Projet de loi de finances pour 2007 : Travail et emploi

N° 82

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME VII

TRAVAIL ET EMPLOI

Par M. Louis SOUVET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 et 78 (annexe n° 33 ) (2006-2007)

Lois de finances .

Les crédits de la mission « Travail et emploi » pour 2007
Programmes	Crédits de paiement (en euros)	Variation 2007/2006 (en %)
Développement de l'emploi	1.254.914.000	+ 48,3
Baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoires et de secteurs à forts potentiels d'emploi (libellé modifié)	893.090.000	+ 63,5
Promotion de l'activité (libellé modifié)	361.824.000	+ 20,7
Accès et retour à l'emploi	6.157.224.000	- 11,6
Indemnisation des demandeurs d'emploi et rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi	2.707.920.000	- 3,8
Mise en situation d'emploi des publics fragiles	3.449.304.000	- 16,9
Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques	4.399.691.363	- 3,1
Anticipation des mutations et gestion active des ressources humaines (libellé modifié)	533.476.350	+ 1,4
Amélioration de l'accès des actifs à la qualification	3.866.215.013	- 3,7
Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail	83.370.000	+ 2,2
Santé et sécurité au travail	30.600.000	+ 13,8
Qualité et effectivité du droit	22.550.000	- 7,6
Dialogue social et démocratie sociale	30.220.000	-
Lutte contre le travail illégal	-	-
Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail	741.747.694	+ 2,6
Gestion du programme « développement de l'emploi »	25.309.982	- 2,7
Gestion du programme « accès et retour à l'emploi	110.744.521	+ 41,9
Gestion du programme « accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques »	68.240.838	- 12,6
Gestion du programme « amélioration de la qualité de l'emploi et des relations de travail »	181.524.391	+ 12,5
Soutien	319.369.353	- 5,2
Etudes, statistiques, évaluation et recherche	36.558.609	- 13,8
Total mission « Travail et emploi »	12.636.947.057	+ 1,5

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Les crédits affectés à la mission « Travail et emploi » dans le projet de loi de finances pour 2007 s'élèvent à un peu plus de 12,64 milliards d'euros, en baisse de près de 4 % par rapport aux crédits votés dans la loi de finances initiale pour 2006 (13,16 milliards d'euros). Ils correspondent pour les trois quarts à des dépenses d'intervention, le solde étant constitué de dépenses de fonctionnement, d'investissement et de personnel.

Cette diminution apparente des crédits s'explique en réalité par des mesures de débudgétisation. En premier lieu, la subvention au fonds de solidarité, qui verse notamment l'ASS (allocation spécifique de solidarité), diminue de 240 millions d'euros ; le fonds bénéficiera, en contrepartie, d'une partie de la créance que l'Etat détient sur l'Unedic. En second lieu, l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) percevra une ressource extra-budgétaire pour un montant égal à 210 millions d'euros. Enfin, la dotation consacrée à la décentralisation de l'apprentissage disparaît pour être remplacée par une contribution additionnelle à la taxe d'apprentissage. A périmètre identique, les dépenses de la mission progresseraient en réalité de plus de 5 % en 2007 .

L'effort budgétaire en faveur de l'emploi est par ailleurs bien supérieur aux seuls crédits de la mission. La compensation des allégements généraux de cotisations patronales de sécurité sociale devrait absorber près de 20 milliards d'euros de recettes fiscales en 2007. Et les dépenses fiscales relevant de la mission devraient s'élever à 8,3 milliards d'euros. Elles sont concentrées sur deux mesures principales : la prime pour l'emploi, pour un tiers, et la réduction d'impôt sur le revenu au titre de l'emploi par les particuliers d'un salarié à domicile, pour un quart.

L'ensemble des moyens affectés au travail et à l'emploi atteint, au total, 41,8 milliards d'euros, en progression de 6 % par rapport à 2006 , ce qui témoigne de l'importance accordée par le Gouvernement à la politique en faveur du travail et de l'emploi.

La priorité accordée à cette politique a commencé à produire ses effets, puisque le chômage diminue régulièrement depuis maintenant dix-huit mois. Le projet de budget pour 2007 est construit sur une hypothèse de croissance comprise entre 2 % et 2,5 %, qui devrait permettre, si elle se réalise, de consolider et d'amplifier ces premiers résultats.

