Projet de loi relatif au développement des territoires ruraux

ARTICLE 3 ter (nouveau)

Modification du dispositif incitatif au développement des résidences de tourisme en zone rurale

Commentaire : le présent article concerne le dispositif incitatif au développement des résidences de tourisme en zone rurale. Il propose :

- d'apporter quelques aménagements aux modifications apportées par la loi de finances initiale pour 2004 ^{69 ( * )} dans le cas des logements neufs ;

- d'étendre à l'ensemble du territoire les dispositions relatives aux travaux de réhabilitation ;

- d'instaurer une obligation d'affecter 15 % du parc à l'hébergement des travailleurs saisonniers .

I. LE DROIT ACTUEL

A. LE DISPOSITIF D'INCITATION AU DÉVELOPPEMENT DES RÉSIDENCES DE TOURISME EN ZRR

La loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998 de finances rectificative pour 1998 a mis en place un dispositif d'incitation à la construction de logements neufs faisant partie d'une résidence de tourisme classée dans une ZRR.

1. Présentation générale

Le tableau ci-après synthétise les principaux éléments du dispositif.

Celui-ci a connu plusieurs réformes, en particulier dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2004 précitée, à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard.

Synthèse du dispositif d'incitation fiscale au développement des résidences de tourisme en ZRR

Article du code général des impôts	Loi l'ayant inséré	Loi dont résulte la rédaction actuelle	Objet
199 decies E	Loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998 de finances rectificative pour 1998	Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 (1)	- réduction d'IRPP pour les contribuables acquérant entre le 1 ^er janvier 1999 et le 31 décembre 2006 un logement neuf ou en l'état futur d'achèvement faisant partie d'une résidence de tourisme classée dans certaines zones rurales (2) et destiné à la location, à condition que le propriétaire s'engage à louer le logement nu pendant au moins 9 ans à l'exploitant de la résidence de tourisme ; - obligation de réserver une « proportion significative » du parc immobilier pour le logement des saisonniers, au moins équivalente au nombre de salariés de la résidence.
Article 199 decies EA	Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 (1)		Extension de cette réduction d'impôt à l'acquisition d'un logement achevé avant le 1 ^er janvier 1989 et qui fait l'objet de travaux de réhabilitation
199 decies F	Loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998 de finances rectificative pour 1998	Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 (1)	Extension de la réduction d'impôt aux dépenses de reconstruction, d'agrandissement, de grosses réparations ou d'amélioration
199 decies G			Extension de la réduction d'impôt au cas où le logement est la propriété d'une société non soumise à l'impôt sur les sociétés, à la condition que le porteur de parts s'engage à conserver la totalité de ses titres jusqu'à l'expiration du délai de 9 ans

(1) Disposition insérée à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard.

(2) Dans une ZRR ou dans une zone rurale, autre qu'une ZRR, inscrite sur la liste pour la France des zones concernées par l'objectif n° 2 prévue à l'article 4 du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les fonds structurels. La liste de ces zones est fixée par le décret n° 2001-1315 du 28 décembre 2001.

2. La réduction d'impôt sur le revenu dans le cas de l'acquisition de logements neufs

L'article 199 decies E du code général des impôts prévoit que tout contribuable qui, entre le 1 ^er janvier 1999 et le 31 décembre 2006, acquiert un logement neuf ou en l'état futur d'achèvement faisant partie d'une résidence de tourisme classée dans une ZRR et qui le destine à une location dont le produit est imposé dans la catégorie des revenus fonciers bénéficie d'une réduction d'impôt sur le revenu.

La réduction d'impôt est égale, la première année, au quart de son plafond, actuellement de 25.000 euros, le solde éventuel étant imputé sur les trois années suivantes.

L'article 9 de la loi de finances initiale pour 2004 précitée, inséré à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard , a rendu ce dispositif plus favorable :

- le taux de réduction d'impôt est désormais de 25 % , contre 15 % auparavant ;

- le plafond des investissements pris en compte est de 50.000 euros pour une personne seule et de 100.000 euros pour un couple marié, contre respectivement 45.760 euros et 91.520 euros auparavant ;

- en conséquence, le plafond de la réduction d'impôt a été augmenté, à respectivement 12.500 euros et 25.000 euros dans ces deux cas de figure, contre 6.864 euros et 13.728 euros auparavant.

