B. UN SYSTÈME À BOUT DE SOUFFLE
1. Une insuffisante rétribution des avocats préjudiciable au bon fonctionnement de la justice
Bien que la dotation budgétaire soit essentiellement consacrée à la rétribution des avocats par le biais des sommes versées aux caisses de règlements pécuniaires des avocats (CARPA), l'insuffisance de cette indemnisation a révélé les limites du dispositif d'aide juridictionnelle mis en place par la loi du 10 juillet 1991.
S'agissant de l'aide partielle, le montant de l'unité de valeur (UV) de référence fixé à 19,06 euros (soit 125 francs) en 1992, s'est élevé à 19,51 euros (soit 128 francs) en 1993, 19,82 euros (soit 130 francs) en 1995, 20,12 euros en 1998 et 20,43 euros (soit 134 francs) en 2000 . Aucune revalorisation n'est intervenue depuis lors. La progression de ce montant, limitée à 7,2 % entre 1992 et 2002, correspond en réalité à une baisse en francs constants 137 ( * ) .
S'agissant de l'aide juridictionnelle totale, le montant de l'unité de valeur de référence fait l'objet d'une majoration pour chaque barreau en fonction du volume des missions effectuées au titre de l'aide juridictionnelle au cours de l'année précédente au regard du nombre d'avocats inscrits au barreau. Le montant prévisionnel moyen de l'unité de valeur s'élève pour 2000 à 21,95 euros (soit 144 francs).
En outre, les modalités de calcul de la rétribution allouée à l'avocat, trop rigides , ne permettent pas la prise en compte de la réalité du travail accompli. En effet, chaque type de procédure correspond à un barème attribuant un nombre défini d'unités de valeurs et donnant lieu à une rémunération forfaitaire , quels que soient le temps effectivement passé par l'avocat et la difficulté de la procédure 138 ( * ) . Ainsi, comme l'a souligné la mission sur l'évolution des métiers de la justice, il peut s'avérer que « dans certains dossiers, les barèmes fixés au titre de l'aide juridictionnelle se situent à des niveaux très inférieurs. Ainsi certains avocats sont-ils inévitablement amenés à travailler à perte. » 139 ( * )
Cette situation est d'autant plus difficile que certains avocats vivent principalement de l'aide juridictionnelle. Comme l'indique le rapport de la Commission de réforme de l'accès au droit et à la justice 140 ( * ) , « la situation est très inégale d'un barreau à l'autre. Ainsi, en termes de nombre d'admissions à l'aide juridictionnelle par avocat et par an, en 1999, la moyenne nationale est de 23. Mais elle est de 3 à Paris pendant qu'elle est de 161 et 159 à Péronne et à Douai . Il n'en résulte pas nécessairement une situation critique (...). La situation est plus difficile lorsqu'un même barreau connaît à la fois un fort taux d'aide juridictionnelle et un bas revenu, comme à Bobigny ».
Ainsi, comme l'a constaté cette mission, cette situation porte en germe des effets pervers en incitant les avocats essentiellement rétribués par celle-ci à scinder les dossiers, notamment en matière de divorce et à multiplier les affaires pour obtenir une rémunération plus substantielle.
Cette situation a entraîné une vague de protestations, relayée par l'ensemble des représentants de la profession et soutenue par les magistrats. Elle a conduit la Chancellerie à conclure un protocole d'accord le 18 décembre 2000 avec les organisations professionnelles représentant les avocats afin de prévoir des mesures d'urgence revalorisant la rémunération accordée aux avocats.
Ce protocole s'articulait autour de quatre axes principaux : la nécessaire revalorisation du barème de certaines procédures ; l'indemnisation de l'assistance des détenus devant la commission de discipline dans le cadre légal, la gratuité de la première copie pénale à l'avocat, et la mise en place d'une réforme globale de l'aide juridique. Les trois premiers volets de ce protocole ont été mis en oeuvre.
La gratuité des pièces du dossier est entrée en vigueur au cours de l'été 2001 141 ( * ) . L'indemnisation au titre de l'aide juridictionnelle de l'assistance des détenus faisant l'objet d'une poursuite disciplinaire a été définie par l'article 151 de la loi de finances pour 2002 (ayant introduit un article 64-3 dans la loi du 10 juillet 1991) 142 ( * ) . En outre, un décret n° 2001-52 du 17 janvier 2001 destiné à appliquer les mesures d'urgence prévues dans le protocole d'accord a permis :
- une revalorisation du barème des procédures concernant sept domaines contentieux particulièrement importants : en matière de divorce 143 ( * ) et autres instances devant le juge aux affaires familiales, d'assistance éducative, de reconduite à la frontière, de baux d'habitation, de procédures correctionnelles, de procédures devant le juge de l'exécution et de contentieux devant le conseil de prud'hommes 144 ( * ) ;
- un relèvement du barème prévu pour l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue 145 ( * ) .
L'application de ces mesures, d'un coût global de 56,25 millions d'euros, est intervenue en deux étapes : au 15 janvier 2001 et au 1 er janvier 2002.
* 137 La hausse des prix ayant atteint 10,5 %.
* 138 Par exemple au 1 er janvier 2002, une procédure en appel correctionnel correspond à 8 U.V soit 176 euros (1.152 francs).
* 139 Rapport n° 345 précité - p. 120.
* 140 Rapport de la commission de réforme de l'accès au droit et à la justice présidée par M. Paul Bouchet - mai 2001 - p. 74.
* 141 Décret n° 2001-689 du 31 juillet 2001.
* 142 Complété par un décret n° 2002-366 du 18 mars 2002 précisant les modalités de financement de la rétribution de l'avocat intervenant dans ce cadre.
* 143 La procédure de divorce représente le quart des procédures couvertes par l'aide juridictionnelle.
* 144 Signalons que cette revalorisation a consisté à augmenter le nombre d'unités de valeur par type de procédure : dans le cas d'une procédure d'assistance éducative par exemple, le barème actuel composé de 8 U.V est porté depuis le 1 er janvier 2002 à 16 U.V.
* 145 Le montant de la rétribution de l'avocat par intervention a été porté à 61 euros au 1 er janvier 2002 contre 54,88 euros actuellement. En 2000, le montant des règlements effectués par les Caisse autonome de règlements pécuniaires des avocats s'est élevé à 2,13 millions de francs.