TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le mercredi 15 octobre 2003, sous la présidence de M. Nicolas About, présiden t, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine , sur le projet de budget de son ministère pour 2004 .
M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine,
A titre liminaire, M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine , a indiqué que les crédits consacrés à la politique de la ville provenaient de trois sources distinctes, correspondant aux différents aspects du développement des quartiers difficiles.
Il a ainsi expliqué qu'au budget propre au ministère de la ville prévu pour 2004 de 344 millions d'euros, s'ajouteraient les crédits de l'agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), soit 1,2 milliard d'euros par an financé par l'État, les partenaires sociaux, les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) et la caisse des dépôts et consignations, ainsi que les aides fiscales et sociales aux entreprises installées dans les zones franches urbaines (ZFU).
Il a rappelé que le ministère de la ville allouait à l'ANRU une partie non négligeable de son budget, afin que l'agence soit véritablement le moteur de ces actions et que l'ensemble des crédits alloués à la rénovation urbaine soient protégés des mécanismes de régulation budgétaire. Il a déclaré à cet égard que l'ANRU disposait, pour cinq ans, d'un budget autonome bénéficiant d'un paiement annuel en crédit de paiement en faveur de cent soixante-trois quartiers à rénover entièrement et d'environ cinq cents autres nécessitant une aide ponctuelle.
Concernant le développement économique des quartiers, il a ajouté que le fonds de revitalisation économique (FRE) avait été un échec, notamment parce qu'il n'avait pas atteint une masse critique suffisante pour les actions qu'il avait l'ambition de mener.
Il a indiqué que le Gouvernement avait choisi de supprimer le FRE et de mettre l'accent sur les zones franches urbaines, dont le dispositif était reconduit en 2004 pour les quarante-quatre ZFU existantes et étendues à quarante et une nouvelles zones, soulignant que la réussite de cette mesure reposait toutefois en grande partie sur la motivation des différents partenaires locaux.
Il a ensuite précisé que le fonds d'investissement pour la ville (FIV) conservait, en 2004, l'intégralité de ses crédits, à la différence de la délégation interministérielle à la ville (DIV) qui devait à l'avenir se consacrer à une mission d'analyse de la politique de la ville et de suivi des indicateurs dans les quartiers, notamment par le biais de l'observatoire des zones urbaines sensibles (ZUS).
M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, a ensuite confirmé que l'ANRU serait bien mise en place le 17 novembre, que cinq projets de rénovation urbaine avaient déjà été homologués et que quatre-vingts autres seraient validés pour le premier trimestre 2004.
Il a mis l'accent sur le fait que l'agence n'était pas l'instructeur des projets proposés par les collectivités locales mais simplement une garantie financière de soutien à l'investissement, c'est pourquoi elle ne disposait que d'une équipe allégée regroupant différents acteurs aujourd'hui dispersés sur l'ensemble du territoire.
Abordant les moyens consacrés aux contrats de ville et au soutien des associations, il a considéré que, à terme, il faudrait aider les collectivités locales à financer elles-mêmes les actions menées sur leur territoire et a invité le Sénat à ouvrir le débat sur le financement des villes difficiles, en consacrant par exemple 20 % de la dotation de solidarité urbaine (DSU) aux cent cinquante villes qui en ont le plus besoin, les 80 % restants étant répartis entre l'ensemble des agglomérations bénéficiaires de cette dotation.
Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis , a remercié M. Jean-Louis Borloo pour la clarté de son propos sur un sujet aussi complexe que le financement de la politique de la ville.
Elle a ensuite rappelé que l'effort budgétaire de l'État en faveur de cette politique ne se mesurait pas uniquement à l'aune du budget du ministère de la ville et que, en particulier, le rôle des services publics dans les quartiers tenait une place fondamentale. Elle a observé, à cet égard, que les crédits alloués à la politique de la ville diminuaient en 2004 et que ceux consacrés aux services publics de quartier enregistraient une baisse de près de 40 %.
Elle a donc demandé au ministre quelles mesures il envisageait de mettre en place pour favoriser le renforcement de la présence des services publics et pour mobiliser, dans les quartiers, les crédits inscrits au titre de la politique de la ville dans les budgets des autres ministères.
