III. LA RECHERCHE D'UNE POLITIQUE DE DÉFENSE ET DE SÉCURITÉ CIVILES ADAPTÉE À SON TEMPS
1. La reconnaissance légitime des spécificités du statut de sapeur-pompier
a) La consolidation du statut des sapeurs-pompiers professionnels30 ( * )
En premier lieu, il faut constater que la mise en oeuvre de la législation relative à l'aménagement et la réduction du temps de travail 31 ( * ) depuis janvier 2002 n'est pas sans conséquence sur le fonctionnement des SDIS .
La spécificité des missions de ces derniers, en particulier l'obligation d'assurer une veille opérationnelle permanente avec des effectifs suffisants, a conduit à l'aménagement de cycles de 24 heures alternant des périodes d'intervention, d'entraînement physique et technique, de maintenance, de formation et de permanence. Mais cette organisation traditionnelle laisse souvent la place à des cycles mixtes (12 heures/24 heures) dans les grands centres urbains.
Afin d'atténuer l'impact de la réforme sur le bon fonctionnement des services , qui, sans équivalence réduirait considérablement la disponibilité opérationnelle des personnels et nécessiterait le recrutement de 30% d'agents supplémentaires, le décret du 31 décembre 2001 32 ( * ) , après avoir reçu un avis favorable du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, a instauré un système dérogatoire permettant de conserver les cycles de travail de 24 heures tout en laissant la possibilité de combiner différents cycles selon les besoins du service .
Ce dispositif devrait cependant amener une diminution certaine de la durée du travail des sapeurs-pompiers en 2005, posant ainsi des difficultés d'adaptation aux services départementaux d'incendie et de secours 33 ( * ) . En outre, les perspectives d'une évolution des règles communautaires incompatible avec le système actuel pourraient fragiliser les capacités de ces derniers à remplir leurs missions.
En second lieu, plusieurs ajustements faisant l'objet de deux projets de décrets techniques tendent à faciliter le bon fonctionnement des services départementaux d'incendie et de secours (dispositions relatives à la notation, aux modalités d'organisation des concours et à l'assouplissement des conditions de nomination au poste de directeur départemental des services d'incendie et de secours ; application d'un nouveau régime d'indemnisation des travaux supplémentaires).
Par ailleurs, deux décrets en Conseil d'Etat sont en préparation afin de préciser les conditions de la mise à disposition de l'Etat 34 ( * ) des sapeurs-pompiers professionnels pour des missions de sécurité civile et la validation de ces services comme services effectifs , en particulier pour leurs droits à la retraite, et pour créer un comité technique paritaire unique au sein des services départementaux d'incendie et de secours.
Il convient enfin de mentionner les difficultés des sapeurs-pompiers professionnels de plus de 50 ans, qui avaient amené l'adoption, à l'unanimité, par le Parlement de la loi du 7 juillet 2000 35 ( * ) .
Ce texte, d'une part, garantit les conditions de reclassement des sapeurs-pompiers professionnels dans la fonction publique et instaure, d'autre part, une cessation anticipée d'activité avec le dispositif du congé pour difficulté opérationnelle (CDO) , permettant aux agents de cesser leurs fonctions en percevant un revenu de substitution représentant 75% de leur traitement indiciaire.
Selon le ministère, seulement 178 CDO avaient été accordés (15% des demandes n'ont pas abouti) au 31 décembre 2002 pour 2.892 agents potentiellement concernés. La faible utilisation de ce dispositif ainsi que la détermination du Gouvernement à mieux prendre en compte les spécificités du métier de sapeur-pompier à l'issue de la réforme des retraites ont amené l'ouverture d'une réflexion avec les représentants des sapeurs-pompiers en vue d'adapter le congé pour difficulté opérationnelle et d'en faciliter l'accès (possibilité de cumul du CDO avec une nouvelle activité professionnelle ; bénéfice de la bonification du cinquième après 25 ans d'ancienneté contre 30 ans auparavant).
b) L'ardente obligation de conforter le volontariat sapeur-pompier
Les mesures destinées à fidéliser et à développer le volontariat sapeur-pompier ces dernières années ont connu un échec relatif , qui est à l'origine d'une situation alarmante pour le fonctionnement des services départementaux d'incendie et de secours et le maillage territorial de la sécurité civile.
En effet, si le nombre de volontaires représente toujours environ 85 % des effectifs de sapeurs-pompiers en France avec quelque 200.000 hommes, la durée de leur engagement diminue sensiblement tandis que le nombre d'interventions a été multipliée par 20 en 30 ans .
