2. Les apports essentiels et les limites constatées de la réforme organique de 1996
a) Les principaux apports de la réforme de 1996
Le mérite essentiel de la réforme organique du 22 juillet 1996 avait été de placer le pilotage financier de la sécurité sociale au coeur du débat parlementaire et de permettre une rationalisation de la prise de décision politique dans le domaine sanitaire et social, sans remettre en cause, pour autant, le rôle des partenaires sociaux dans la gestion des caisses de sécurité sociale. Grâce à cette réforme, la discussion annuelle du projet de loi de financement de la sécurité sociale est ainsi devenue un moment important de la vie parlementaire et un rendez-vous majeur pour l'ensemble des acteurs de la protection sociale.
En outre, il faut souligner que les lois de financement de la sécurité sociale ont permis de mettre en évidence, chaque année, l'ampleur des enjeux financiers de la sécurité sociale.
b) Les limites du cadre organique défini en 1996
Force est de constater que le cadre organique des lois de financement de la sécurité sociale défini en 1996 avait atteint ses limites. Parmi les limites identifiées, on pouvait noter des limites à la fois de forme et de fond, des limites de procédure et de contenu.
Sur la forme :
- d'une part, les débats parlementaires dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale restaient trop convenus s'agissant des orientations de politique sanitaire et sociale ;
- d'autre part, les annexes jointes au projet de loi de financement destinées à améliorer l'information du Parlement étaient trop nombreuses et souvent peu pertinentes ;
- enfin l'articulation formelle entre la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances restait problématique. Au total, les lois de financement de la sécurité sociale manquaient donc de lisibilité .
Sur le fond , la limite principale des lois de financement de la sécurité sociale résidait dans l'absence de contrainte juridique forte s'agissant du respect des objectifs de dépenses fixés chaque année par le Parlement , notamment de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) à la différence par exemple de ce qui existe avec la loi de finances. En effet, sauf en 1997, première année d'application du cadre organique défini en 1996, et en 2005, année où il a été respecté en valeur, l'ONDAM n'avait jamais été respecté. En outre, chaque année la technique dite du « rebasage » fausse l'appréciation du Parlement s'agissant de l'évolution des dépenses d'assurance maladie d'une année sur l'autre. Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 2 ( * ) toutefois, il faut noter la volonté d'améliorer la sincérité des lois de financement en y intégrant des dispositions rectifiant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses de l'année précédente. Toujours est-il que les mécanismes de pilotage financier de la sécurité sociale n'ont jamais réellement fonctionné, d'où l'affaiblissement, au fil des ans, de la portée du vote du Parlement dans le domaine des finances sociales .
En outre, l'impossibilité pour le Parlement de se prononcer sur le solde des régimes de sécurité sociale, alors que celui-ci est pourtant directement affecté par les mesures contenues dans le projet de loi de financement, affaiblissait également la portée du vote du Parlement.
Autre limite de fond, celle concernant l'étroitesse du champ des lois de financement de la sécurité sociale : certains des fonds concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale n'étaient pas inclus dans le champ de compétences des lois de financement, dès lors aucun débat parlementaire n'était possible s'agissant de leur équilibre financier.
Enfin, il faut noter une limite liée à l'absence de dimension pluriannuelle des lois de financement de la sécurité sociale alors même que, dans le domaine de la sécurité sociale, certaines des mesures mises en oeuvre peuvent affecter l'équilibre financier de la sécurité sociale non seulement pour l'année à venir mais aussi pour les exercices ultérieurs. Cette limite pouvait s'assimiler à un manque de transparence sur les enjeux financiers réels des lois de financement de la sécurité sociale.
* 2 Loi n° 2001-1246 du 21 décembre 2001.