L'année 2007 est par ailleurs la deuxième année de mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf). Les crédits de la mission « Travail et emploi » sont toujours répartis entre cinq programmes, de taille très inégale, puisque deux d'entre eux, « Accès et retour à l'emploi » et « Accompagnement des mutations économiques sociales et démographiques », regroupent près de 90 % des crédits. Les programmes sont ensuite déclinés en actions.

Décomposition des moyens de la mission « Travail et emploi »
(en millions d'euros)
	Crédits de paiement pour 2007	Evolution 2007/2006	Proportion du budget de la mission
Programme 133 « Développement de l'emploi »	1,26	42,6 %	9,9 %
Programme 102 « Accès et retour à l'emploi »	6,17	- 13,3 %	48,7 %
Programme 103 « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques »	4,4	0,2 %	34,8 %
Programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail »	0,08	3,8 %	0,7 %
Programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail »	0,74	3,1 %	5,9 %
Mission « Travail et emploi »	12,64	- 4,0 %	100,0 %
Source : projet de loi de finances pour 2006

Les crédits consacrés au premier programme, « Développement de l'emploi », augmentent de plus de 40 % par rapport à 2006, en raison du transfert vers ce programme des crédits consacrés à l'insertion par l'activité économique, inscrits l'an dernier dans le programme « Accès et retour à l'emploi ». Ce choix apparaît cependant assez contestable : l'insertion par l'économique a en effet pour objectif premier le retour de ses bénéficiaires vers l'emploi stable et non la création d'emplois en tant que telle.

Le projet de budget pour 2007 permet de poursuivre la mise en oeuvre des grandes politiques engagées par le Gouvernement au cours des deux dernières années : plan de cohésion sociale, plan pour le développement des services à la personne et plan d'urgence pour l'emploi, notamment. Il propose de confier aux départements la mise en oeuvre d'un dispositif expérimental d'incitation à la reprise d'emploi et reconduit l'aide à l'emploi dont bénéficient les hôteliers et les restaurateurs.

I. UN TAUX DE CHÔMAGE EN BAISSE CONTINUE DEPUIS AVRIL 2005

L'examen du budget de la mission « Travail et emploi » ne peut être effectué sans une analyse préalable du contexte dans lequel il s'inscrit. Votre commission observe, avec satisfaction, que la baisse du chômage amorcée en 2005 s'est confirmée et amplifiée au cours de l'année écoulée.

A. L'AMÉLIORATION DU MARCHÉ DE L'EMPLOI S'EST CONFIRMÉE EN 2006

L'an passé, votre commission avait exprimé l'espoir que les premiers signes d'un retournement de tendance sur le front du chômage se trouveraient confirmés au cours de l'année 2006. Un an plus tard, il est possible d'affirmer que cette évolution favorable était bien durable.

Après quatre années (2001-2004) pendant lesquelles le taux de chômage a augmenté ou est resté stable, une amélioration sensible du marché de l'emploi a pu être observée à compter d'avril 2005 : le taux de chômage, qui était alors de 10,1 % de la population active, a baissé dans des proportions importantes pour s'établir aujourd'hui à 8,8 %. Ce taux est proche de celui observé au début de l'année 2001 (8,6 %), qui correspond à la meilleure performance enregistrée sous la précédente législature. Le nombre de demandeurs d'emplois a diminué de 343.000 personnes entre avril 2005 et septembre 2006.

Toutes les catégories de demandeurs d'emploi ont bénéficié de la baisse du chômage, notamment les chômeurs de longue durée dont le nombre a diminué de 10 % au cours de l'année écoulée.

Une diminution de cette ampleur ne peut naturellement résulter, contrairement à ce qui est parfois allégué, de manipulations statistiques : le nombre de radiations des listes de l'ANPE, qui concerne entre 30.000 et 35.000 personnes chaque mois, n'a quasiment pas varié au cours des dernières années. De surcroît, 95 % des radiations n'ont pas un caractère définitif et sont décidées pour une durée de deux mois ; le demandeur d'emploi qui a fait l'objet d'une radiation peut donc renouveler son inscription à l'expiration de ce délai.