M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, a estimé qu'il était inefficace de financer à tout prix ces services si les agents des services publics eux-mêmes ne souhaitaient pas travailler dans les quartiers et en a conclu que la priorité devait être donnée à la rénovation de ces quartiers par l'ANRU, en prévoyant le renforcement des services publics dans les programmes de rénovation.
Il a toutefois rappelé que l'action de l'ANRU s'adressait plus particulièrement aux villes qui n'avaient pas les moyens de financer les services publics sur leur territoire et que, dans les cas les plus difficiles, l'agence prendrait en charge certains coûts de fonctionnement de ces services.
Abordant la question de la sécurité dans les quartiers, Mme Nelly Olin, rapporteur pour avi s, a interrogé le ministre sur les actions prévues en 2004 dans le cadre des opérations « ville-vie-vacances » à destination des jeunes. Elle a en outre insisté sur les problèmes posés par l'absence des travailleurs sociaux dans les quartiers en fin de journée et les nuits.
Concernant les opérations « ville-vie-vacances », M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine , a indiqué que cette mesure, parfois critiquée, fonctionnait de manière satisfaisante, reconnaissant toutefois que les budgets alloués à ces actions étaient constants depuis de nombreuses années. Il a souhaité que soient développés parallèlement les dispositifs « école ouverte » accueillant les jeunes dans les établissements hors des périodes scolaires, actuellement mis en veille du fait du débat sur l'école. Elargissant son propos aux métiers de la ville, il a indiqué qu'ils avaient été regroupés sur sept sites pilotes et que le bilan de cette expérience serait disponible cette année. Il a ajouté que ces professionnels connaissaient de réels problèmes de niveau de leur qualification et de déroulement de leur carrière, alors même qu'il s'agissait de métiers difficiles et essentiels dans les quartiers. Il a souhaité, à cet égard, la mise en place d'une école nationale des métiers de l'humain qui formerait des cadres du secteur social et que cette question soit au centre des prochaines actions du ministère.
Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis , a indiqué que la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine prévoyait la création d'un observatoire national des ZUS et a demandé au ministre dans quelles conditions cette nouvelle structure allait être mise en place au sein de la DIV, alors même que cette dernière voyait ses crédits de fonctionnement diminués de 700.000 euros dans le projet de loi de finances pour 2004.
M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine , a rappelé qu'il ne s'agissait pas d'un nouvel organisme mais d'une structure d'étude chargée d'informer les différents partenaires de la politique de la ville de l'évolution des indicateurs dans les quartiers et du résultat des actions menées. Il a expliqué que, pour cela, une partie des effectifs de la DIV serait reliée à l'agence, les autres étant chargés d'une mission de réflexion, de comparaison internationale de la politique de la ville et d'information annuelle du Parlement.
Interrogeant le ministre au nom de Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis du projet de loi relatif aux responsabilités locales, M. Nicolas About, président , a demandé de quelle manière l'action décentralisée des collectivités territoriales en matière de logement allait être coordonnée avec celle de l'ANRU.
M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine , a rappelé, qu'à la différence de la décentralisation, l'ANRU n'avait pas vocation à devenir le droit commun en matière de politique du logement puisqu'il s'agissait uniquement d'un programme d'action quinquennal s'appliquant par le biais de conventions directes avec les villes ayant proposé un projet. Il a souhaité que l'agence n'entre en aucun cas dans le dispositif de décentralisation car certains de ses financements, notamment ceux en provenance des partenaires sociaux, ne pouvaient être décentralisés.
Répondant ensuite à une question de Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, sur l'avenir du conseil national des villes (CNV), il s'est prononcé contre la dispersion actuelle des organismes chargés de la politique de la ville et a appelé de ses voeux la mise en place au sein de l'ANRU d'un organe unique consultatif composé d'élus.
Il a également souhaité la mise en place d'un comité permanent d'évaluation et de suivi de la politique de la ville composé d'une quinzaine de personnalités qualifiées et disposant d'un budget autonome.
M. Yves Krattinger a déploré que les moyens du ministère de la ville ne correspondent pas mieux aux ambitions affichées par le ministre en matière de rénovation urbaine, rappelant que 8.000 logements étaient détruits annuellement alors que le programme national de rénovation urbaine (PNRU) prévoyait 40.000 destructions annuelles.
