I. LE PROJET DE BUDGET POUR 2003 : LE CHOIX DE L'EFFICACITÉ
A. DES PRIORITÉS CIBLÉES
1. Un budget crédible
a) Les programmes de démolition et de reconstruction : un assouplissement appréciable de la ligne fongible
Chaque
année, les aides à la pierre permettent la construction d'environ
150.000 logements, soit près de la moitié des logements
construits annuellement.
Pour 2003, elles sont stables en moyens de paiement, mais diminuent de
7,6 % en autorisations de programme, du fait de la ligne
« accession à la propriété »,
c'est-à-dire de la moindre dotation au prêt à taux
zéro.
Les crédits logement et urbanisme en 2003
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2002 |
PLF 2003 |
|
Dépenses ordinaires (1) |
5.406,1 |
5.403,1 |
|
Crédits de paiement (2) |
1.896,8 |
1.889,7 |
|
Total moyens de paiement (1) + (2) |
7.302,9 |
7.292,8 |
|
Autorisations de programme (3) |
2.141,9 |
1.979,3 |
|
Total moyens d'engagement (1) + (3) |
7.548,0 |
7.282,4 |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer.
L'effort en faveur de la construction se confirme.
Le budget 2003 consacre un effort particulièrement important pour le
parc social : la ligne fongible (
prêts locatifs aidés
[PLA],
prêts locatifs à usage social
[PLUS],
prime
à l'amélioration des logements à usage locatif et à
occupation sociale
[PALULOS]), destinée à la construction et
à la réhabilitation des HLM, bénéficie ainsi d'une
augmentation de son montant de 401 à 435,5 millions d'euros
(+ 8,6 %), les autorisations de programme passant de 459,1 à
474 millions d'euros (+ 3,2 %).
Ainsi que l'a annoncé le ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer :
« Cette dotation permettra la réalisation effective de
54.000 logements en 2003, soit un niveau sensiblement égal à
celui budgété en 2002 (55.000), auxquels devraient s'ajouter
près de 4.000 logements réalisés par la nouvelle
association foncière du 1 % logement, à des loyers
inférieurs à ceux du prêt locatif social
(PLS). »
Programmation de nouveaux logements sociaux
* en prévisions
Le projet de budget confirme donc la reprise de la construction sociale
,
après quatre années de diminution.
Nombre de logements sociaux construits chaque année
|
|
Total logements aidés PLA ET PLUS, PLAI et PLUS CD |
TOTAL PLA I |
||||
|
|
Neuf |
Acquisition |
Total |
Neuf |
Acquisition |
Total |
|
1994 |
66.275 |
13.378 |
79.653 |
3.336 |
7.742 |
11.078 |
|
1995 |
48.901 |
11.640 |
60.541 |
7.471 |
8.010 |
15.481 |
|
1996 |
41.603 |
10.233 |
51.836 |
2.945 |
5.672 |
8.617 |
|
1997 |
45.272 |
10.129 |
55.401 |
5.755 |
6.063 |
11.818 |
|
1998 |
37.176 |
9.300 |
46.476 |
9.913 |
5.684 |
15.597 |
|
1999 |
33.932 |
8.895 |
42.827 |
8.708 |
5.213 |
13.921 |
|
2000 |
29.329 |
8.707 |
38.036 |
1.859 |
3.191 |
5.050 |
|
2001 |
37.193 |
10.458 |
47.651 |
2.493 |
2.934 |
5.427 |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
Après la création du PLUS, qui n'a pas eu les résultats
escomptés avant le réajustement à la hausse de ses
paramètres en avril 2001, plusieurs tentatives ont vu le jour pour
relancer la construction de logements sociaux.
Tout d'abord, la
loi du 13 décembre 2000 relative à la
solidarité et au renouvellement urbains
(SRU) a créé
un dispositif de sanctions à l'égard des communes ne disposant
pas d'un nombre suffisant de logements sociaux.
Ensuite, un premier plan de relance de la production de logements locatifs
sociaux a été annoncé le 7 mars 2001 et mis en oeuvre par
le décret du 18 avril 2001 et l'arrêté du 23 avril.
Le
plan de relance du 7 mars 2001
Sous le
titre
« Plan gouvernemental pour le logement social :
programme de réformes - mesures immédiates »
, MM.
Jean-Claude Gayssot et Louis Besson ont présenté, le 7 mars 2001,
un plan de relance en faveur du logement social.
