IV. LA NÉCESSAIRE RÉFORME DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
Peut-on porter à 35 ans les habits de 16 ans ? Non, bien sûr. Il en est de même pour les universités, désormais à l'étroit dans leur statut, établi par la loi du 12 novembre 1968, refondu par la loi du 26 janvier 1984 (dite loi Savary).
La première les a placées sous les principes fondamentaux d'autonomie, de participation et de pluridisciplinarité ; la seconde les a dotées du statut d'établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) et a affirmé l'existence d'un service public d'enseignement supérieur et de recherche. Evolution des missions, plus grande symbiose entre enseignement supérieur et recherche, plus grande ouverture sur la société et sur l'Europe, sont autant de raisons justifiant la modernisation de notre système d'enseignement supérieur.
Celle-ci doit aller dans le sens d'une plus grande autonomie des établissements et a pour nécessaire corollaire un développement de la gestion, de la contractualisation et de l'évaluation.
Votre commission souhaite que le projet de loi annoncé à cet effet par le Gouvernement soit rapidement soumis à l'examen du Parlement et que le ministre lui précise le calendrier envisagé et l'état de la concertation avec les partenaires concernés.
A. VERS UNE PLUS GRANDE AUTONOMIE
Comme l'a affirmé Mme Thys-Clément, professeur à l'université libre de Belgique, à la Conférence organisée à la Sorbonne par la Conférence des présidents d'université le 9 octobre dernier, « l'enjeu de l'autonomie des universités européennes devient essentiel car elles souffrent d'un déficit de moyens, de cohérence et pour la gestion des ressources humaines ».
Deux aspects essentiels méritent d'être évoqués à cet égard : le budget et le patrimoine immobilier.
1. La globalisation du budget
Les hôpitaux et les écoles françaises à l'étranger bénéficient d'un budget global, pourquoi pas les universités ? Cet outil, devenu indispensable, devrait permettre à chaque établissement de mieux maîtriser ses moyens.
Cette évolution pourrait se faire dans le cadre de la fongibilité asymétrique du budget, qui donne la possibilité de répartir le montant des crédits entre les différents postes budgétaires, tout en respectant la limite fixée au niveau national pour l'enveloppe consacrée aux emplois. Dans ce cas, des garanties devront être données aux personnels.
Intervenant au colloque précité du 9 octobre, M. Luciano Modiga, recteur honoraire de l'université de Pise et sénateur italien, a évoqué la situation des universités italiennes . Celles-ci ont acquis l'autonomie statutaire en 1989, puis l'autonomie financière et budgétaire en 1993, ceci sans expérimentation préalable. Il en a dressé un bilan globalement très positif , mettant en particulier en exergue les avantages en termes de souplesse de gestion, de plus grand sentiment d'appartenance à l'université des professeurs, chercheurs et étudiants, ainsi que le nouveau rôle local et régional joué par les établissements, et la nouvelle alliance entre présidents d'université et étudiants, lesquels ont compris le défi de l'autonomie financière.
Il a toutefois insisté sur la nécessité d'accorder plus d'attention à la qualité de la gestion, sur l'évolution des relations entre universités -marquée par une coopération mais aussi par une compétition croissantes- et la nécessité d'adapter les modes de gouvernance.
Votre commission souhaite que le ministère établisse un bilan des expériences européennes afin que nous puissions en tirer les enseignements dans la perspective de la mise en oeuvre d'une réforme.
Il conviendra, en particulier, d'évaluer correctement les besoins au départ et de définir les modalités d'encadrement et de régulation du budget global. S'agissant du premier point, la Cour des comptes dénonce clairement le défaut de pertinence du système . Le mode de répartition des subventions attribuées par l'Etat, basé sur le système SANREMO (système analytique de répartition des moyens), tend le plus souvent à consolider les situations acquises.