3. La réduction d'impôt sur le revenu dans le cas de la réhabilitation de logements

L'article 199 decies EA du code général des impôts, résultant également de l'article 9 de la loi de finances initiale pour 2004 précitée, prévoit que la réduction d'impôt présentée ci-avant est aussi accordée au titre de l'acquisition d'un logement achevé avant le 1 ^er janvier 1989, et qui fait l'objet de travaux de réhabilitation.

La réduction est calculée sur le prix de revient de ces logements, majoré des travaux de réhabilitation définis par décret à l'exclusion de ceux qui constituent des charges déductibles des revenus fonciers.

Ses principales caractéristiques sont moins favorables que celles de la réduction prévue dans le cas des logements neufs, comme l'indique le tableau ci-après :

- le taux de la réduction d'impôt est de seulement 20 %, contre 25 % ;

- le plafond de la réduction d'impôt est de seulement 10.000 euros pour une personne seule et 20.000 euros pour un couple marié, contre respectivement 12.500 euros et 25.000 euros.

Comparaison de la réduction d'impôt sur le revenu prévue dans le cas des logements neufs et dans le cas des logements faisant l'objet de travaux de réhabilitation

	Article 199 decies E du code général des impôts	Article 199 decies EA du code général des impôts
Champ de l'article concerné	Acquisition d'un logement neuf ou en l'état futur d'achèvement	Acquisition d'un logement achevé avant le 1 ^er janvier 1989 et qui fait l'objet de travaux de réhabilitation
Taux de la réduction d'impôt	25 %	20 %
Plafond du montant des investissements pouvant être pris en compte :
- pour une personne célibataire, veuve ou divorcée	50.000 euros
- pour un couple marié	100.000 euros
Plafond de la réduction d'impôt :
- pour une personne célibataire, veuve ou divorcée	12.500 euros	10.000 euros
- pour un couple marié	25.000 euros	20.000 euros
Modalités pratiques de la réduction d'impôt	- répartie sur 4 années au maximum ; - imputée sur l'impôt dû au titre de l'année d'achèvement ou d'acquisition du logement, à raison du quart des limites de 12.500 euros ou 25.000 euros puis, le cas échéant, pour le solde les trois années suivantes dans les mêmes conditions.	- répartie sur 6 années au maximum ; - imputée sur l'impôt dû au titre de l'année d'achèvement ou d'acquisition du logement, à raison du sixième des limites de 10.00 euros ou 20.000 euros puis, le cas échéant, pour le solde les cinq années suivantes dans les mêmes conditions.

B. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX TRAVAILLEURS SAISONNIERS, DANS LE CAS DES LOGEMENTS NEUFS

L'article 9 de la loi de finances initiale pour 2004 précitée a modifié l'article 199 decies E précité du code général des impôts. Désormais, cet article prévoit des obligations en matière de logement des travailleurs saisonniers , dans le cas des résidences de tourisme ayant bénéficié de la réduction d'impôt qu'il prévoit pour les logements neufs.

Cette mesure avait été proposée lors du comité interministériel sur le tourisme du 9 septembre 2003.

Dans le cas de ces résidences de tourisme, l'exploitant doit réserver une « proportion significative » de son parc immobilier pour le logement des saisonniers, proportion « au moins équivalente au nombre de salariés de la résidence ».

D'après les informations fournies à votre commission des finances, cette disposition signifie que dans une résidence de tourisme où sont employés X salariés (réceptionniste, etc...), X logements doivent être réservés au logement de travailleurs saisonnier du tourisme.

Cette obligation n'existe néanmoins que « dès lors que la commune et les services de l'Etat dans le département auront identifié un déficit de logements pour les travailleurs saisonniers dans la station ».

Les salaires des travailleurs saisonniers ne sont guère élevés, et cette catégorie de population est employée dans des régions où l'offre locative est rare et se situe, lorsqu'elle existe, à des niveaux de prix inaccessibles à ces personnes. La situation est devenue telle que, parfois, des secteurs proposant de l'emploi ne trouvent pas à embaucher du fait de la situation du logement.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement n° 1436, présenté par le gouvernement. Cet amendement, qui n'avait pas été examiné par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, a fait l'objet d'un avis favorable de notre collègue député Yves Coussain, rapporteur au nom de cette commission.

