III. LES CHANTIERS DE LA SÉCURITÉ CIVILE
1. Le nécessaire développement d'une culture de sécurité civile
L'un des principaux objectifs de la loi du 13 août 2004 est de promouvoir dans l'ensemble de la société une véritable culture de la sécurité civile , qui passe en particulier par un renforcement de l'information sur les risques et de la préparation aux crises. Plusieurs mesures de la loi du 13 août 2004 tendent ainsi à faire du citoyen le premier acteur de la sécurité civile.
a) La formation scolaire à la sécurité civile
L'article 5 de la loi du 13 août 2004 précitée a posé le principe d'une sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours ainsi que d'un apprentissage des gestes élémentaires de premiers secours pour tout élève, assurés par des organismes (SDIS) ou associations spécialisés.
Un tel dispositif a pour objet :
- de permettre aux élèves d'apprendre à porter secours à l'école puis de suivre une formation à l'attestation de formation aux premiers secours (AFPS), qui permet de maîtriser les « gestes qui sauvent » élémentaires face à des situations d'urgence médicale fréquentes (malaise ; étouffement ; saignement...). Sur la base du volontariat, en raison d'expériences locales, certains enseignants ont déjà développé des collaborations avec les sapeurs-pompiers ou des associations de sécurité civile.
Ces dernières assurent par ailleurs des formations pour le public mais ces efforts demeuraient facultatifs et dispersés . L'obligation scolaire doit, à terme, permettre à chaque Français de prendre une part active à sa sécurité et de suppléer utilement les secours en cas de catastrophe. Selon la Croix Rouge française, si 20 % des Français étaient formés, 10.000 vies par an seraient sauvées (alors qu'environ 18.000 personnes meurent chaque année) ;
- d ' intégrer des connaissances relatives aux risques et aux moyens de prévenir les crises ainsi qu'aux bons comportements à adopter lorsqu'elles se déclenchent, dans diverses matières enseignées au collège (sport, géographie, éducation civique).
En pratique, un projet de décret fixant les modalités de cette formation devrait être publié avant la fin de l'année.
Convaincu de l'intérêt d'un dispositif qui fait du citoyen « le premier maillon de la chaîne des secours », votre rapporteur souligne la nécessité de la mise en oeuvre rapide du dispositif .
b) La montée en puissance des réserves communales de sécurité civile
A l'initiative du Sénat, la loi du 13 août 2004 (articles 30 à 34) a institué des réserves communales de sécurité civile , dont le rôle et les modalités de fonctionnement ont été précisés par une circulaire du ministre de l'intérieur en date du 12 août 2005.
Loin de constituer de nouvelles structures concurrentes des SDIS, elles doivent, au contraire, compléter leur action. Leur objectif est de mobiliser les bonnes volontés qui se présentent dans les communes pour participer à la résolution des crises.
Instituée de manière facultative par une délibération du conseil municipal qui le souhaite, la réserve communale est prise en charge par la commune. Toutefois, des conventions peuvent fixer les modalités de participation de l'établissement public de coopération intercommunale et du conseil général, ou leur confier la gestion des réserves.
Simultanément, la réserve est placée sous l'autorité du maire , détenteur des pouvoirs de police municipale. Dans un souci d'efficacité, les modalités d'organisation et de mise en oeuvre des réserves doivent être compatibles avec le règlement opérationnel du SDIS 31 ( * ) .
La réserve communale de sécurité civile va donc « appuyer les services concourant à la sécurité civile en cas d'événements excédant leurs moyens habituels ou dans des situations particulières. A cet effet, elles participent au soutien et à l'assistance des populations (aide aux personnes sinistrées par une catastrophe), à l'appui logistique et au rétablissement des activités (déblaiement de voie, pompage de bâtiments). Elles peuvent également contribuer à la préparation de la population face aux risques (information sur les risques ; élaboration et actualisation du plan communal de sauvegarde) » 32 ( * ) . Leur activité dépendra en pratique des besoins locaux.
Ouverte à toute personne « ayant les capacités et les compétences correspondant aux missions qui leur sont dévolues », la réserve est composée de bénévoles ayant la qualité de « collaborateurs du service public » dont l'engagement doit être formalisé par un contrat signé avec l'autorité communale.
Les réservistes ont des droits et des obligations spécifiques : durée de mobilisation annuelle équivalente à 15 jours par an maximum ; obligation de répondre aux ordres d'appel individuels et de rejoindre leur affectation ; possibilité d'une indemnité compensatrice pour les non fonctionnaires ; continuité des prestations sociales en cas de mobilisation interrompant l'activité professionnelle ; réparation des dommages subis à l'occasion du service ; autorisation de l'employeur et protection contre les sanctions pour les salariés du privé ; mise en congé avec traitement des fonctionnaires mobilisés dans la réserve.
