III. REMÉDIER À L'ENCOMBREMENT CHRONIQUE DES JURIDICTIONS, UN OBJECTIF ANCIEN ENCORE LOINTAIN
L'encombrement persistant des juridictions figure en tête des préoccupations des Français. Selon une étude réalisée en mai 2001 36 ( * ) , 69 % des personnes interrogées ont en effet cité le raccourcissement des délais de traitement des affaires comme la piste de réforme la plus pertinente susceptible d'améliorer le fonctionnement des tribunaux.
D'ailleurs, l'objectif de traiter les affaires dans des « délais raisonnables » dépasse le strict cadre de l'hexagone et constitue une vraie priorité pour la Cour européenne des droits de l'homme . Comme l'a indiqué le ministère de la Justice à votre rapporteur pour avis, « l'exigence de célérité des procédures est la première cause de condamnation de la France . » Il n'est plus possible aujourd'hui pour un Etat d'invoquer l'encombrement du rôle pour justifier la durée excessive des délais de jugement 37 ( * ) .
La jurisprudence européenne a d'ailleurs fortement imprégné notre droit. La notion de « déni de justice » au sens de l'article L. 781-1 du code de l'organisation judiciaire a en effet été récemment étendue par les juridictions judiciaires « à tout manquement de l'Etat à son devoir de protection juridictionnelle de l'individu, comprenant le droit pour tout justiciable de voir statuer sur ses prétentions dans un délai raisonnable. » 38 ( * )
A. EN MATIÈRE CIVILE, DES DIFFICULTÉS PERSISTANTES
1. Une détérioration des délais de jugement au sein de la plupart des tribunaux
Les difficultés à désengorger les juridictions constituent depuis quelques années le principal point faible de l'institution judiciaire. La diminution de la pression des affaires nouvelles , observée depuis quelques temps déjà, se confirme une fois encore , l'ensemble des juridictions accusant une diminution du flux d'affaires nouvelles, à l'exception des conseils de prud'hommes 39 ( * ) et de la Cour de cassation.
Toutefois en dépit de ce contexte favorable, l'évolution des stocks d'affaires en cours accumulés exprimés en nombre de mois, évalués à partir du nombre d'affaires terminées dans l'année, reflète les difficultés des juridictions à traiter les affaires en temps réel, comme le fait apparaître le graphique ci-dessous.
Source : commission des
Lois
En 2001, les tribunaux de grande instance et les tribunaux d'instance ont connu une dégradation de leurs délais de traitement nécessaires à la résorption des stocks, qui s'élèvent respectivement à 12,5 mois (contre 11,8 mois en 2000) et à 10,5 mois (contre 9,5 mois en 2000). Si ce constat n'est pas nouveau pour les tribunaux de grande instance, qui accusent une baisse constante depuis 1998 du nombre d'affaires terminées, tel n'était en revanche pas le cas des tribunaux d'instance jusqu'à présent.
La diminution du nombre des affaires terminées, respectivement de 2,6 % et de 3,5 %, explique cette évolution. Cette situation inquiétante révèle les difficultés des magistrats et des personnels des greffes à écouler les stocks existants.
Le « déséquilibre flagrant entre l'ampleur de la mission confiée à la justice et les moyens mis à sa disposition » souligné par la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, explique cette situation 40 ( * ) .
En effet, le formalisme procédural, accru par l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes 41 ( * ) , ainsi que l'apparition de missions nouvelles 42 ( * ) ont perturbé le fonctionnement de l'institution judiciaire, en rendant plus complexes et plus nombreuses les tâches incombant à ses acteurs, en proie à un certain découragement.
