II. LES DOCUMENTS ÉLABORÉS PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
S'agissant de l'élaboration décentralisée des documents d'urbanisme, votre commission a souligné les avancées importantes accomplies en 2003. Outre un allégement des contraintes législatives et un soutien financier renforcé, le ministère de l'Equipement aide les collectivités territoriales dans la mise en place de référents communs. Ainsi, l'urbanisme constitue un des domaines prioritaires identifiés par le Schéma directeur de l'information géographique (SDIG) du ministère de l'équipement, qui doit être élaboré avant la fin de l'année 2003. Celui-ci vise à favoriser la cohérence des actions menées par les différents acteurs de l'urbanisme, ministère, services déconcentrés, et surtout collectivités locales, en diffusant des données et des standards communs.
A. LES SCHÉMAS DE COHÉRENCE TERRITORIALE (SCOT)
La « règle des 15 km » a été assouplie par l'article 3 de la loi Urbanisme et Habitat :
- la règle ne s'applique pas aux zones « d'urbanisation future » dont l'urbanisation était déjà prévue dans un POS avant l'entrée en vigueur de la règle (au 1 er juillet 2002). Elle continue néanmoins à s'appliquer pour les grandes surfaces et les complexes cinématographiques ;
- la possibilité de dérogation à cette règle est profondément transformée, puisque la « charge de la preuve » est inversée : la dérogation ne peut être refusée que si les inconvénients éventuels de l'urbanisation envisagée pour les communes voisines, pour l'environnement ou pour les activités agricoles sont excessifs au regard de l'intérêt qu'elle représente pour la commune ;
- la règle s'applique uniquement autour des agglomérations de plus de 50 000 habitants (au lieu de 15 000) et des communes à proximité du littoral.
A titre personnel, votre rapporteur pour avis déplore cette dernière modification . En effet, les mêmes enjeux pèsent aussi bien sur les petites agglomérations que sur les agglomérations de plus grande taille (pression foncière, développement rapide des moyens de transport en commun, qualité de l'environnement). Or votre rapporteur pour avis considère, à titre personnel, que de nombreuses petites agglomérations ne seront plus incitées de manière claire à réaliser un SCOT. Quant à votre commission, elle estime que l'assouplissement de la règle « des 15 km », dont elle avait dénoncé la rigidité, va permettre aux communes d'élaborer des SCOT librement consentis. Elle félicite que la loi Urbanisme et Habitat réaffirme ainsi l'intérêt des SCOT, ce que confirme la mise en place d'un dispositif d'aide financière.
L'article 8 crée une procédure de modification simplifiée , comme celle qui existe pour les POS ou les PLU, quand il est nécessaire d'adapter le SCOT, sans remettre en cause le projet d'aménagement et de développement durable 5 ( * ) . Dans le même souci de simplicité, quand un projet nouveau nécessite une modification du plan local d'urbanisme et du schéma de cohérence territoriale, les modifications de ces deux documents pourront faire l'objet d'une enquête publique conjointe .
Le nombre de SCOT a augmenté en 2002 : au 1 er janvier 2003, l'enquête réalisée par la Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction fait état d'un nombre de nouveaux périmètres arrêtés importants et en forte augmentation par rapport au 1 er janvier 2002. Ainsi, sur les 215 nouveaux SCOT en cours de procédure, 24 ont vu leurs périmètres arrêtés avant le 31 décembre 1999, 8 en 2000, 16 en 2001, 98 en 2002, et 69 projets de SCOT sont en cours de délimitation, leur périmètre n'ayant pas encore fait l'objet d'un arrêté ni d'une publication.
- Le nombre de Schémas directeurs (SD) en vigueur, ayant à ce jour une structure pérenne pour les gérer, est de 158 (contre 161 au 1 er janvier 2002). Le rythme d'approbation de ces anciens SD est resté assez stable et soutenu sur la période 1998-2002, avec respectivement 17, 10, 17, 24 et 16 documents approuvés par an sur la période.
- Ces SD peuvent garder cette forme et leurs effets pendant une durée de 10 ans à compter du 1 er avril 2001, avant leur mise en révision par l'établissement public compétent, si leur périmètre n'est pas modifié d'ici là. Une trentaine (34 exactement) de ces SD ont fait l'objet d'une nouvelle délimitation de périmètres, pour moitié plus large que le précédent, pour moitié identique.
B. LES PLANS LOCAUX D'URBANISME (PLU)
Le contenu des PLU a été clarifié par la loi Urbanisme et Habitat (art. 12 et 19). Il comprend, en plus du rapport de présentation :
- le projet d'aménagement et de développement durable, qui présente de façon simple et concise le projet communal et définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues par la commune ;
- le règlement, qui définit les règles précises de construction et des documents graphiques ;
- de façon facultative, des orientations d'aménagement qui peuvent notamment prendre la forme de schémas d'aménagement, lorsque la commune souhaite préciser les conditions d'aménagement de certains secteurs ou quartiers à mettre en valeur, réhabiliter ou restructurer.