En pratique, plusieurs réserves ayant vocation à être engagées en cas d'inondation sont en voie de constitution, par exemple à Avignon (84), Sommières (30) ou, dans un cadre intercommunal, à Orsan et Chuselan (30). A Luges (Gironde), une réserve communale est déjà intervenue en complément des secours contre les feux de forêt.
D'autres communes comme Monthléry (91) ou Oloron-Sainte-Marie (64) mettent l'accent sur l'anticipation des risques.
On peut toutefois s'interroger une certaine timidité à s'engager sur la voie ouverte par le Sénat et qui vise le rôle possible des réserves, dans des situations particulières, notamment en milieu rural.
L'intention du législateur était de constituer, en relation étroite avec les SDIS, des forces d'appoint en matière logistique et préparatoires, dont la présence immédiate peut être précieuse, en matière d'incendie par exemple, dans les zones rurales.
Une exploration de cette voie devrait être privilégiée.
2. L'amélioration de la préparation aux crises
a) La rénovation urgente des procédures d'alerte
Créé dans les années cinquante pour répondre à une éventuelle menace aérienne, le système national d'alerte (surtout composé des 4.500 sirènes du réseau national d'alerte, dont une partie date de la Seconde guerre mondiale), est inadapté aux enjeux actuels de la mission de protection des populations confiée à la sécurité civile .
Peu fiable, le réseau de sirènes est loin de couvrir l'ensemble du territoire . De plus, faute de campagne d'information globale, le signal d'alerte et les consignes à suivre lorsqu'il est déclenché demeurent mal connus de la population.
Plusieurs solutions techniques complémentaires sont envisageables pour adapter le système (renouvellement des sirènes les plus anciennes; diffusion de SMS aux porteurs de téléphones dans les zones à risque ; généralisation des systèmes d'alerte automatisés...).
Sur les recommandations de l'inspection générale de l'administration, l' installation d'un mini-réseau de sirènes dans les bassins à risques du Vaucluse, du Haut-Rhin et de la zone de défense de Paris a été décidée à titre expérimental (18.000 euros sont prévus à ce titre). Une campagne d'information de la population sur les risques encourus et la reconnaissance des signaux va être menée en parallèle.
b) La montée en puissance de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP)
L'ENSOSP assure la formation des officiers de sapeurs-pompiers.
Autrefois principale composante de l'institut national d'études de la sécurité civile (INESC) implanté à Nainville-les-Roches (Essonne), l'école est aujourd'hui en voie d'adaptation aux nouveaux enjeux de la sécurité civile. En juin 2002, son transfert sur le site d'Aix-les-Milles (Bouches-du-Rhône) a été décidé afin de constituer une école d'application de réputation internationale dispensant des formations de référence et bénéficiant d'un plateau technique d'entraînement.
Le coût global du transfert s'élève à 90 millions d'euros 33 ( * ) .
Transformée en établissement public autonome sous la tutelle du ministre chargé de la sécurité civile, l'école a reçu les biens, les droits et les obligations de l'INESC, intégré dans l'institut national des hautes études de la sécurité (INHES) 34 ( * ) .
Le directeur, le conseil d'administration et les organes consultatifs de l'école sont en place alors que les actions de formation se développent progressivement. Le budget de l'école est de 27 millions d'euros en 2005 (une fois le transfert achevé, à compter de 2009, il devrait être de 30 millions d'euros).
La loi du 13 août 2004 (article 70) a reconnu la qualité d'élève du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) aux élèves officiers afin de mutualiser les charges de leur formation, aujourd'hui en pratique concentrée sur certains SDIS. Une réflexion est en cours pour préciser ce statut.
c) La constitution d'un pôle français de défense civile
Posée par l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, la nécessité de la défense civile a été rappelée avec brutalité par la multiplication récente d'attentats à travers le monde et l'existence d'une menace terroriste sur la France.
Comblant les lacunes réelles du dispositif français, à compter de 2002, le Gouvernement a mené une réflexion d'ensemble pour actualiser les procédures existantes (refonte des plans Vigipirate, Biotox, Piratex, Pirate-mer, Piranet, Piratair), désormais plus souples et plus efficaces .
En outre, la gestion interministérielle de ce domaine sensible a été affirmée (cellule nationale de coordination et d'appui à la lutte contre les risques NRBC) et des efforts d'équipements conséquents ont été entrepris. En vue de perfectionner la réaction des secours face aux risques NRBC, des exercices sont régulièrement organisés.