2. La dévolution du patrimoine immobilier
L'exercice par les universités de leur autonomie, suppose -pour leurs précédents- la maîtrise de tous les moyens, y compris du patrimoine immobilier, qui s'est considérablement accru au fil de la mise en oeuvre du plan U 2000 et des contrats de plan.
Il faut rappeler qu'à l'heure actuelle, et en application de l'article L. 762-2 du code de l'éducation (loi du 10 juillet 1989), les établissements exercent les droits et obligations du propriétaire à l'égard du patrimoine immobilier que l'Etat leur affecte, à l'exception toutefois du droit d'aliénation. Les moyens mis à leur disposition par l'Etat en vue de préserver et d'améliorer la qualité et la sécurité des bâtiments sont négociés tous les quatre ans au moment de la discussion des contrats d'établissement, dans lesquels sont déterminés les montants des dotations annuelles. Il s'agirait donc d'aller au bout de cette logique.
Mais la gestion de ce patrimoine reste très préoccupante, en raison des besoins financiers liés à la maintenance et à la sécurité. Importants, ceux-ci s'accroîtront en outre avec le vieillissement des bâtiments, comme le relevait le rapport général établi par l'IGAENR (inspection générale du ministère) en 2002.
Ce problème a été tout particulièrement étudié par votre commission qui relevait, dans son rapport d'information 12 ( * ) précité sur le patrimoine immobilier universitaire, les problèmes liés à l'état très dégradé de nombreux bâtiments et en particulier l'urgence en terme de sécurité.
Elle proposait, en particulier, que les bâtiments universitaires soient dévolus à titre expérimental et réversible aux collectivités et aux établissements volontaires. Une évaluation de ce transfert serait réalisée au bout de cinq ans et il serait ensuite décidé de la consolidation, l'extension ou l'abandon de l'expérience.
Votre commission souhaiterait connaître les suites données par le Gouvernement aux propositions formulées dans ce rapport.
B. LE COROLLAIRE : GESTION, CONTRACTUALISATION, ÉVALUATION
Autonomie et responsabilisation vont de pair. Cette responsabilisation concerne tant les établissements que leurs dirigeants et l'ensemble des acteurs concernés. Elle suppose une amélioration de la gestion, de la contractualisation et de l'évaluation.
1. L'amélioration de la gestion
Celle-ci doit viser le gouvernement de l'université, d'une part, le développement de l'expertise, d'autre part.
a) Une gouvernance à mieux affirmer
Si les universités se voient dotées d'une plus grande autonomie dans la définition de leur stratégie, dans leurs initiatives et leur gestion, elles doivent pouvoir compter à cet effet sur des équipes de direction renforcées et à même de mener à bien un projet d'établissement cohérent.
Dans cette perspective, il faut permettre la constitution d'équipes engagées autour du président de l'université et éviter les dysfonctionnements constatés aujourd'hui (en raison parfois d'une mauvaise représentation des acteurs, de la solitude du président, ...).
Par ailleurs, le conseil d'administration gagnerait en efficacité si son pouvoir était recentré sur les décisions stratégiques et sur son rôle de contrôle de la direction, ce qui suppose que l'ordre du jour de ses séances soit allégé de décisions dont le caractère secondaire dissuade aujourd'hui un certain nombre de ses membres d'y participer.
Parallèlement, afin de mieux garantir la représentation des étudiants -principaux usagers de ce service public- l'existence d'une vice-présidence étudiante pourrait être généralisée.
Enfin, les décisions des équipes dirigeantes pourraient être utilement éclairées par les avis d'un conseil d'orientation stratégique, composé de personnalités qualifiées, extérieures à l'établissement, sur la politique générale et le projet de celui-ci.
b) Des compétences d'expertise à conforter
Votre rapporteur se félicite de l'amélioration de la qualité de l'administration des universités constatée ces dernières années. Cependant, les contrôles effectués par la Cour des Comptes montrent que les établissements se sont inégalement investis dans la modernisation de leur gestion. Dans son rapport de 2003, la Cour affirme même que certaines universités « présentent encore une administration précaire, sinon archaïque ». Elle précise encore que « les politiques conduites en matière immobilière sont notamment éclairantes des difficultés qu'éprouvent encore les universités à assumer leurs responsabilités gestionnaires ».