Il était, en premier lieu, proposé d'augmenter de 10 %
l'assiette de subvention des opérations de construction et
d'acquisition-amélioration, c'est-à-dire des bases de
référence pour la détermination du montant de la
subvention versée par l'Etat.
A été également décidé de porter le taux de
la subvention PLUS de 5 à 8 % dans le neuf et de 10 à
15 % dans l'ancien. Cette mesure améliore la rentabilité
d'un projet immobilier puisque la part de la subvention dans le financement de
l'opération s'accroît par rapport à celle du prêt.
Mais cette bonification n'est possible que dans le cas de la signature d'un
plan de relance par l'organisme.
En second lieu, il a proposé une meilleure prise en compte de la charge
spécifique liée au foncier en majorant la contribution de l'Etat
à la surcharge foncière, c'est-à-dire le surcoût
lié à l'acquisition de terrain dans les zones tendues.
Il a enfin annoncé l'intervention du « 1 %
logement » dans le financement du logement social sous la forme de
prêts à taux bas (1,25 %), assortis d'une remise
d'intérêts de 10 ans et sans contrepartie obligatoire de
réservation de logements par le 1 %.
Enfin, dans le but d'encourager les organismes qui participent activement
à la relance du logement social, le gouvernement précédent
a proposé de moduler les aides de l'Etat en fonction de la politique de
programmation de ces organismes.
Sont proposés à ces derniers des plans de relance de la
production locative, élaborés sur le plan régional ou
départemental et conclus pour une durée de trois ans.
Les avantages attachés à la signature de ces conventions sont
réels : les organismes bénéficient de la bonification
de PLUS ainsi que d'une priorité sur les prêts
préférentiels financés sur le 1 %.
L'ensemble de ces mesures, et notamment la mise en place des contrats de
relance, ont eu des effets bénéfiques puisqu'elles ont permis,
pour l'année 2001, le financement de 56.000 logements locatifs
sociaux, contre seulement 42.000 en 2000.
Pour 2002, les chiffres ne sont pas encore disponibles car 70 % des
opérations sont réalisés au cours du dernier trimestre de
l'année.
Compte tenu des effets du plan de relance, le nombre de logements
financés devrait toutefois être sensiblement équivalent
à celui de 2001.
Cependant, malgré la levée du
« gel
républicain »
pour les crédits relatifs à la
construction de logements sociaux, les opérateurs craignent encore une
programmation plus faible que prévu en fin d'année.
De fait, le projet de loi de finances rectificative pour 2002
1(
*
)
confirme l'annulation de
211,5 millions d'euros de crédits de paiement et 128 millions
d'euros d'autorisations de programme pour le poste « construction et
amélioration de l'habitat », qui regroupe des actions aussi
variées que le financement des prêts à taux zéro,
des constructions, ou encore de l'ANAH.
Les crédits de démolition apparaissent plus
réalistes.
Le précédent gouvernement avait mis l'accent en 2002 sur les
démolitions et la qualité de service.
Pour 2002, les crédits consacrés aux démolitions avaient
ainsi été triplés, passant de 25,9 à
76,2 millions d'euros, cette enveloppe visant à permettre la
démolition d'environ 15.000 logements HLM (contre 10.000 en 2001 et
6.000 en 2000), tout en améliorant le montant de l'aide apportée
par opération.
Mais les résultats sont encore faibles, puisque 7.000 démolitions
seulement ont pu être réalisées réellement en 2002,
du fait des procédures complexes de démolition, et de la
nécessité de trouver des solutions pour le relogement des
habitants des immeubles démolis, et du coût de plus en plus
important des démolitions.
Le coût des opérations de démolition
(en euros)
|
|
Coût moyen de travaux par logement |
Coût moyen lié au capital restant dû par logement |
Coûts moyens sociaux par logement |
|
1999 |
4.758 |
3.846 |
1.139 |
|
2000 |
5.361 |
2.831 |
773 |
|
2001 |
6.146 |
3.017 |
417 |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
Pour 2003, les crédits de démolition, nécessaires à
la politique ambitieuse de renouvellement urbain souhaitée par le
Gouvernement, ont été calculés pour financer la
démolition de 12.000 logements.
Ils s'élèvent ainsi à 60 millions d'euros, auxquels
s'ajoutent les subventions automatiques du 1 % logement prévues par
les conventions du 11 octobre et du 11 décembre 2001.
L'objectif est donc plus proche de la réalité des contraintes
pour ce type d'opérations.
La réduction de l'enveloppe des
crédits est donc la
conséquence d'un souci de
transparence.