La France doit, en outre, se doter d'un pôle de réflexion, de formation et d'entraînement (plateau technique) entièrement consacré à la défense civile , prévu par le rapport annexé à la loi du 23 août 2004 précitée et installé à Cambrai dans une ancienne caserne militaire. La gestion de ce centre fera appel au secteur privé, probablement à travers le recours à un partenariat public-privé (PPP). A l'heure actuelle, le passage du projet devant la commission d'évaluation des PPP est en cours de préparation. De là, un appel d'offres pourra être lancé à la fin de l'année.
Le centre de formation provisoire doit accueillir environ 30 sessions de formation, réalisées en association avec l'ENSOSP en 2005.
3. Vers une force de protection civile européenne ?
Si la sécurité civile, ou plutôt protection civile dans la dénomination communautaire, relève en premier lieu de la compétence nationale conformément au principe de subsidiarité , la Communauté a pris des initiatives en la matière face aux besoins de coordination ayant émergé à l'occasion de catastrophes naturelles ou technologiques récentes :
- un programme d'action communautaire en faveur de la protection civile a été institué par une décision 1999/847/CE du Conseil du 9 décembre 1999 . Fondé sur des budgets spécifiques, il tend à assurer un soutien financier communautaire aux actions de protection civile en matière de préparation et de réaction rapide. Il doit expirer fin 2006 mais la Commission européenne a présenté une proposition de règlement pour créer un « instrument » confortant et élargissant le champ de cette aide au cours de la période 2007-2013 35 ( * ) ;
- un mécanisme communautaire visant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile a été instauré par la décision 2001/792/CE Euratom du Conseil du 23 octobre 2001 .
Dans le cadre de ce mécanisme :
- les Etats participants (30 pays : les 25 Etats membres de l'Union, la Bulgarie, l'Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la Roumanie) ont recensé les équipes d'experts mobilisables dans un délai de douze heures en cas de crise et mettent ces moyens à disposition à la demande d'un pays touché par l'intermédiaire du centre de suivi et d'information ( CSI ), basé à Bruxelles (à la Commission) et en veille permanente ;
- une base de données contenant les informations nécessaires à la connaissance des moyens nationaux de protection civile disponibles pour les opérations de secours a été instituée par le CSI. De plus, un système de communication et d'information commun au CSI et aux autorités nationales est mis en place à l'heure actuelle.
Le mécanisme communautaire de protection civile a ainsi été sollicité à la suite du raz-de-marée en Asie du sud-est début 2005 . Ainsi, la France coordonnait l'ensemble de l'aide communautaire au Sri Lanka et dans certaines zones d'Indonésie.
L'été dernier, après une demande d'aide d'urgence du Portugal, fragilisé par d'importants feux de forêt, cinq pays (Allemagne, Espagne, France, Italie, Pays-Bas) ont apporté un soutien pour vaincre les incendies. Par ailleurs, des exercices européens de sécurité civile sont organisés régulièrement pour évaluer la capacité de coopération des services de secours (Eurotech 2005 simulait ainsi un accident technologique majeur dans la Drôme).
Faut-il aller plus loin ? La France se doit de garder des moyens d'intervention permettant une réponse rapide aux catastrophes. Simultanément, les drames précités ont incité le Gouvernement à solliciter ses partenaires européens et la Commission européenne pour conforter la coopération existante.
La position française est motivée, d'une part, par le souci de faire émerger une structure de coordination unique pour gérer les moyens de secours des Etats de l'Union européenne en cas de demandes d'aide d'un de ses membres ou d'un Etat étranger et, d'autre part, par la volonté de mutualiser certains équipements lourds comme des avions polyvalents ou des hôpitaux de campagne.
Votre rapporteur pour avis veut souligner l'importance des effets entrepris depuis 2002 pour moderniser la sécurité civile. Il insiste en outre sur la nécessité d'encourager toutes les actions susceptibles de développer en France une culture de la sécurité civile, afin que celle-ci soit en pratique « l'affaire de tous ».
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Ces observations ont conduit votre commission des Lois à donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission sécurité civile inscrits au budget du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.
* 31 Article L. 1424-8-2 du code général des collectivités territoriales.
* 32 Article L. 1424-8-1 du code général des collectivités territoriales.
* 33 Le financement prévu doit être assuré par un emprunt de 50 millions d'euros de l'ENSOSP avec abondement annuel de l'Etat et par une participation de 40,8 millions d'euros des divers partenaires (conseil général des Bouches-du-Rhône, conseil régional PACA, commune d'Aix-en-Provence et communauté du pays d'Aix).
* 34 Article 71 de la loi du 13 août 2004 précitée.
* 35 Proposition de règlement du Conseil COM (2005) 113 final, instituant un instrument de préparation et de réaction rapide aux urgences majeures (présentée par la Commission).