Le présent article poursuit la mise en oeuvre de deux engagements pris dans le cadre du comité interministériel du tourisme précité du 9 septembre 2003 :

- mettre en place une « incitation fiscale à l'immobilier de tourisme en zone rurale en vue de rééquilibrer les flux touristiques sur le territoire » ;

- obliger les gestionnaires de résidences de tourisme à « affecter, en priorité, 15 % de leur parc construit ou rénové à l'hébergement des travailleurs saisonniers ».

Ses dispositions seraient applicables aux logements acquis ou achevés à compter du 1 ^er janvier 2004.

A. L'INCITATION FISCALE À L'IMMOBILIER DE TOURISME EN ZONE RURALE

1. La modification des aménagements apportés par la loi de finances initiale pour 2004 dans le cas des logements neufs

Le présent article propose d'apporter quelques modifications à l'article 199 decies E du code général des impôts, relatif à l'acquisition d'un logement neuf. On rappelle que cet article a été modifié par l'article 9 de la loi de finances initiale pour 2004 précitée.

Tout d'abord, le zonage serait rendu moins contraignant . Les résidences de tourisme concernées, outre celles classées en ZRR, seraient celles « situées dans des agglomérations de 5.000 habitants maximum », et non celles situées en « zone rurale », comme cela est actuellement le cas. Selon les informations obtenues auprès de la DATAR, le décret n° 2001-1315 du 28 décembre 2001 ^{70 ( * )} , qui établit la liste des zones rurales, autres que les ZRR, bénéficiant du dispositif, a été établi sur la base d'un critère de population de 2.000 habitants maximum. Il en découlerait l'inclusion, dans le champ du dispositif, de 480 communes supplémentaires.

Ensuite, la réduction d'impôt serait répartie sur 6 ans au maximum, contre 4 ans actuellement. Il s'agit d'un alignement sur la disposition correspondante de l'article 199 decies EA, inséré par la loi de finances initiale pour 2004 précitée, et relatif à l'acquisition d'un logement ancien qui fait l'objet de travaux de réhabilitation.

Le tableau ci-après synthétise les évolutions récentes et proposées du dispositif.

La réduction d'impôt sur le revenu dans le cas de l'acquisition de logements neufs
(article 199 decies E du code général des impôts)

		Rédaction antérieure à la loi de finances initiale pour 2004	Rédaction actuelle (résultant d'un amendement de notre collègue député Michel Bouvard au PLF 2004)	Rédaction proposée par le présent article
Zones bénéficiant du dispositif bien que non situées en ZRR	ET	Zones inscrites sur la liste pour la France des zones concernées par l'objectif n° 2 prévue à l'article 4 du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les fonds structurels
		Classement dans une zone rurale		Communes situées dans des agglomérations de 5.000 habitants maximum
Taux de la réduction d'impôt		15 %	25 %
Plafond du montant des investissements pouvant être pris en compte :
- pour une personne célibataire, veuve ou divorcée		45.760 euros	50.000 euros
- pour un couple marié		91.520 euros	100.000 euros
Plafond de la réduction d'impôt :
- pour une personne célibataire, veuve ou divorcée		6.864 euros	12.500 euros
- pour un couple marié		13.728 euros	25.000 euros
Modalités pratiques de la réduction d'impôt			- répartie sur 4 années au maximum ; - imputée sur l'impôt dû au titre de l'année d'achèvement ou d'acquisition du logement, à raison du quart des limites de 12.500 euros ou 25.000 euros puis, le cas échéant, pour le solde les trois années suivantes dans les mêmes conditions.	- répartie sur 6 années au maximum ; - imputée sur l'impôt dû au titre de l'année d'achèvement ou d'acquisition du logement, à raison du sixième des limites de 12.500 euros ou 25.000 euros puis, le cas échéant, pour le solde les cinq années suivantes dans les mêmes conditions
Rappel : réduction d'impôt pour la réalisation de travaux de rénovation (article 199 decies EA)		10 %	20 %

Les passages soulignés concernent les modifications proposées par le présent article.