Il faut toutefois rappeler que les besoins en matière de
reconstruction-démolition sont estimés entre 150.000 et 200.000.
Les opérations menées, bien qu'en progrès certain, ne sont
donc pas encore à la hauteur des besoins.
b) Les réhabilitations : une meilleure prise en compte des besoins
Les
aides à la pierre permettent l'amélioration et la
réhabilitation de près de 230.000 logements, tout type d'habitat
confondu.
Dès 2000, l'orientation fixée par le précédent
gouvernement a été de recentrer la politique du logement social
sur le financement de nouveaux logements, au détriment de la
rénovation du parc HLM.
PALULOS : nombre de logements et crédits utilisés
|
|
Nombre de logements |
Crédits utilisés en euros courants |
|||
|
|
PALULOS
|
PALULOS
|
PALULOS
|
PALULOS
|
Total |
|
1994 |
136.414 |
36.282 |
303.495.994 € |
11.948.865 € |
315.444.859 € |
|
1995 |
95.086 |
29.600 |
208.501.405 € |
8.481.217 € |
216.982.622 € |
|
1996 |
108.273 |
27.888 |
221.548.373 € |
6.140.831 € |
227.689.203 € |
|
1997 |
156.073 |
20.105 |
316.171.288 € |
5.446.061 € |
321.617.350 € |
|
1998 |
139.531 |
26.621 |
161.332.876 € |
5.031.231 € |
166.364.107 € |
|
1999 |
134.075 |
25.875 |
172.700.776 € |
4.362.054 € |
177.062.829 € |
|
2000 |
123.248 |
31.928 |
174.716.974 € |
6.117.340 € |
180.834.314 € |
|
2001 |
88.102 |
30.445 |
131.824.055 € |
6.806.567 € |
138.630.623 € |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
L'augmentation de la ligne fongible pour 2003 permet un effort accru en
faveur des PALULOS, dont le nombre avait été réduit ces
dernières années, de façon à satisfaire les besoins
croissants de réhabilitation du patrimoine HLM.
En effet, 70 % des immeubles du parc ont été construits il y
a plus de vingt ans.
Par ailleurs, il faut noter que l'annonce de 110.000 PALULOS en 2002, comme
celle de 120.000 en 2001, n'ont pas été respectées,
l'année 2001 ayant connu une très forte chute des
opérations lourdes qui se sont élevées en
définitive à 88.000.
Paradoxalement, l'objectif de 100.000 PALULOS pour 2003 est donc plus
réaliste que celui de 2002, compte tenu des nouveaux moyens financiers
dégagés.
Parmi les logements réhabilités en 2003, les opérations
relevant des sites de la politique de la ville ou intégrés dans
une action de renouvellement urbain, ainsi que les opérations concernant
la mise en sécurité des ascenseurs, seront prioritaires.
Le projet de loi relatif à la sécurité dans les ascenseurs
comprendra, pour l'essentiel, des dispositions de normalisation. Le coût
des dispositifs rendus nécessaires pourra être financé,
dans le parc social, par des PALULOS et, dans le parc privé, par des
aides de l'ANAH.
Pour 2003, il appartient toutefois aux organismes de définir une
stratégie d'intervention sur leur parc qui prenne en compte la
qualité du service global à offrir aux habitants et analyse les
perspectives alternatives de démolition et de réhabilitation.
Dans cette perspective, le Gouvernement incite les organismes HLM à se
doter de «
plans stratégiques de
patrimoine
», qui pourront être subventionnés
jusqu'à hauteur de 50 % de leur coût, et prévoit que
la moitié du parc HLM devra avoir fait l'objet d'un tel plan d'ici fin
2002.
2. Des acquis consolidés
a) Les aides à la personne : soutenir les ménages les plus modestes
L'effort
de solidarité envers les Français les plus modestes dans le
domaine du logement se traduit en particulier par l'importance accordée
aux aides personnelles au logement.
Ces aides sont de trois sortes :
-
l'allocation de logement social
(ALS), financée par le
Fonds national d'aide au logement
(FNAL), alimenté par une
contribution de l'Etat et le produit de deux cotisations à la charge des
employeurs. La
Caisse nationale des allocations familiales
(CNAF) verse
à ce fonds une subvention pour une micro-prestation, l'allocation de
logement temporaire (ALT), au profit des associations logeant à titre
temporaire des personnes défavorisées ;
-
l'aide personnalisée au logement
(APL), financée
par le
Fonds national de l'habitat
(FNH), alimenté par des
contributions provenant des régimes de prestations familiales et du
FNAL. Il est équilibré par une subvention de l'Etat ;
-
l'allocation de logement familial
(ALF), financée par la
CNAF dans son intégralité.