M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine , a rappelé que les crédits de paiement ne correspondaient jamais aux autorisations de programme annoncées : concernant la politique de la ville, seuls 68 millions d'euros, sur 1,15 milliard d'euros prévus, avaient effectivement été versés au cours des cinq dernières années.
Il a indiqué que le budget alloué à l'ANRU serait composé pour l'essentiel de ces crédits non consommés ainsi que de 650 millions d'euros en provenance du 1 % logement, somme habituellement versée au budget général par la loi de finances.
M. Guy Fischer s'est interrogé sur la manière dont l'ambitieux programme national de rénovation urbaine (PNRU) voté cet été allait pouvoir être mis en place, notamment en matière de démolition.
M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, a indiqué que le ministère de la ville ne pouvait prendre en charge l'ensemble des opérations mais qu'il ferait en sorte, par le biais des garanties financières apportées par l'ANRU, que les collectivités locales aient les moyens de mettre en oeuvre leurs projets.
Il a considéré que l'une des missions essentielles de l'agence était de redonner confiance aux élus sur l'obtention effective des crédits demandés, qui faisaient jusqu'à présent l'objet d'une instabilité chronique.
M. Roland Muzeau s'est inquiété des relations parfois difficiles entre les élus et les délégations départementales de l'équipement (DDE) qui avaient tendance à multiplier les procédures tatillonnes, ce qui allongeait considérablement les délais de mise en oeuvre des projets, alors même que le ministre revendiquait un assouplissement de la mise en oeuvre des opérations de la rénovation urbaine.
Il a ensuite interrogé le ministre quant au sort réservé à l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) et s'est inquiété de l'insuffisante présence des services publics dans les quartiers difficiles.
M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, a indiqué que les réserves émises par les DDE tenaient, en grande partie, à la prudence dont elles devaient faire preuve dans l'instruction des dossiers, en raison de leurs capacités limitées en termes de crédits de paiement disponibles chaque année, cette capacité représentant le plus souvent à peine le quart des crédits annoncés en autorisations de programme.
Il a assuré, à cet égard, que le rôle de l'agence était de leur redonner confiance en garantissant un paiement effectif de chaque projet validé par les DDE, ce qui signifiait un réel changement de mentalités de ces services.
M. Jean-Pierre Fourcade a demandé à M. Jean-Louis Borloo comment s'articulaient les actions respectives des sous-préfets à la ville, de la DIV et de l'ANRU.
Il a, par ailleurs, déploré que les subventions en faveur de l'alphabétisation et du soutien scolaire transitent parfois par les comités locaux de lutte contre la délinquance, ce qui lui semblait une assimilation regrettable.
Il a également souhaité la mise en oeuvre d'une réflexion plus ambitieuse sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) en vue d'un financement pérennisé des villes difficiles.
M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, a indiqué que les sous-préfets à la ville, véritable lien entre le préfet et la DDE, devaient devenir le maillon essentiel des programmes de rénovation urbaine, regrettant, à cet égard, qu'ils ne soient pas encore très bien positionnés dans l'administration préfectorale.
Il a ensuite estimé qu'il était rare que les crédits relatifs à l'alphabétisation soient financés via les dispositifs de lutte contre la délinquance. Concernant la réforme de la DGF, il a reconnu ne pas disposer actuellement des experts susceptibles de faire des propositions dans ce domaine.
M. André Vantomme a interrogé M. Jean-Louis Borloo sur le nombre d'emplois créés dans les ZFU sur les dix-huit derniers mois et le coût de ces créations.
Rappelant l'annonce faite par le ministre de la mise en place d'un « fabuleux programme de rénovation urbaine de 30 milliards d'euros », il a demandé des précisions sur sa mise en oeuvre. Il a enfin questionné le ministre quant au nombre de contrats éducatifs locaux prévus pour 2004 et le montant correspondant.
M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine , a indiqué qu'il était difficile d'apprécier le coût d'un emploi créé en ZFU et a précisé que le PNRU était financé à hauteur de 6 milliards d'euros par l'ANRU, les 24 milliards restants représentant des financements extérieurs, notamment ceux des organismes HLM mobilisés par l'effet de levier.