2. L'extension à l'ensemble du territoire des dispositions relatives aux travaux de réhabilitation

Le présent article propose également d'étendre à l'ensemble du territoire les dispositions relatives aux travaux de réhabilitation.

L'article 199 decies EA précité prévoit actuellement que « la réduction d'impôt mentionnée à l'article 199 decies E est accordée au titre de l'acquisition d'un logement achevé avant le 1 ^er janvier 1989 et qui fait l'objet de travaux de réhabilitation ». En l'absence d'indication contraire, les zones concernées sont les mêmes que celles prévues dans le cas de l'article 199 decies E, c'est-à-dire les ZRR et les zones éligibles à l'objectif 2 des fonds structurels communautaires, à condition que les communes concernées soient situées dans des agglomérations d'au plus 5.000 habitants (selon la rédaction proposée par le présent article).

Le présent article propose de compléter la phrase précitée de l'article 199 decies EA, de manière à prévoir que la réduction prévue dans le cas de l'acquisition d'un logement neuf qui fait l'objet de travaux de réhabilitation s'applique « dans les stations classées en application des articles L. 2231-1 et suivants du code général des collectivités territoriales ^{71 ( * )} et dans les communes touristiques dont la liste est fixée par décret ».

Ainsi, la réduction d'impôt sur le revenu dans le cas des travaux de réhabilitation concernerait, potentiellement, l'ensemble du territoire, y compris les zones non rurales.

B. L'OBLIGATION D'AFFECTER 15 % DU PARC À L'HÉBERGEMENT DES TRAVAILLEURS SAISONNIERS

Le présent article propose également de modifier l'article 199 decies EA du code général des impôts, relatif à l'acquisition d'un logement achevé avant le 1 ^er janvier 1989 et qui fait l'objet de travaux de réhabilitation .

Dans le cas de ces résidences, l'exploitant devrait réserver, dans des conditions fixées par décret, « un pourcentage d'au moins 15 % de logements pour les salariés saisonniers ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA RÉFORME DU DISPOSITIF D'INCITATION FISCALE

1. Le dispositif actuel dans le cas de l'acquisition de logements neufs semble peu efficace

Votre rapporteur pour avis tient à réitérer les réserves émises par votre rapporteur général au sujet de l'efficacité du dispositif institué par la loi de finances rectificative pour 1998 ^{72 ( * )} .

Le graphique ci-après, qui fournit un bilan de l'application du dispositif depuis l'année de sa mise en oeuvre, montre certes une montée en puissance progressive, mais le bilan global au bout de quatre années d'application paraît mince.

Nombre d'appartements et de résidences bénéficiant du dispositif d'incitation fiscale, par année d'ouverture

Source : syndicat national des résidences de tourisme

2. Une suppression inappropriée du zonage dans le cas des dispositions relatives aux travaux de réhabilitation

Dans ces conditions, on comprend que certains puissent être tentés d'élargir le champ du dispositif.

Cependant, l'extension à l'ensemble du territoire , y compris aux zones non rurales , du dispositif d'incitation aux travaux de réhabilitation, semble contradictoire avec l'objet du présent projet de loi , qui est de contribuer au développement des territoires ruraux .

Votre commission des finances vous propose donc de supprimer cette disposition, qui serait davantage à sa place dans un autre projet de loi, par exemple un projet de loi de finances.

B. UN DISPOSITIF PERFECTIBLE DANS LE CAS DES TRAVAILLEURS SAISONNIERS

Le dispositif relatif aux travailleurs saisonniers est en outre perfectible.

1. La rédaction du dispositif actuel, relatif aux acquisitions de logements neufs, semble pouvoir être améliorée

Tout d'abord, la rédaction du dispositif relatif aux acquisitions de logements neufs pourrait être améliorée.

