II. LA RECHERCHE D'UNE GESTION OPTIMALE DES CRÉDITS
A. UNE EXÉCUTION DU BUDGET DE LA JUSTICE EN DÉCALAGE AVEC LE MONTANT DES CRÉDITS VOTÉS EN LOI DE FINANCES INITIALE
Un examen sérieux du budget de la justice ne saurait négliger les conditions dans lesquelles s'effectue son exécution.
Comme le montre le tableau ci-après, ces dernières années se sont caractérisées par un triple écart entre les crédits votés en loi de finances initiale, souvent inférieurs aux crédits réellement disponibles, eux-mêmes supérieurs aux crédits finalement utilisés.
L'évolution des crédits réellement utilisés au cours des derniers exercices a souvent été moins favorable que celle qui était affichée dans le budget voté. La sous-consommation des crédits observée ces dernières années a entraîné une multiplication des reports et des annulations et a abouti à réduire mécaniquement la progression des crédits de la justice figurant dans le projet de loi de finances .
BILAN DE L'EXÉCUTION DU BUDGET DE LA JUSTICE DE 1999 À 2001
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ANNÉES |
LOI DE FINANCES INITIALE |
CRÉDITS OUVERTS |
EXÉCUTION
|
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Ministère de la justice |
1999 |
4.003 |
3.973 |
3.582 (9,9 %) |
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2000 |
4.161 |
4.188 |
3.701 (11,6 %) |
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2001 |
4.435 |
4.396 |
3.935 (10,5 %) |
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Services judiciaires |
1999 |
1.778 |
1.970 |
1.729 (11,7 %) |
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2000 |
1.790 |
1.987 |
1.754 (11,7 %) |
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2001 |
1.921 |
2.076 |
1.846 (11,1 %) |
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Juridictions administratives |
1999 |
123 |
135 |
126 (6,8 %) |
|
2000 |
128 |
142 |
132 (11,7 %) |
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2001 |
136 |
146 |
137 (11,1 %) |
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Administration générale |
1999 |
547 |
185 |
172 (6,7 %) |
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2000 |
559 |
186 |
170 (8,5 %) |
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2001 |
581 |
198 |
183 (7,6 %) |
Source : ministère de la Justice
(En millions d'euros)
Entre 1999 et 2001, la part des crédits non utilisés par le ministère de la Justice a en effet oscillé entre 10 et 11 % des crédits disponibles. L'exécution du budget de la justice voté en 2001 s'est caractérisée, une fois encore, par une regrettable sous-utilisation des crédits disponibles (près de 10,5 % de crédits non consommés). L'analyse de l'exécution du budget par agrégat montre que les services judiciaires consomment plus difficilement leurs crédits que les juridictions administratives et l'administration générale.
Le compte rendu de gestion budgétaire pour 2001 du ministère de la Justice 20 ( * ) fournit une liste détaillée des crédits non utilisés, qui proviennent notamment :
- du report sur l'année 2002 de la mise en oeuvre de la réforme de la profession des commissaires-priseurs (d'un montant de 79,27 millions d'euros) ;
- du report de crédits de paiement au titre des dépenses d'équipement (160,77 millions d'euros) ;
- de crédits de rémunérations, de cotisations sociales et de prestations sociales restés inutilisés (74 millions d'euros).
Le décalage observé ces dernières années entre les ambitions du ministère de la Justice affichées au moment de la présentation du budget et sa capacité réelle à les concrétiser a abouti à un regrettable gonflement de l'enveloppe des crédits votés par le Parlement par rapport aux crédits réellement engagés, affaiblissant la portée de l'autorisation budgétaire donnée au Gouvernement par le législateur .
L'entrée en vigueur tardive de la réforme des commissaires-priseurs adoptée en juillet 2000 est significative de cette dérive . La dotation inscrite en loi de finances rectificative pour 1998 en vue de financer l'indemnisation des commissaires-priseurs en contrepartie de la suppression de leur monopole a fait l'objet d'un report chaque année depuis quatre ans 21 ( * ) .
La parution tardive du décret en Conseil d'Etat n° 2001-652 du 19 juillet 2001 appelé à préciser la procédure d'indemnisation des commissaires-priseurs devant la Commission nationale d'indemnisation, explique cette situation. Cette commission a rendu ses premières décisions au cours du premier semestre 2002 et n'a pas encore instruit toutes les demandes 22 ( * ) . Au 30 juin 2002, le montant des crédits du fonds d'indemnisation encore disponibles s'élevait à 62,234 millions d'euros (soit 78,5 % du total) ce qui rend très probable le report d'une partie de l'enveloppe initiale sur l'exercice 2003.
La non-consommation des crédits de rémunérations principales indemnitaires, imputable selon le ministère de la Justice « à un glissement dans le calendrier des concours » constitue un autre exemple des difficultés rencontrées par cette administration, qui parvient difficilement à concrétiser « en temps réel » les annonces gouvernementales.
Compte tenu du contexte budgétaire délicat lié aux engagements de réduction des déficits publics pris au sommet de Séville en juin dernier, il appartiendra au nouveau ministre de la Justice de veiller à une meilleure synchronisation entre l'inscription dans le projet de budget des dépenses destinées à financer certaines innovations et la mise en oeuvre effective de celles-ci.
A cet égard, les modalités de mise en oeuvre de la réforme des juges de proximité , à laquelle est affectée une provision de 2,6 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2003, permettront de prendre toute la mesure de la détermination du Gouvernement. Les déclarations du garde des Sceaux annonçant que les premiers recrutements de juges de proximité interviendraient dès 2003 laissent espérer, une fois la loi organique définitivement adoptée, une publication rapide des décrets d'application .
Enfin, la future exécution du budget de la justice pour 2003 devra s'efforcer de respecter la programmation des crédits figurant dans la loi de programmation de septembre 2002. L'exécution des budgets de 1995 et de 1996 a en effet montré que cet objectif était parfois difficile à réaliser, comme l'a d'ailleurs fait remarquer la Cour des comptes dans son rapport d'exécution des lois de finances pour 2000 23 ( * ) .
* 20 Compte rendu de gestion budgétaire 2001 - Justice - p. 4 et 5.
* 21 D'un montant initial de 450 millions de francs, elle a été augmentée de 70 millions de francs par la loi de finances rectificative pour 2000 afin de prendre en compte les modifications introduites par le législateur concernant la période de référence utilisée pour évaluer le montant des indemnités versées aux commissaires-priseurs.
* 22 Jusqu'à présent, la commission d'indemnisation a rendu 81 décisions sur un total de 208 demandes déposées au cours du premier semestre de cette année. Au 1 er juillet 2002, 127 demandes restaient en instance, le ministère de la Justice estimant à 145 le nombre de demandes encore susceptibles d'être déposées d'ici la fin de l'année, auquel il convient également d'ajouter les demandes émanant de salariés licenciés.
* 23 Rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000 - p. 251 : « compte tenu des mesures de régulation budgétaire appliquées en 1995 et 1996, la durée d'exécution de la loi de programme avait été portée de 5 à 6 ans. »