Il est en revanche exact que les évolutions démographiques ont contribué positivement à la baisse du chômage en 2006. La population active devrait quasiment stagner en 2006 (+ 2.000 personnes), en raison du vieillissement de la population active et du départ en retraite anticipé de salariés ayant commencé à travailler très jeunes. On estime que 300.000 personnes ont anticipé leur départ en retraite entre 2004 et 2006, bénéficiant ainsi de la mesure « longue carrière » prévue dans la loi Fillon de 2003. Il ne devrait cependant pas y avoir, à moyen terme, de reflux de la population active dans notre pays.

La cause principale de la baisse du chômage réside donc dans le retour d'une croissance économique plus soutenue, conjuguée aux effets des réformes structurelles engagées depuis 2002. La croissance du PIB devrait être de l'ordre de 2 % en 2006 et 2007, après 1,2 % en 2005. L'Unedic estime que les créations nettes d'emploi dans le secteur privé devraient avoisiner les 200.000 en 2006 et 2007. Les secteurs du BTP, des services à la personne, de l'informatique et des hôtels, cafés et restaurants sont les plus créateurs d'emplois.

La comparaison des taux de croissance enregistrés ces deux dernières années avec ceux que la France a connus à la fin des années 90 montre que la croissance ne peut expliquer, à elle seule, les résultats observés en matière d'emploi. A l'époque, la France avait connu une croissance beaucoup plus soutenue (+ 4 % en 2000), qui s'était accompagnée, logiquement, d'importantes créations d'emplois. Le taux de chômage n'était pourtant pas descendu en dessous de 8,6 % de la population active. La France se rapproche aujourd'hui de ce taux de chômage, mais avec une croissance sensiblement plus faible. L'embellie constatée depuis deux ans résulte donc, pour une large part, des transformations structurelles engagées par le Gouvernement depuis 2002, parmi lesquelles on peut citer notamment les mesures destinées à fluidifier le marché du travail, la réforme du service public de l'emploi et le lancement d'une nouvelle génération de contrats aidés qui contribuent à ramener vers l'emploi les publics qui en sont le plus éloignés.

Au titre des mesures destinées à fluidifier le marché du travail, la question de l'efficacité du contrat « nouvelles embauche » (CNE) a fait l'objet de nombreux débats, qui ont souvent pris un tour polémique. Le nombre de CNE signés apparaît très significatif : le cumul des intentions d'embauche en CNE entre août 2005 et septembre 2006 s'élève à 662.000, d'après les chiffres fournis par l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss). Pour les entreprises de moins de vingt salariés, seules autorisées à signer un CNE, la proportion d'intention d'embauches en CNE s'établit à 8,4 % des embauches effectuées depuis l'entrée en vigueur de ce nouveau contrat.

L'évaluation du nombre de créations nettes d'emplois dues au CNE est en revanche beaucoup plus délicate, ne serait ce que parce qu'il s'agit d'un dispositif récent. Les estimations habituellement avancées s'appuient sur les résultats d'une enquête conduite par l'Acoss et la Dares, présentés ci-après :

Résultats de l'enquête Acoss-Dares

En mars-avril 2006, la Dares et l'Acoss ont réalisé une enquête sur l'utilisation du CNE auprès de chefs d'entreprise de moins de vingt salariés, ayant déclaré à l'Urssaf une intention d'embauche en octobre 2005.

Selon cette enquête, à la question : « Si le CNE n'avait pas existé, auriez-vous embauché sur le même poste ? Les chefs des petites entreprises, déclarent, dans près de sept cas sur dix, qu'ils auraient embauché à la même date sous une autre forme de contrat (tableau 1). L'embauche se serait faite alors en CDI dans 44 % des cas, en CDD dans 52 % des cas et, pour les 4 % restants, le chef d'entreprise aurait recruté un apprenti ou un intérimaire.

Dans un peu plus de deux cas sur dix, le CNE a permis de pourvoir le poste de travail plus rapidement : le chef d'entreprise déclare qu'en l'absence du CNE, il aurait attendu pour embaucher que son besoin sur ce poste se confirme ou de trouver un autre profil de candidature.

Près d'une fois sur dix, le chef d'entreprise déclare qu'en l'absence du CNE, il n'aurait jamais réalisé cette embauche.