Enfin, la loi Urbanisme et Habitat rétablit la possibilité, supprimée par la loi SRU, de fixer une taille minimale des parcelles constructibles « pour préserver l'urbanisation traditionnelle ou l'intérêt paysager de la zone ». A titre personnel, votre rapporteur pour avis souligne que ces critères apparaissent difficiles à déterminer, et s'interroge sur les effets négatifs d'une telle modification sur la mixité sociale.
Le nombre de communes couvertes par un POS ou un PLU approuvé au 1 er juillet 2003 est estimé à 16 150 pour une population d'environ 54,728 millions d'habitants (Métropole + D.O.M. = 61,2 M hab.), soit 89,4 % de la population totale .
Le tableau suivant retrace l'évolution chiffrée des PLU depuis 2001 :
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Situation au |
1/07/2001 |
1/07/2002 |
1/07/2003 |
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Nombre de POS-PLU approuvés |
15 740 |
15 950 |
16 150 |
|
Population (en millions d'habitants) |
53 865 000 |
54 310 000 |
54 728 000 |
Le coût d'élaboration d'un PLU varie notamment en fonction du nombre d'habitants. Le barème suivant a été établi par le ministère de l'équipement : 26 700 € en moyenne pour une commune de 1 000 habitants, 37 000 € pour une commune de 5 000 habitants, 44 000 € pour une commune de 10 000 à 20 000 habitants, 115 000 € pour une commune de plus de 50 000 habitants, plus de 300 000 € pour les grosses communes. Le délai d'élaboration du PLU peut varier entre 12 et 24 mois.
C. LES CARTES COMMUNALES
Il n'existe pas de procédures véritablement formalisées d'élaboration ou de révision des cartes communales. La commune, première intéressée, et l'Etat, sont relativement libres de conduire l'élaboration selon les modalités retenues. Le délai moyen d'élaboration d'une carte communale va de 8 à 15 mois, selon les modalités d'élaboration retenues et le contexte communal.
En premier lieu, votre commission se réjouit de l'attribution, aux communes dotées d'une carte communale d'un droit de préemption en vue de la réalisation d'un équipement ou d'une opération d'aménagement. En second lieu, elle souhaite la publication rapide du décret rendant les cartes communales éligibles à la D.G.D . Celui-ci, présenté le 27 mars 2003 au comité des finances locales, qui a émis un avis favorable, est actuellement en cours d'examen par le Conseil d'Etat. Votre commission rappelle en effet que l'élaboration des cartes communales, qualifiées de véritables documents d'urbanisme par la loi SRU, a un coût moyen d'élaboration évalué à 10.000 €. Or l'ouverture éventuelle d'un droit au bénéfice du concours de la D.G.D nécessite un préalable juridique : la modification par décret en Conseil d'État de l'article R. 1614-41 du code des collectivités territoriales, précisant l'éligibilité des cartes communales à ce concours.
En 2002, 180 communes disposaient d'une carte communale approuvée, dont 20 issues d'anciens POS abrogés. L'élaboration des cartes communales concerne pour l'essentiel (95 %) des communes de moins de 1 000 habitants, dotées ou non d'un POS ou d'un MARNU en vigueur au 30 avril 2001.
D. LE BILAN DE LA MISE À DISPOSITION DES SERVICES DE L'ETAT AUX COMMUNES
Les services extérieurs de l'Etat peuvent être mis gratuitement à la disposition des communes pour l'élaboration des documents d'urbanisme et l'instruction des actes d'application du droit des sols. Cette mise à disposition peut prendre des formes multiples. Elle s'oriente toutefois plutôt vers l'assistance à la maîtrise d'ouvrage, la conduite de projet, le conseil juridique, au détriment de la réalisation des documents en régie (sauf pour les cartes communales).
Le projet de loi relatif aux responsabilités locales prévoit que l'aide gratuite des services de l'Etat pour l'instruction des actes d'application du droit des sols sera désormais réservée aux communes de moins de 10 000 habitants . Pour justifier cette mesure, le ministère de l'Equipement invoque essentiellement deux raisons. D'une part, l'augmentation du nombre d'actes et la complexité croissante des dossiers entraînent actuellement une demande forte des petites communes auprès des services de l'État, qui ne peut pas toujours être satisfaite. D'autre part, parallèlement, on observe des phénomènes de double instruction, par les communes et les services déconcentrés. Cette mesure viserait donc à permettre aux services déconcentrés de renforcer leur action en direction des communes les plus petites.
En outre, d'après les informations communiquées par le ministère de l'Equipement, la suppression de l'aide gratuite pour les dossiers individuels sera accompagnée d'un renforcement de l'assistance juridique et technique à titre général : assistance à la formation des instructeurs, diffusion de l'information juridique et technique. Cette assistance restera gratuite comme elle l'est aujourd'hui. Enfin, les services déconcentrés pourront fournir des aides ponctuelles à la demande sur des dossiers compliqués.