Concernant les contrats éducatifs locaux, il a déclaré ne pas en connaître le nombre exact car beaucoup sont signés directement par les collectivités locales.
M. Dominique Leclerc a évoqué le problème des gens du voyage dont il a estimé que la situation était méconnue et disparate, regrettant qu'ils n'aient pas fait l'objet d'un recensement récent. Il a estimé à cet égard qu'il s'agissait d'un foyer de déstabilisation sociale plus considérable que les populations immigrées.
M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine , est convenu qu'il s'agissait d'un sujet complexe que le ministère de la ville n'avait pas encore approfondi, mais a rappelé que la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine avaient prévu que les villes en difficulté seraient exonérées du plan d'accueil pour les gens du voyage. Il a également indiqué que l'ANRU serait chargée de financer des opérations ciblées de sédentarisation de certaines de ces populations, notamment en Ile-de-France et que trois programmes étaient actuellement en cours.
Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis , a enfin abordé la question de l'établissement public d'aménagement de la Plaine de France, constatant que cette structure n'avait, en fait, jamais bénéficié des financements promis.
M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, a indiqué que la Seine-Saint-Denis constituait un dossier à part en termes de rénovation urbaine, qui nécessitait une attention toute particulière de l'agence. A cet égard, il a annoncé qu'un diagnostic était en cours pour recenser l'état des opérateurs et des porteurs de projets, les besoins des quartiers et les opérateurs potentiels.
II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le jeudi 13 novembre 2003, sous la présidence de M. Nicolas About, présiden t, la commission a procédé l'examen du rapport pour avis de Mme Nelly Olin, sur le projet de loi de finances pour 2004 (crédits consacrés à la ville ) .
Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a présenté les grandes lignes de son rapport pour avis (cf. exposé général du présent avis).
M. Roland Muzeau a estimé que les crédits consacrés pour 2004 à la ville et au logement social constituaient un très mauvais budget, inversement proportionnel aux ambitions affichées par le ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, lors de son audition par la commission. Il a estimé que la mise en place de l'ANRU et la baisse du taux d'intérêt du livret A ne pouvaient compenser une telle restriction budgétaire, alors même qu'il faudrait à tout le moins construire 90.000 nouveaux logements l'année prochaine.
Constatant les nombreux mouvements de crédits entre les différents dispositifs de la politique de la ville et du logement, il a considéré que la lecture de ce budget était complexe et rendait impossibles les comparaisons d'une année à l'autre.
Concernant le fonctionnement des contrats de ville, il s'est inquiété de la diminution des subventions destinées aux associations oeuvrant dans les quartiers. Il a mis l'accent sur le décalage croissant entre les annonces du ministre concernant l'ANRU et la timidité des actions des directions départementales de l'équipement sur le terrain, estimant de ce fait que le nouveau programme national de rénovation urbaine n'était pas crédible.
M. Jean Chérioux a rappelé qu'un budget pouvait être qualifié de bon lorsque les crédits prévus étaient effectivement dépensés, ce qui n'avait pas été le cas des budgets précédents qui recherchaient surtout un effet d'annonce.
Mme Gisèle Printz s'est inquiétée du relogement des habitants lors des programmes de démolition de logements insalubres et du sort qui sera réservé aux contrats de ville après 2006, constatant que de nombreuses associations ne bénéficiaient déjà plus de subventions à ce titre.
Concernant enfin le périmètre des zones urbaines sensibles, elle a estimé que la situation avait évolué depuis leur définition en 1995 et qu'il était aujourd'hui nécessaire d'en modifier les contours.
Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis , a reconnu qu'il s'agissait de budgets contraints mais elle les a jugés néanmoins réalistes.
Concernant la question du financement des associations, elle a estimé que l'octroi de subventions avait suscité de nombreuses initiatives qui mériteraient toutefois d'être évaluées pour réserver les crédits aux seules associations justifiant de leur utilité sur le terrain.
Enfin, elle a fait valoir que les ZFU avaient produit des résultats très positifs lorsque l'ensemble des acteurs avaient bien voulu s'y investir, notamment les professionnels de la ville et les élus locaux.
La commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la ville et à l'habitat pour 2004.
Au cours de sa réunion du 13 novembre 2003, la commission des Affaires sociales a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la ville pour 2004.