Projet de loi de finances pour 2005 : Fonction publique

3. Les nécessaires progrès en matière de formation

Un fonctionnaire doit pouvoir bénéficier d'une formation efficace et adaptée au regard des exigences de ses fonctions , tant lors de son recrutement (formation initiale) qu'au cours de sa carrière (formation continue).

La politique de formation des employeurs publics doit être développée. Elle entre parfaitement dans les objectifs fixés par la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, dans la mesure où elle améliore le niveau professionnel des fonctionnaires et contribue par là-même à mieux gérer les effectifs en permettant la réussite des mutations et des promotions au sein des services.

Les agents de l'Etat peuvent ainsi disposer des compétences professionnelles nécessaires pour s'adapter à l'évolution de l'administration et de la société.

D'après le rapport annuel de 2003 précité sur la fonction publique, l'ensemble des dépenses de formation au sein de la fonction publique de l'Etat a augmenté de 1,3 % entre 2001 et 2002. Toutefois, si les dépenses relatives à la formation initiale ont augmenté de 8 %, en revanche celles de la formation continue ont baissé de près de 5 % . Il est en effet constaté que « la formation initiale poursuit son développement alors que la formation continue diminue pour la première fois depuis plusieurs années, hors éducation nationale . »

S'agissant des types de formation continue suivis par les fonctionnaires, il s'agissait en 2002 à 72 % de stages de perfectionnement/adaptation aux fonctions, à 17 % de préparations aux examens et concours, et à 11 % de congés de formation et bilans professionnels.

Formation initiale et continue par administration

	Effectifs en formation			Nombre de jours de formation			Dépenses totales de formation
	2001	2002	Evolution 2000-2001 en %	2001	2002	Evolution 2001-2002 en %	2001	2002	Evolution 2001-2002 en %
							(en millions d'euros)
Affaires étrangères	7.278	9.821	+ 35	69.508	82.746	+ 19	17	21	+ 25
Agriculture et pêche	47.810	47.506	- 1	268.071	294.711	+ 10	86	95	+ 10
Aviation civile	24.947	21.585	- 13	268.496	273.434	+ 2	90	92	+ 2
Culture et communication (2)	34.108	30.563	- 10	107.955	101.184	- 6	30	31	+ 2
Défense	124.250	78.798	- 37	423.625	350.529	- 17	96	89	- 6
Économie, finances et industrie (1)	568.832	452.659	- 20	2.032.857	1.855.324	- 9	438	418	- 5
Écologie et développement durable	3.678	3.959	+ 8	7.913	8.594	+ 9	3	4	+ 22
Équipement (2)	262.437	173.569	- 34	661.527	601.029	- 9	164	152	- 7
Intérieur	545.362	469.314	- 14	2.464.935	2.467.285	0	475	503	+ 6
Sports	11.056	9.429	- 15	32.606	31.644	- 3	9	9	- 1
Justice	91.462	77.693	- 15	778.062	794.646	+ 2	147	152	+ 3
Outre-mer (3)	545	317	- 42	1.393	1.339	- 4	0	0	+ 15
Santé (4)	25.658	22.803	- 11	117.791	117.867	0	30	34	+ 15
Services du Premier ministre (1)	4.717	4.398	- 7	207.299	226.365	+ 9	44	50	+ 14
Tourisme	358	616	+ 72	996	1.241	+ 25	0	0	+ 28
Travail	12.567	7.293	- 42	78.091	75.261	- 4	20	19	- 3
Formation interministérielle dont part imputable à l'économie et aux services du Premier ministre (7)	48.174 40.568	29.942 24.313	- 38 - 40	348.057 296.456	379.274 322.551	+ 9 + 9	68 60	78 69	+ 15 + 15
Total hors jeunesse, éducation et recherche	1.772.671	1.415.952	- 20	7.572.725	7.339.921	- 3	1.656	1.679	+ 1
Jeunesse, éducation et recherche	903.727	1.155.125	+ 28	10.813.666	12.250.850	+ 13	2.175	2.432	+ 12
Total y compris jeunesse, éducation et recherche	2.676.398	2.571.077	- 4	18.386.391	19.590.771	+ 7	3.831	4.110	+ 7
La Poste	1.032.035	604.822	- 41	858.109	662.272	- 23	245	217	- 12

DGAFP, bureau des statistiques, des études et de l'évaluation.

Source : enquêtes auprès des directions de personnel.

(1) Y compris les résultats portant sur la formation interministérielle.

(2) Certaines données 2001 ont été corrigées.

(3) Les agents en fonction dans les DOM-TOM ne sont pas pris en compte.

(4) Les dépenses hors rémunération des stagiaires en formation à l'Ecole nationale de la santé publique n'ont pas été recensées en 2001.

(5) Ces résultats sont déjà inclus dans les bilans de l'Economie et des services du Premier ministre. Ils ne sont donc pas comptés dans les totaux hors et y compris Education.

La formation, initiale et continue, de l'encadrement supérieur fait actuellement l'objet d'une importante réflexion . Le ministère de la fonction publique a indiqué, dans une communication du 22 octobre 2003 devant le Conseil des ministres, qu'il convenait de « mobiliser l'encadrement supérieur autour de la réforme », dans laquelle les fonctionnaires doivent « s'engager dans une perspective managériale » et être « guidés par l'efficacité et l'exemplarité », et de renforcer l'attractivité de la haute fonction publique afin d' « attirer et rechercher le professionnalisme dont la fonction publique a besoin ».