Actuellement, les directions départementales de l'équipement (D.D.E.) instruisent au titre de la mise à disposition gratuite environ 70 % des demandes d'autorisation et autres actes relatifs à l'occupation du sol , et les communes et les établissements publics de coopérations intercommunaux (E.P.C.I.) compétents 30 % seulement.
Les D.D.E. instruisent les permis de construire pour 30 462 communes de moins de 2 000 habitants soit 95 % de l'ensemble de ces communes (31 942). Près des 2/3 de ces communes ne sont pas dotées d'un document d'urbanisme.
Pour les communes de plus de 50.000 habitants, les services de la D.D.E n'effectuent l'instruction que pour 13 des 116 communes de la catégorie soit 11 %. Ces 13 communes sont toutes dotées d'un document d'urbanisme.
Entre les deux, l'instruction par les services du ministère de l'Equipement reste massive pour les communes de 2.000 à 5.000 habitants : 2.453 communes sur 2.705 (soit 91 %) dont 2.282 dotées d'un POS. Elle est importante pour les communes de 5.000 à 10.000 habitants : 781 communes sur 943 (soit 83 %) dont 745 dotées d'un POS. Elle diminue de manière sensible pour les communes de 10.000 à 50.000 habitants puisque 353 communes sur 753 (soit 47 %) ont repris à leur compte l'instruction de l'ADS. Les services de la D.D.E continuent à effectuer l'instruction pour 388 communes dont 376 sont dotées d'un document d'urbanisme 6 ( * ) .
La moitié des communes entre 10 000 et 50 000 habitants vont donc devoir se doter de moyens pour assurer l'instruction des actes d'application du droit des sols. Votre rapporteur pour avis relève que cette disposition risque donc d'entraîner des charges importantes pour un certain nombre de communes, et déplore, à titre personnel, qu'aucun transfert de moyens financiers correspondant n'ait été prévu, conformément au principe constitutionnel de compensation des transferts de compétences. Votre commission souligne qu'en tout état de cause, l'assistance aux communes de moins de 10 000 habitants doit être absolument conservée et, si possible, renforcée.
La mise à disposition gratuite des services de l'Etat est distincte de la mission d'aide technique à la gestion communale (ATGC) dans le domaine de la voirie, assurée par la direction départementale de l'Équipement. Instaurée par la loi portant Mesures Urgentes de Réformes à Caractère Economique et Financier du 11 décembre 2001, l'Assistance Technique fournie par l'État pour des raisons de Solidarité et d'Aménagement du Territoire (ATESAT) a remplacé l'ATGC depuis le 1er octobre 2002. Toutefois, les collectivités bénéficiant de l'ATGC en 2002 peuvent continuer à en disposer jusqu'au 31 décembre 2003.
L'ATESAT aide les communes en fournissant, à leur demande, conseil et assistance, selon des critères définis par décret 7 ( * ) , pour des missions déterminées. Des conventions doivent être passées entre l'Etat et les collectivités souhaitant bénéficier de ce service, d'une durée d'un an, renouvelables tacitement deux fois. Au delà, de nouvelles conventions doivent être établies. L'ATESAT concerne les domaines de la voirie 8 ( * ) , de l'aménagement et de l'habitat 9 ( * ) . Des règles d'éligibilité ont été établies, combinant des critères de population et de potentiel fiscal des communes ou des groupements.
Collectivités bénéficiaires Nombre d'habitants * Potentiel fiscal inférieur à **
Communes inférieur à 2000 habitants 1 048 891 €
entre 2000 et 4 999 habitants 1 577 303 €
entre 5000 et 9 999 habitants 2 621 833 €
Groupement de communes population totale *
inférieur à 15 000 habitants 1 000 000 €
Syndicats de communes population totale *
inférieur à 15 000 habitants 1 000 000 €
* : La population prise en compte est celle retenue par le calcul de la dotation globale de fonctionnement.
** : Chiffres retenus pour l'année 2003.
* 5 La durée moyenne d'élaboration d'un SCOT est actuellement très variable (de 30 à 64 mois).
* 6 Source : rapport d'évaluation relative à l'intervention des services du ministère dans le domaine de l'application du droit des sols. Instance d'évaluation présidée par Agnès De Fleurieu Juin 2003.
* 7 Décret n° 2002-1209 du 27 septembre 2002 relatif à l'assistance technique fournie par les services de l'Etat au bénéfice des communes et de leurs groupements et pris pour l'application du III de l'article 1er de la loi du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, Circulaire du 27 janvier 2003 relative à l'assistance technique fournie par l'Etat aux collectivités pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT).
* 8 Assistance à la gestion de la voirie et de la circulation, assistance pour l'entretien et les réparations de la voirie, assistance à la conduite des études relatives à l'entretien d'ouvrages d'art intéressant la voirie ou liés à son exploitation.
* 9 Conseil sur la faisabilité d'un projet ainsi que sur les procédures et démarches à suivre pour le réaliser, conseil de l'établissement de diagnostics sur l'aménagement du territoire des groupements de communes, assistance pour l'élaboration de politiques d'interventions en matière d'habitat.