La gestion du personnel administratif pose également un problème à nombre d'entre elles, ce qui n'est pas sans inquiéter compte tenu de la nécessité dans laquelle elles se trouveront de plus en plus de pouvoir compter sur des équipes gestionnaires solides et compétentes.
La Cour dénonce la persistance du sous-encadrement administratif dont souffre l'enseignement supérieur, la répartition des effectifs entre les différentes catégories s'avérant insatisfaisante : excessive proportion d'agents d'exécution, déficit en personnels de catégorie B et insuffisance en cadres de catégorie A.
L'ensemble des établissements devra pouvoir prendre les moyens propres à disposer des cadres compétents -en particulier dans le domaine de la gestion financière, de la gestion des ressources humaines, des technologies de l'information et de la communication- lui permettant de gérer au mieux ses moyens en vue d'offrir un service public efficace. Les progrès, encore à conforter, en matière d'informatisation vont également dans ce sens.
2. Le développement de la contractualisation
Les établissements doivent par ailleurs clarifier et développer leurs relations avec, outre l'Etat, les collectivités locales, les milieux socio-économiques...
a) Une politique renouvelée de contractualisation avec l'Etat
• L'appréciation sévère de la Cour des comptes
La Cour des comptes, dans son rapport d'avril 2003, souligne que les objectifs définis en matière de contractualisation dans la loi de 1984 ne sont pas atteints.
« En pratique, la contractualisation avec les établissements reste d'une portée limitée. [...] La direction de l'enseignement supérieur, pilote du système, n'assure qu'une part minoritaire de son financement. Certes, le ministère considère que ces crédits donnent aux établissements « des marges de manoeuvre très appréciables ». Mais les crédits contractuels qu'il alloue ne représentent chaque année qu'environ 15 % des crédits de la dotation annuelle globale de fonctionnement dont la direction de l'enseignement supérieur assure également la gestion ; plus de 80 % des crédits alloués par la direction de la recherche, en revanche, sont contractualisés. La contractualisation ne tient pas non plus compte des situations relatives des établissements, y compris dans le domaine financier, ni de la qualité de leur gestion. Les emplois sont en outre exclus de la contractualisation. Le ministère ne dispose donc pas d'un instrument lui permettant de maîtriser globalement le contenu des projets ou la localisation de l'offre de formation des établissements. »
• Les nouvelles orientations
Face à ce constat, le ministère tente de faire de la contractualisation un instrument de structuration de l'offre de formation. Il est désormais demandé aux établissements de « présenter une architecture-cible de leur offre de formation par grands secteurs, en faisant apparaître les restructurations ou les évolutions prévues et les effectifs attendus en formation initiale et continue ».
Il conviendra de trouver un équilibre entre l'administration centrale qui veut pouvoir maîtriser l'évolution de l'offre de formation -en vue de s'assurer de la qualité du service et de maîtriser les financements publics- et les établissements qui souhaitent, en application du principe d'autonomie, adapter cette évolution à leurs spécificités.
Votre commission souhaite connaître les ambitions du ministre : généralisation de ces nouvelles orientations en matière contractuelle, évolution vers des contrats d'objectifs -intégrant davantage le volet recherche- et de moyens, révision ou non de la périodicité des contrats...