Opinion du chef d'entreprise ayant recruté en CNE sur ce qu'il aurait fait en l'absence de ce nouveau contrat
En %
« J'aurais recruté la même personne à la même date »	67
« J'aurais recruté une autre personne à la même date »	2
« J'aurais attendu que mon besoin se confirme avant de pourvoir le poste »	16
« J'aurais attendu de trouver un autre profil de candidature avant de pourvoir le poste »	6
« Je n'aurais pas embauché »	9
Ensemble	100
Champ : DUE réalisées en octobre 2005 par des entreprises de moins de vingt salariés, hors CDD de moins d'un mois, ayant donné lieu à une embauche sur le type de contrat déclaré.
Source : enquête « Utilisation du contrat nouvelles embauches », Acoss - Dares.

Ces résultats suggèrent de prime abord que 30 % environ des embauches en CNE correspondraient à des embauches supplémentaires à court terme, 22 % au titre d'une anticipation du recrutement et 10 % d'embauches véritablement nouvelles. Ces résultats qui ne reflètent que la perception des chefs d'entreprise, sont à prendre avec une grande prudence.

Ils ne permettent pas d'évaluer réellement l'effet du CNE sur les créations d'emploi pour plusieurs raisons :

- tout d'abord, il ne s'agit que d'embauches et il faut tenir compte des ruptures de contrats. Le surcroît d'emploi produit à moyen terme par le CNE devrait donc être plus faible que le supplément d'embauches constaté dans le court terme. Par ailleurs, le profil de ces ruptures n'est pas connu sur l'ensemble de la période de consolidation de deux ans et l'on ne peut notamment pas exclure une accélération de celles-ci avant la fin de cette période qui annulerait tout ou partie du bénéfice initial en termes d'emploi ;

- lorsque le chef d'entreprise déclare, qu'en l'absence du CNE, il aurait attendu que son besoin sur le poste se confirme ou de trouver un autre profil de candidature avant d'embaucher, il peut y avoir un effet de création nette d'emploi. Cet effet peut être pérenne dans certains cas où l'embauche ne se serait finalement jamais réalisée. Mais il est vraisemblablement transitoire dans la plupart des cas, ne jouant que sur une courte période correspondant au délai d'anticipation de l'embauche. Le bénéfice initial sur l'emploi (de cette création d'emplois transitoire) ne sera alors conservé que dans la mesure où ces embauches ne sont pas compensées par des ruptures anticipées ;

- mais, surtout, ce genre de question qualitative donne lieu à des réponses pour partie subjectives qui peuvent s'avérer particulièrement sensibles au contexte. Des enquêtes ont posé par le passé ce même type de question à des chefs d'entreprise pour des mesures de politique de l'emploi comportant une baisse du coût salarial (exonération pour l'embauche de jeunes sans qualification, contrat de qualification, contrat initiative emploi, exonération premier salarié, apprentissage). Les études menées à partir de ces enquêtes montrent que les mêmes individus peuvent être amenés à fournir des réponses très différentes lors de deux interrogations successives portant sur la même mesure. Le contexte conjoncturel général semble en effet influencer les réponses des chefs d'entreprise. Ces derniers auraient notamment tendance à répondre en fonction de l'appréciation qu'ils portent à la date de l'enquête sur le salarié embauché. Il semblerait qu'ils attribuent plus de responsabilité à la mesure lorsqu'ils regrettent leur embauche ;

- par ailleurs, les résultats des études microéconomiques ne peuvent pas être transposés, tels quels, au niveau macroéconomique. Ainsi, une embauche supplémentaire dans une entreprise n'équivaut pas toujours à un emploi de plus dans l'économie : si l'embauche n'avait pas eu lieu, l'entreprise aurait peut-être eu recours à la sous-traitance ; certaines embauches peuvent en outre se faire au détriment d'entreprises concurrentes qui ne sont pas éligibles à la mesure.

Ces considérations montrent qu'il n'est pas possible d'estimer de manière robuste un effet net de création d'emploi, à court terme ou dans la durée, à partir d'une simple question d'opinion auprès des employeurs. Une exploitation simple des données des déclarations uniques d'embauche ne permet pas non plus d'évaluer précisément les effets du CNE sur l'emploi. Des études à partir de données d'emploi, à un niveau plus fin et avec plus de recul, seront nécessaires pour estimer les effets à court terme et à moyen terme du CNE sur l'emploi.

La réforme du service public de l'emploi et la montée en puissance des nouveaux contrats aidés , deux aspects du plan de cohésion sociale engagé en 2004 par le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, Jean-Louis Borloo, jouent également un rôle important dans l'actuelle décrue du nombre de demandeurs d'emploi.