S'agissant de l'Ecole nationale d'administration (ENA), la commission présidée par M. Yves-Thibault de Silguy et chargée par le ministre de la fonction publique de « proposer les axes d'une réforme ambitieuse de l'Ecole nationale d'administration » a présenté diverses voies de réforme possible pour cette école dans son rapport rendu en avril 2002 ^{41 ( * )} .

Après avoir envisagé puis écarté la suppression totale de l'ENA, la commission a proposé deux hypothèses d'évolution de l'école :

- soit l'adoption d'un système éducatif concurrentiel selon le schéma « licence-mastère-doctorat », les élèves entrant à l'ENA à bac+3 et se voyant délivrer un mastère d'administration publique au bout de deux ans pour être recrutés par un concours interministériel auquel pourraient également se présenter des fonctionnaires ou des cadres du secteur privé. Le recrutement serait effectué à partir d'une négociation entre l'employeur et l'élève qui suivrait ensuite une formation organisée par chaque administration d'accueil ;

- soit le maintien du système actuel, avec une plus grande ouverture de l'école sur l'international, une formation plus individualisée par la création de « dominantes », la suppression du classement de sortie, un recrutement par les administrations identique à la précédente hypothèse, reposant sur une négociation entre les élèves et les employeurs, et la fusion de l'ENA avec l'Institut national des études territoriales (INET). Cette hypothèse était préférée par la commission.

A partir des indications de cette commission, M. Jean-Paul Delevoye, alors ministre de la fonction publique, de la réforme et de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a dégagé trois orientations pour la réforme de l'ENA , dans sa communication précitée du 22 octobre 2003 en Conseil des ministres : recentrage de l'ENA sur sa vocation première d'école d'application, ouverture sur l'administration des territoires et de l'Europe, création en son sein d'un centre d'expertise pour la réforme de l'Etat.

En 2004, plusieurs mesures ont été adoptées en ce sens.

Tout d'abord, une nouvelle scolarité a été élaborée dans le souci de proposer une articulation cohérente et efficace entre la formation théorique et la formation pratique et sera mise en oeuvre à compter du 1 ^er janvier 2006. Elle sera organisée autour de trois modules de formation, à savoir l'Europe, l'administration des territoires et la réforme de l'Etat. S'agissant de l'affectation des élèves à la sortie de l'école, l'employeur aura davantage de poids dans la décision.

Ensuite, l'ENA devrait davantage s'ouvrir, d'une part, aux territoires, du fait de son rapprochement avec l'INET et, d'autre part, à l'Europe, avec l'adossement du Centre d'études européennes de Strasbourg (CEES) et la possibilité pour les ressortissants communautaires d'intégrer l'ENA par concours à partir de 2004.

Les activités de formation de l'ENA devraient également être regroupées à Strasbourg.

Enfin, le conseil d'administration a été modifié afin de réduire le nombre de ses membres et de modifier sa composition afin de tenir compte des nouvelles orientations de l'école. Un conseil d'orientation pédagogique a également été instauré.

S'agissant toujours de l'encadrement supérieur au sein de la fonction publique, la communication précitée du ministre chargé de la fonction publique du 22 octobre 2003 a également décidé que tout nouveau directeur d'administration centrale recevrait une formation dans les six mois suivant sa nomination. Deux sessions de formation se sont déjà déroulées en avril et octobre 2004.

La réforme de l'ENA devrait en partie être mise en oeuvre en 2005.

D'après les informations fournies par le ministère de la fonction publique, une réflexion est également en cours sur les perspectives d'amélioration de la formation dispensée par les instituts régionaux d'administration (IRA). Elle devrait notamment conduire à une nouvelle étape de la professionnalisation de la formation offerte aux élèves de ces instituts afin de tenir compte des nouvelles modalités de gestion des ressources humaines. La formation des futurs attachés devra en outre s'adapter aux évolutions issues des processus de décentralisation et de déconcentration.

Il convient également de préciser que les IRA devraient mettre en place des cycles interministériels de formation pour environ 6.000 agents de France Telecom qui devraient intégrer la fonction publique de l'Etat du fait de la restructuration de leur entreprise. Ces cycles de formation sont prévus par le décret n° 2004-738 du 26 juillet 2004 en application de l'article 29-3 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 modifiée relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications. Ils devraient donner à ces agents des informations générales sur l'administration (outils, problématiques) afin de réussir au mieux leur intégration dans chaque ministère d'accueil.

La direction générale de l'administration et de la fonction publique a engagé une réforme de la politique de formation continue . Elle travaille notamment sur les possibilités d'adaptation à la fonction publique des nouvelles règles juridiques établies dans le secteur privé en matière de formation professionnelle, en application de l'accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003 et de la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social. Elle examine également les propositions faites par l'instance d'évaluation près du commissariat général du plan dans son rapport sur la formation continue des agents de l'Etat remis en septembre 2003.

Le ministère de la fonction publique poursuit également des actions en matière de formation interministérielle. Ainsi, la circulaire du 23 décembre 2003, signée par le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, détermine quatre axes de formation prioritaires : les techniques de gestion publique à adopter pour la mise en oeuvre de la loi organique précitée relative aux lois de finances, la gestion des ressources humaines et plus particulièrement la professionnalisation de la fonction d'accueil, la mise en oeuvre de la stratégie nationale de développement durable et la formation des agents publics à la conduite du changement et à l'évolution des systèmes d'information.

Si elle estime que la formation continue des agents doit encore être améliorée, votre commission salue toutefois les efforts consentis par le ministère de la fonction publique dans ce domaine.

* ⁴¹ Rapport au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, « Moderniser l'Etat : le cas de l'ENA », présenté par la commission sur la réforme de l'ENA et la formation des cadres supérieurs des fonctions publiques, présidée par M. Yves-Thibault de Silguy.