En effet, l'article 199 decies E du code général des impôts prévoit que « l'exploitant de la résidence de tourisme devra s'engager à réserver une proportion significative de son parc immobilier pour le logement des saisonniers, proportion au moins équivalente au nombre de salariés de la résidence ». Comme le soulignait votre rapporteur général, à l'occasion de la discussion de l'article du projet de loi de finances initiale pour 2004 qui instaurait ce dispositif, « une proportion n'équi[vaut] pas à un nombre ».

Votre commission des finances vous propose donc à cet égard un amendement rédactionnel.

2. Le dispositif proposé, relatif aux acquisitions de logements faisant l'objet de travaux de réhabilitation, pourrait être amélioré

Le dispositif proposé, relatif aux acquisitions de logements faisant l'objet de travaux de réhabilitation , pourrait par ailleurs être amélioré.

Le présent article propose, on l'a vu, d'instaurer pour l'exploitant l'obligation, dans ce cas de figure, de réserver « un pourcentage d'au moins 15 % de logements pour les salariés saisonniers ».

Cette exigence est différente de celle existant dans le cas de l'acquisition d'un logement neuf , comme l'indique le tableau ci-après.

Dispositions relatives aux travailleurs saisonniers (1)

	Articles concernés du code général des impôts
	Article 199 decies E du code général des impôts	Disposition que le présent article propose d'insérer à la fin de l'article 199 decies EA
Rappel : champ de l'article concerné	Acquisition d'un logement neuf ou en l'état futur d'achèvement	Acquisition d'un logement achevé avant le 1 ^er janvier 1989 et qui fait l'objet de travaux de réhabilitation
Part des logements devant être réservée aux salariés saisonniers	« L'exploitant de la résidence de tourisme devra s'engager à réserver une proportion significative de son parc immobilier pour le logement des saisonniers, proportion au moins équivalente au nombre de salariés de la résidence. »	« L'exploitant de la résidence de tourisme réservera dans des conditions fixées par décret un pourcentage d'au moins 15 % de logements pour les salariés saisonniers.»
Condition éventuelle de cette obligation	« Dès lors que la commune et les services de l'Etat dans le département auront identifié un déficit de logements pour les travailleurs saisonniers dans la station »	-

(1) Consécutives au comité interministériel du tourisme (CIT) du 9 septembre 2003.

On peut craindre que cette disposition soit contre-productive , en dissuadant certains investissements . Selon les informations obtenues auprès de la DATAR, les résidences de tourisme auraient en général un nombre de salariés inférieur à 10 % des logements. Le dispositif proposé serait donc plus contraignant que celui existant actuellement dans le cas des logements neufs.

Le principe même de la disposition existant dans le cas des logements neufs, et de la disposition proposée dans celui des logements réhabilités, semble contestable. En effet, ce qui importe, c'est que les salariés trouvent à se loger dans la station . Il est donc excessivement contraignant d'imposer leur logement dans la résidence . On peut à cet égard indiquer que l'article 64 du présent projet de loi prévoit, dans le cas de la procédure dite des unités touristiques nouvelles (UTN), qui concerne les zones de montagne, que l'autorisation, délivrée par le préfet coordonnateur de massif, « peut imposer la réalisation de logements destinés aux salariés de la station, notamment aux travailleurs saisonniers ».

Votre commission des finances vous propose de retenir une disposition analogue dans le cas des résidences de tourisme, tant pour l'article 199 decies E du code général des impôts que pour l'article 199 decies EA du même code.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

* ⁶⁹ Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.

* ⁷⁰ Décret délimitant les zones rurales, autres que les zones de revitalisation rurale, dans lesquelles sont situés les logements faisant partie d'une résidence de tourisme ouvrant droit à la réduction d'impôt prévue à l'article 199 decies E du code général des impôts.

* ⁷¹ Les articles L. 2231-1 et suivants précités concernent les stations classées. Ce classement est effectué en raison soit d' « un ensemble de curiosités naturelles, pittoresques, historiques ou artistiques », soit « des avantages résultant de leur situation géographique ou hydrominéralogique, de leur climat ou de leur altitude, tels que ressources thermales, balnéaires, maritimes, sportives ou uvales ».

* ⁷² Loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998. Voir à ce sujet le commentaire de l'article 11 bis (nouveau) du rapport du Sénat n° 116 (1998-1999) sur le projet de loi de finances rectificative pour 1998.