II. L'ENJEU ÉCONOMIQUE : TRADUIRE LA BONNE GESTION EN OBJECTIFS ET INDICATEURS
Les participations financières de l'Etat n'ont de traduction dans la loi de finances qu'à l'occasion d'opérations bien précises, notamment de privatisation. Votre rapporteur pour avis estime dès lors qu'une approche strictement budgétaire du sujet n'offre qu'une vision très partielle, puisqu'elle ne considère que les entités qui donnent lieu à des recettes ou à des dépenses au compte d'affectation spéciale, sans s'intéresser à la valorisation plus générale de l'ensemble des participations financières de l'Etat.
D'ailleurs, l'objectif premier de la mission « Participations financières de l'Etat » est davantage économique que budgétaire : il s'agit de la bonne gestion des entreprises concernées (A). Pour atteindre cet objectif, l'Etat s'est doté d'une organisation lui permettant de mieux exercer sa mission d'Etat actionnaire (B) et les indicateurs de performance affichés dans le budget viennent illustrer et préciser cette politique (C).
A. L'OBJECTIF PREMIER DE LA MISSION : LA BONNE GESTION DES ENTREPRISES À PARTICIPATION D'ÉTAT
a) La bonne valorisation des participations de l'Etat est l'objectif prioritaire affiché par le budget
Le programme annuel de performance des « participations financières de l'Etat » affiche trois objectifs :
- veiller à l'augmentation de la valeur des participations financières de l'Etat (objectif n° 1) ;
- assurer le succès des opérations de cessions des participations financières (objectif n° 2) ;
- contribuer au désendettement de l'Etat et des administrations publiques (objectif n° 3).
L'audition du responsable du programme menée par votre rapporteur pour avis 31 ( * ) a fait clairement ressortir que l'énumération des objectifs dans cet ordre ne procède pas d'une simple commodité de présentation mais traduit une réelle hiérarchisation des finalités de la politique menée. L'objectif central de la gestion des participations financières de l'Etat est la meilleure valorisation possible du patrimoine constitué par ces dernières.
Cette priorité vaut pour toutes les entreprises concernées, que l'Etat y soit actionnaire majoritaire ou minoritaire et qu'elles aient vocation ou non à être privatisées, complètement ou partiellement . Il est d'ailleurs important de noter que les cessions de parts de l'Etat participent elles aussi directement de cette exigence de bonne gestion du patrimoine financier de l'Etat. En effet, les ventes de participations de l'Etat dont le produit est affecté au désendettement ne constituent pas une diminution de son patrimoine mais un transfert au sein de ce même patrimoine, de son actif (les participations qu'il détient) vers son passif (sa dette).
Votre commission estime que l'exigence de valorisation optimale des participations financières de l'Etat ne se justifie pas seulement par un objectif patrimonial mais aussi par les enjeux économiques que constitue la situation des entreprises concernées.
b) L'Etat actionnaire est responsable de près de 10 % de la production nationale
La quarantaine d'entités dans lesquelles l'Etat détient des participations (c'est-à-dire plus de 10 % du capital) 32 ( * ) emploient directement plus de 1.300.000 personnes et représentent 9 % de la production des sociétés non financières 33 ( * ) .
L'Etat se trouve donc en situation de peser sur l'économie de façon au moins aussi prononcée qu'il ne peut le faire au travers de sa politique macro-économique. Ceci semble d'autant plus vrai qu'il s'agit souvent d'entreprises en charge d'activités structurantes pour l'ensemble du développement économique. De telles entreprises disposent aussi généralement d'un fort potentiel d'exportation qui ne se limite pas aux cas particuliers d'EADS et des entreprises d'armement mais qui concerne aussi les entreprises concessionnaires de service public 34 ( * ) . La France dispose en effet d'un véritable savoir faire internationalement reconnu en matière de délégation des services d'intérêt général. Ceci vaut d'ailleurs aussi bien pour des entreprises publiques (transports urbains, énergie, gestion d'aéroports), que privées (eau, services urbains).
Eu égard à ces enjeux, le rôle d'actionnaire de l'Etat mérite donc d'être assumé de façon pleinement responsable et transparente. C'est à cette fin que la gestion des participations publiques a été profondément réformée depuis deux ans.
* 31 Cf. annexe I du présent rapport.
* 32 Cf. annexe III.
* 33 Il s'agit même là d'une évaluation a minima puisqu'elle n'intègre pas les filiales minoritaires de ces entreprises (sources : compte 3103 des comptes de la Nation établis par l'INSEE).
* 34 Sociétés d'autoroute, de transport public, d'énergie.