (modernisation des moteurs et des navires de façon à ce qu'ils consomment moins, changement d'engins de pêche lorsque c'est possible et souhaitable).

4 - La garantie d'une rémunération mensuelle minimale

Dans le prolongement des déclarations du président de la République et du conseil supérieur d'orientation de la pêche du 30 octobre 2007, les partenaires sociaux seront réunis dès la semaine n°46 autour du directeur des affaires maritimes.

Le groupe de travail qui sera constitué examinera les possibilités d'assurer le lissage de la rémunération surtout ou partie de l'année, mais également de prévoir le versement d'une rémunération minimale mensuelle.

d) L'extension des mesures à l'ensemble des agriculteurs

Le 8 novembre 2007, le ministre de l'agriculture et de la pêche a annoncé qu'il accordait aux agriculteurs des mesures d' allègement de la taxe intérieure sur les produits pétroliers ( TIPP), comme il l'avait déjà fait en 2005 et 2006. Les agriculteurs avaient alors obtenu le remboursement partiel de la TIPP applicable au gazole et au fioul lourd, ainsi que celui sur la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel, pour un coût total pour l'Etat de 140 millions d'euros en 2006.

Ces mesures, qui devront être validées dans le cadre du projet de loi de finances rectificative reposent sur un remboursement à 90 % de la TIPP, soit 5 euros par hectolitre pour une taxe fixée à 5,66 euros. Le dispositif serait ouvert pour tous les achats d'essence, de gaz naturel et de fioul lourd, et ce pour toutes les activités agricoles. Ce sont les maraîchers travaillant sous serre, dont le budget « énergie » représente 25 à 40 % des coûts totaux de production, qui devraient être principalement concernés par ce dispositif.

e) Les mises en garde de la Commission européenne

Dès le 8 novembre, la Commission européenne a mis en garde la France, en prévenant que le mécanisme de compensation envisagé pour les pêcheurs s'apparentait éventuellement à une aide d'Etat, illégale du point de vue communautaire.

Le ministre de l'agriculture et de la pêche a déclaré prendre bonne note des déclarations de la Commission et a rappelé, conformément aux engagements publics déjà pris sur ce point, qu'il inscrivait ses travaux dans le cadre communautaire afin de trouver une issue pérenne aux difficultés rencontrées par le secteur.

Les différentes solutions envisagées seront présentées dans les prochains jours aux services de la Commission européenne et s'enrichiront des propositions des représentants professionnels dans le cadre des quatre groupes de travail qui ont été mis en place.

* *

*

Réunie le mercredi 21 novembre 2007, la commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008, MM. Gérard César et Alain Gérard, rapporteurs pour avis, ayant appelé à voter en ce sens et MM. Jean-Marc Pastor et Gérard Delfau, rapporteurs pour avis, s'en étant rapportés à la sagesse de la commission. Le groupe socialiste et le groupe communiste, républicain et citoyen se sont abstenus.

* ¹ Les Français, l'environnement et l'agriculture - Le baromètre de la confiance 2007, étude réalisée du 11 au 15 septembre 2007, sur un panel représentatif de 1.057 Français âgés de 18 ans et plus, par l'institut de sondage OpinionWay.

* ² Règlement (CE) n° 1493/99 du Conseil du 17 mai 1999 portant organisation commune du marché vitivinicole.

* 3 Avis n° 80 (2006-2007) de MM. Gérard César, Jean-Marc Pastor et Gérard Delfau, fait au nom de la commission des affaires économiques sur les crédits de la mission « Agriculture, forêt, pêche et affaires rurales » dans le projet de loi de finances pour 2007.

* 4 Réforme de l'OCM vitivinicole : sauvons notre filière et nos viticulteurs, rapport d'information n° 348 (2006-2007) fait au nom de la commission des affaires économiques par M. Gérard César.

* 5 Proposition de résolution de M. Gérard César sur la proposition de règlement du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole et modifiant certains règlements (E 3587), présentée en application de l'article 73 bis du règlement, n° 391 (2006-2007).