Avec 15,7 mois en 2001 contre 15,6 mois en 2000, l'amélioration du délai de traitement de résorption des stocks des cours d'appel 43 ( * ) observée en 2000 ne semble pas se confirmer cette année. En outre, ces juridictions connaissent également une diminution du nombre des affaires traitées (en baisse de 7,1 %). Selon le ministère de la Justice, « sans doute la baisse de la pression des affaires nouvelles a-t-elle fini par influencer à la fois le volume d'affaires susceptibles d'être évacuées, et le rythme de traitement de ces affaires ». La situation varie fortement d'une cour à l'autre du fait d'une inégale répartition des stocks d'affaires en instance. Ainsi, l'ancienneté moyenne des affaires à traiter s'établit entre 22 et 23 mois dans les cours d'appel les plus « sinistrées » (Douai, Aix-en-Provence) contre 7 et 8 mois dans les cours les moins encombrées (Riom, Bourges).
La durée moyenne de traitement s'est allongée dans la plupart des juridictions, sauf dans les cours d'appel et à la Cour de cassation, comme le montre le graphique ci-après.
Source :
commission des Lois
Elle augmente sensiblement dans les tribunaux d'instance, avec 5,3 mois (contre 5,1 mois en 2000), dans les conseils de prud'hommes avec 11,2 mois (contre 10,2 mois en 2000), dans les tribunaux de commerce avec 6 mois (contre 4,9 mois en 2000), davantage dans les tribunaux de grande instance avec 9,3 mois (contre 8,9 mois en 2000), alors qu'elle était orientée à la baisse l'année dernière .
Ainsi que l'a fait observer le ministère de la Justice à propos des tribunaux de grande instance, la « baisse des affaires terminées et [l] 'augmentation de la durée de traitement résultent peut-être en partie de l'affectation d'un certain nombre de juges du siège au traitement de la détention provisoire dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi renforçant la présomption d'innocence. »
La Cour de cassation et l'ensemble des cours d'appel connaissent, en revanche, une situation plus encourageante . En effet, ces deux catégories de juridiction bénéficient d'une amélioration sensible de leurs délais de traitement , la plus haute juridiction enregistrant une durée moyenne de 24,6 mois (contre 25,5 mois en 2000) et, plus remarquable encore, la durée dans les cours d'appel s'élevant à 17,6 mois (contre 18,1 mois en 2000).
La réduction de la durée moyenne de traitement par les cours d'appel était attendue. L'accélération de l'évacuation des affaires les plus anciennes pendant deux ans, qui a entraîné dans un premier temps une dégradation de ces délais, a ensuite permis de les réduire significativement. Il convient toutefois de noter que 12 cours d'appel connaissent une dégradation de leurs délais de jugement 44 ( * ) .
* 36 Enquête de satisfaction auprès des usagers de la justice effectuée par l'Institut Louis Harris pour la mission de recherche droit et justice précitée - p. 7.
* 37 La Cour européenne des droits de l'homme oblige désormais les Etats contractants à organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent remplir chacune des exigences de la convention européenne - CEDH arrêt du 28 novembre 2000, Leclercq contre France.
* 38 Cour d'appel de Paris arrêt du 20 janvier 1999, agent du trésor contre Gauthier.
* 39 Les affaires nouvelles devant les conseils de prud'hommes, en baisse depuis 1998, se sont accrues de 4,5 %. Selon le ministère de la Justice, cette évolution est « sans doute en lien avec le ralentissement de l'activité économique qui a commencé à dégrader la situation de l'emploi et relancé les contestations sur les licenciements ».
* 40 Voir rapport n °345 précité - p. 21.
* 41 Par exemple : la délivrance gratuite de la première copie pénale à l'ensemble des avocats (décret du 31 juillet 2001), mesure directement liée à la réforme de la présomption d'innocence, a considérablement aggravé la charge de travail de l'ensemble des personnels -magistrats et personnels des greffes.
* 42 Par exemple : l'entrée en vigueur du pacte civil de solidarité a généré un important surcroît d'activité pour les greffes.
* 43 Le délai de résorption des stocks étant passé de 17,73 mois en 1999 à 15,6 mois en 2000.
* 44 Il s'agit notamment des cours d'appel de Poitiers, Colmar et Chambéry.