Le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a donc mis en place le 25 juillet 2002, une mission présidée par M. Jean-Paul Fournier, maire de Nîmes, chargée de formuler des propositions tendant à raffermir le volontariat. Ses conclusions, rendues publiques en mars dernier , tendent à actualiser les règles statutaires des sapeurs-pompiers volontaires et à valoriser leur engagement .
A la suite de ce travail établi en concertation étroite avec les élus locaux et les représentants des sapeurs-pompiers, M. Nicolas Sarkozy a annoncé plusieurs réformes tendant à fidéliser le volontariat lors du 110 ème congrès de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF) , le 27 septembre dernier.
Le décret n° 99-1039 relatif aux sapeurs-pompiers volontaires va ainsi être modifié afin de faciliter leur participation à l'encadrement des services départementaux d'incendie et de secours, de permettre leur recrutement dès l'âge de 16 ans , mesure de bon sens soutenue par votre rapporteur depuis longtemps, de prolonger la durée d'engagement et de supprimer tout âge butoir pour le recrutement , d'assouplir les conditions de mutation géographique ou encore de redéfinir les exigences d'aptitude physique et de formation au regard des missions exercées.
Des mesures tendant à donner un nouvel élan au volontariat sapeur-pompier par la création d'un avantage retraite spécifique, l'extension de l'allocation de vétérance aux sapeurs-pompiers volontaires ayant cessé leur activité avant 1998 ou encore la possibilité laissée aux collectivités territoriales de décider d'un abattement forfaitaire de taxe professionnelle aux entreprises employant des sapeurs-pompiers volontaires seront en outre présentées dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2003 et du projet de loi relatif à la sécurité civile, aux services d'incendie et de secours et aux sapeurs-pompiers .
De plus, en vue de revaloriser et de diffuser les valeurs du volontariat sapeur-pompier , une réflexion commune avec le ministère de l'éducation nationale a permis la mise en place d'une filière professionnelle consacrée à la sécurité avec une option sécurité civile et devrait favoriser l'émergence d'élèves pompiers sur l'ensemble du territoire ainsi que l'inscription de cet engagement sur les livrets scolaires.
Enfin, la reconnaissance légitime de la Nation envers ses sapeurs-pompiers devrait être consacrée par l'amélioration de la représentation des sapeurs-pompiers dans les promotions de l'ordre du mérite et de la légion d'honneur.
2. La mise en place de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP)
Annoncé le 27 juin 2002 par le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, le transfert de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) du site de Nainville-les-Roches vers celui d'Aix-les-Milles va effectivement commencer en 2004 et s'achèvera en 2007-2008.
A ce titre, une mesure nouvelle de 1,3 million d'euros est attribuée à l'institut national d'études de la sécurité civile (INESC) afin d'amorcer un plan de recrutement des formateurs pour accompagner la croissance de l'activité. L'investissement engagé par l'école et les collectivités territoriales intéressées est estimé à 87,7 millions d'euros.
Le pôle d'enseignement théorique pourra accueillir, à terme, 450 stagiaires tandis qu'un plateau technique leur permettra de simuler des manoeuvres d'extinction d'incendie ou d'organisation des secours dans des situations diverses (intempéries, risques technologiques, secours routiers ...).
3. La perspective d'une réforme ambitieuse de la sécurité civile par le projet de loi relatif à la sécurité civile, aux services d'incendie et de secours et aux sapeurs-pompiers
Appréciée au quotidien par la population, reconnue pour son efficacité basée sur quelques grands principes opérationnels (la planification d'urgence, l'unité de commandement, la mutualisation des moyens) permettant de coordonner l'action des services de secours, la sécurité civile doit néanmoins aujourd'hui tirer les leçons des événements dramatiques récents et des nouvelles menaces (tempêtes de 1999, marées noires de l'Erika et du Prestige, explosion de l'usine AZF de Toulouse, attentats du 11 septembre 2001, inondations du Gard, canicule estivale).
Le projet de loi relatif à la sécurité civile, aux services d'incendie et de secours et aux sapeurs-pompiers , issu d'une large concertation avec l'ensemble des acteurs concernés, tend donc, seize ans après la loi du 22 juillet 1987, à actualiser l'organisation de la sécurité civile et à sensibiliser nos concitoyens à la prévention des risques .
La priorité de ce projet de loi est de faire émerger une véritable culture de la sécurité civile , par l'instauration d'un Conseil national de la sécurité civile placé auprès du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et composé des représentants des acteurs concernés (ministères, sapeurs-pompiers, élus locaux, opérateurs de service public, organismes de recherche) afin de contribuer à l'élaboration, à l'évaluation et à la prospective de la politique de sécurité civile, cette instance étant déclinée dans l'ensemble des départements .
