II. UN SYSTÈME DE FINANCEMENT LOCAL À BOUT DE SOUFFLE
Les tensions qui se font jour en 2002 sur les budgets locaux témoignent des limites d'un système de financement local qu'affaiblit la montée en puissance de l'intercommunalité.
A. DES TENSIONS SUR LES BUDGETS LOCAUX
Selon la note de conjoncture publiée par Dexia - Crédit local de France au mois de juillet 2002, le transfert de nouvelles compétences aux départements et aux régions - l'allocation personnalisée d'autonomie et les transports ferroviaires régionaux de voyageurs - entraîne une croissance sensible des budgets locaux de près de 5 % en 2002, après une progression de 3,8 % en 2001. Ils représentent désormais environ 10 % de la richesse nationale.
Les ressources fiscales (79,3 milliards d'euros, soit une augmentation de 5,5 %) progressent sensiblement en raison de la bonne tenue des assiettes fiscales et de la hausse confirmée des taux d'imposition (+ 2 % toutes collectivités et toutes taxes confondues).
Cette progression est particulièrement sensible pour les départements (+ 3,5 %), confrontés à la montée en charge rapide des besoins de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie et des services départementaux d'incendie et de secours. Les communes font également progresser leurs taux d'imposition (+ 1,6 %), dans une proportion plus faible cependant que par le passé, lors des années post-électorales. L'évolution des taux régionaux reste quant à elle très modérée (+ 0,2 %).
L'accélération des dépenses de gestion (+ 7,3 %), conséquence des nouveaux transferts de compétences et de l'augmentation des frais de personnel (+ 5,9 %) n'entame cependant pas les marges de manoeuvre des collectivités territoriales : leur épargne brute (32,5 milliards d'euros, + 3,6 %) atteint encore un niveau inégalé en 2002.
Après leur bonne tenue en 2001 (+ 3,5 %), les dépenses d'investissement des collectivités territoriales connaîtront une quasi- stabilisation en 2002. Cette évolution s'explique principalement par la baisse des dépenses d'équipement des communes (- 1,7 %) ; l'année suivant des élections municipales est, en effet, généralement marquée par une réduction de leur effort d'équipement. Les dépenses d'investissement des départements et des régions poursuivront leur croissance, respectivement de + 4 % et de + 6,6 %.
B. UN ÉQUILIBRE FRAGILE DANS LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
L'équilibre des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales est fragile. Les règles d'attribution des concours de l'Etat sont d'une trop grande complexité. L'autonomie fiscale des collectivités territoriales a fortement diminué. La compensation des charges imposées par des décisions de l'Etat aux collectivités territoriales n'est que partielle. Enfin, la part de la péréquation demeure insuffisante.
1. Des règles d'attribution des concours financiers de l'Etat trop complexes
La reconduction pour un an seulement du contrat de croissance et de solidarité remet en cause l'objectif d'une programmation pluriannuelle des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.
On ne peut néanmoins en tenir rigueur à l'actuel Gouvernement dans la mesure où cette reconduction temporaire a précisément pour objet de garantir aux collectivités des ressources suffisantes dans l'attente de la réforme tant attendue des finances locales.
Au-delà du nécessaire retour à la détermination d'enveloppes pluriannuelles, il conviendra de revoir l'architecture, trop complexe, des concours de l'Etat.
La multiplication des abondements exceptionnels , « hors enveloppe normée », et le poids croissant des compensations d'exonérations de fiscalité locale traduisent la complexité des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.
Faute de doter ces dernières de ressources stables et évolutives , l'Etat, année après année, est contraint de prévoir des versements exceptionnels destinés à assurer la mise en oeuvre de certains objectifs, tels que la solidarité envers les collectivités défavorisées.
Or, cette pratique n'offre aucune garantie aux collectivités locales quant à la stabilité et à la prévisibilité de leurs ressources. Comme votre commission des Lois l'a déjà relevé au titre du dernier exercice budgétaire, elle risque d'aboutir à un double mécanisme : d'une part, une enveloppe normée évoluant selon ses règles d'indexation ; d'autre part, des abondements ponctuels dépendant du bon vouloir de l'Etat et dont le maintien ne serait en rien garanti pour les exercices suivants.
Au total, c'est l'objectif même d'une programmation pluriannuelle des concours de l'Etat aux collectivités locales et des conséquences qui devaient résulter d'une telle programmation, à savoir le caractère plus prévisible et la lisibilité de ces concours qui est mis en cause.