b) Le développement des partenariats avec les collectivités locales et les milieux socio-économiques
• De plus en plus, bien qu'encore insuffisamment, l'université est considérée comme un acteur local de premier plan . S'il ne saurait être question de régionaliser l'université, il y a lieu en revanche de développer les synergies entre les universités et l'ensemble des acteurs locaux, en particulier :
- les collectivités locales, sur le fondement d'objectifs partagés et de vision prospective (s'agissant de la vie étudiante, les communes, par exemple, pour ce qui concerne le logement étudiant), concernant aussi le développement économique local et l'aménagement du territoire ;
- les entreprises, y compris les PME, et les laboratoires de recherche : il s'agit à la fois de favoriser l'insertion professionnelle des diplômés et d'aider à la diffusion des compétences et de l'innovation dans le pays. Cette nécessité de rapprocher universités et entreprises est remarquablement défendue par MM. Lorenzi et Payan, dans leur ouvrage précité : « L'Université maltraitée » ;
- les autres établissements universitaires, tant français qu'étrangers. Il y aura lieu à cet égard de choisir les partenariats géographiques les plus adaptés.
• La future loi devra veiller à la fois à institutionnaliser les partenariats et à établir des garde-fous afin d'éviter la « marchandisation » des diplômes, d'une part, et l'asservissement de la politique de recherche aux seuls desiderata des partenaires, d'autre part, ces deux faux épouvantails étant en particulier brandis par les opposants à la réforme.
3. Une culture de l'évaluation
Ainsi qu'il a été dit précédemment (voir I), la culture de la responsabilité et de l'évaluation doit encore se développer dans le monde de l'enseignement supérieur. Elle devrait concerner à la fois les établissements, les enseignements et les enseignants.
Dans ce domaine également, il serait intéressant de tirer profit des expériences étrangères, même si toute réforme doit tenir compte des spécificités et de la culture du pays qui envisage de la mettre en oeuvre.
C'est ainsi qu'à l'occasion du colloque du 9 octobre précité, M. François Tavenas, recteur honoraire de l'université Laval à Québec, a indiqué que les objectifs alors affichés par les présidents d'université français étaient entrés depuis longtemps dans la réalité de l'enseignement supérieur québécois , qui a ainsi gagné en crédibilité.
Systématique, l'évaluation y est ainsi organisée :
- à partir de pratiques harmonisées, chaque université assure son auto-évaluation, un contrôle a posteriori de sa qualité et de sa régularité étant assuré par des organismes indépendants ;
- les programmes ou formations font l'objet d'une évaluation périodique (tous les 7 ans). Y participent, sous le contrôle des enseignants, les étudiants, les partenaires économiques et des experts indépendants ;
- les étudiants renseignent, pour chaque matière, un questionnaire comportant un volet général (défini par l'université) et un volet propre à cette discipline (fixé par le département). Les questionnaires sont utilisés par les instances dirigeantes tant pour l'évolution des programmes que la gestion des carrières (rémunération, promotion...) ;
- des centres d'accompagnement ont été créés, dans le but de faire bénéficier les enseignants dont l'évaluation est plutôt négative de conseils de nature à améliorer leur pédagogie.
Le bilan de ce dispositif s'avère très positif en termes de qualité, de performance, de souplesse, d'autonomie, de saine gestion des finances publiques et de transparence.
Votre rapporteur ajoute qu'au-delà des enseignements, les services apportés par les établissements aux étudiants pourraient également utilement faire l'objet d'évaluations (orientation, insertion professionnelle, vie étudiante...).
Le résultat des évaluations doit servir pour l'orientation de l'offre de formation. On ne saurait, comme c'est le cas aujourd'hui, se contenter du caractère facultatif d'une évaluation dont les résultats sont, en outre, réservés au seul enseignant concerné.
Il faudrait résoudre le paradoxe qui veut que les emplois soient attribués aux universités en fonction de leurs besoins en termes d'enseignement, mais que le déroulement de la carrière des enseignants-chercheurs s'opère sur des critères qui privilégient la recherche. Il ne faut alors pas s'étonner que ceux-ci privilégient ces mêmes critères dans le déroulement de leurs activités.
Il conviendrait, par conséquent, de mieux prendre en compte l'activité d'enseignement dans leurs carrières et donc également de mieux l'évaluer.
* 12 Rapport d'information n° 213 au nom de la commission des affaires culturelles : « Voyage au bout... de l'immobilier universitaire » (2002-2003).