Cette culture de la sécurité civile serait en outre favorisée par la généralisation des premiers gestes de secourisme lors de la formation scolaire , par les mesures précitées tendant à favoriser le volontariat sapeur-pompier, par la mise en oeuvre d'un dispositif d'agrément et de conventionnement pour faciliter le recours aux associations de sécurité civile et par la création d'une réserve de sécurité civile .
L'ambition du projet de loi serait aussi de créer un véritable système national d'alerte à destination de la population et des élus souple d'utilisation, conformément aux orientations du conseil de sécurité intérieure du 8 novembre 2002.
Pour faire face à la diversité des risques et à la nécessité d'une diffusion rapide des informations à la population, le maillage des 4.500 sirènes actuelles, mises en place pour la plupart dans les années 50, serait modernisé et intégré dans un nouveau réseau de plus de 8.000 sirènes comprenant les 3500 sirènes implantées dans le cadre de la sécurisation des établissements industriels de type SEVESO.
Une réflexion est menée aujourd'hui par le ministère de l'intérieur sur l'extension des moyens d'alerte et d'information des populations et l'utilisation des technologies nouvelles. La réforme devrait en outre améliorer l'information de la population sur les consignes à respecter en termes d'évacuation et de protection.
Le projet de loi tendrait en outre à améliorer la planification (le plan ORSEC - Organisation des secours- deviendrait l'unique référence mais serait décliné par familles de risques) et l'organisation des secours (création de plans communaux de sauvegarde ; instauration d'un système d'alerte modernisé).
Il conforterait la départementalisation des services d'incendie et de secours, engagée en 1996, tout en assurant leur avenir. A ce titre, M. Patrick Devedjian , lors de son audition devant la commission des Lois, a souligné que le projet de loi instaurerait une nouvelle conférence nationale des services d'incendie et de secours , instance paritaire nationale de dialogue et de concertation, qui aurait compétence consultative sur toutes les mesures nationales affectant ces services dont les avis s'imposeraient à l'administration. En réponse à Mme Michèle André qui exprimait sa crainte de voir les élus marginalisés et contraints de subir les décisions inspirées par une telle instance, il a indiqué que la conférence serait composée de représentants des associations de sécurité civile, des sapeurs-pompiers ainsi que des départements et des communes, ces derniers étant majoritaires.
Le projet de loi définirait enfin clairement la responsabilité de chacun et les mécanismes de solidarité nationale pour consolider les fondements de la sécurité civile (possibilité de création d'établissements publics interdépartementaux d'incendie et de secours (EPIDIS) ; renforcement des obligations de services publics et de grands opérateurs de réseaux pour garantir la continuité du service et l'information des populations en situation de crise).
Le projet de loi devrait être présenté en Conseil des ministres avant la fin de l'année et examiné par le Parlement au printemps 2004.
Votre rapporteur souligne la nécessité de faire de la sécurité civile l'affaire de tous . Il constate la pertinence des mesures initiées pour dessiner une sécurité civile adaptée à son temps.
Votre commission des Lois examinera, le moment venu, les dispositions proposées, dans le souci de conforter l'effort ambitieux de refondation de la sécurité civile entrepris par le Gouvernement.
Votre rapporteur rappelle aussi que la cohérence de ces dispositions est liée aux moyens qui y sont effectivement consacrés. A ce titre, le budget sécurité civile du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales pour 2004 est le signe clair de l'engagement du Gouvernement en faveur de ces priorités nationales que constituent la défense et la sécurité civiles.
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Ces observations ont conduit votre commission des Lois à vous proposer de voter les crédits de la sécurité civile inscrits au budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales pour 2004.
* 30 Il y a aujourd'hui 33.000 sapeurs-pompiers professionnels en France.
* 31 Loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et décret n°2001-623 du 12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
* 32 Décret n°2001-1382 du 31 décembre 2001 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels.
* 33 Ce constat est issu d'une étude de l'inspection de la défense et de la sécurité civiles sur les cycles de gardes et la durée de travail des personnels. La durée de travail des personnels non logés en caserne a été estimée à 101 gardes annuelles en 2002.
* 34 Cette situation est autorisée par la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.
* 35 Loi n°2000-628 du 7 juillet 2000 relative à la prolongation du mandat et à la date de renouvellement des conseils d'administration des services d'incendie et de secours ainsi qu'au reclassement et à la cessation anticipée d'activité des sapeurs-pompiers professionnels.