Avec les
Fonds de solidarité pour le logement
(FSL), les aides
personnelles constituent
73
% du budget de l'urbanisme et du
logement.
Elles concernent 6,2 millions de ménages, dont 5,3 millions au
titre de la location et 853.000 au titre de l'accession à la
propriété. Le nombre de bénéficiaires est
globalement stable depuis 1997, après une croissance très
importante due au bouclage de l'ALS (de 1991 à 1996).
Modes d'utilisation des APL
|
Nombre en milliers au 31/12 de chaque année |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
Location |
5.176 |
5.186 |
5.360 |
5.368 |
5.391 |
5.345 |
|
Accession |
973 |
994 |
943 |
905 |
887 |
853 |
|
TOTAL |
6.158 |
6.169 |
6.303 |
6.274 |
6.278 |
6.198 |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
Ces trois aides sont versées, sous condition de ressources, aux
personnes qui acquittent un minimum de loyer ou de mensualité, sous
réserve que le logement constitue bien leur résidence principale,
c'est-à-dire qu'il soit occupé pendant au moins huit mois par an
par elles-mêmes ou leur conjoint, ou des personnes à charge.
Les prestations versées s'élèvent à
12,7 milliards d'euros pour 2001 et se partagent, à parts quasi
égales, entre l'APL et les AL (ALF et ALS).
Ces prestations sont prises en charge pour environ 40 % par l'Etat, le
reste étant pris en charge par le versement des employeurs.
5,349 millions d'euros de crédits, dont 5,234 millions d'euros
pour les aides à la personne, étaient ainsi affectés par
l'Etat à ces mesures en 2002.
Les crédits sont reconduits en 2003 et les aides à la personne
sont privilégiées puisqu'elles atteignent 5,239 millions
d'euros (+ 0,09 %), alors que les crédits du FSL diminuent de
4,54 % et ceux dédiés à l'ALT enregistrent une baisse
de 4,16 %.
La réforme récente a conduit à l'unification des
barèmes dans le secteur locatif, qui couvre 80 % des allocataires,
et a ainsi permis un effort accru en faveur des ménages les plus
modestes.
La
réforme des aides au logement
L'idée de la réforme, annoncée lors de la
conférence de la famille du 15 juin 2000, est de remonter le
barème ALF vers le barème APL, plus favorable, et de créer
un « plateau » dans la zone des petits revenus pour
éviter les « trappes à inactivité ».
Ce barème unique, mis en place en deux étapes
(1
er
janvier 2001 et 1
er
janvier 2002),
s'applique à l'ensemble du secteur locatif éligible aux deux
aides, soit aux trois quarts des bénéficiaires des aides au
logement.
L'unification du barème locatif, qui repose sur la notion de
participation personnelle des locataires, est pleinement effectuée
dès le 1
er
janvier 2001.
En revanche, l'objectif d'égalité de traitement selon l'origine
des revenus jusqu'au niveau du RMI n'a été atteint qu'au
1
er
janvier 2002.
Le gain mensuel moyen est d'environ 16,5 euros, soit 10 % de l'aide
versée, et supérieur à 30,5 euros pour
1,2 million d'allocataires, en particulier de l'ALF.
Une compensation, limitée à 30 euros, a été
par ailleurs mise en place jusqu'au 30 juin dernier pour ceux qui ont vu leur
aide diminuer.
Son coût total est estimé à près d'un milliard
d'euros, dont 50 % à la charge de l'Etat.
Hors de toute réforme du barème, les aides au logement sont
revalorisées chaque année au 1
er
juillet.
En 2002, comme en 2003, cette revalorisation sera conforme à la
révision des loyers-plafonds, soit 1,2 %.
Toutefois, la situation tendue du marché locatif à Paris et en
proche banlieue justifiait qu'un effort spécifique soit fait en faveur
des ménages résidant sur cette zone. Ainsi, la revalorisation des
aides au logement sera-t-elle, pour ces derniers, de 2 %, ce qui
représente un « coup de pouce » de 0,8 %.
Les effets de la croissance économique qu'a connue la France entre 1999
et 2001 ont permis de financer la réforme des aides au logement à
budget constant.
Les « fonds logement » ont en effet perçu un
supplément de cotisations employeur dont l'assiette, assise sur la masse
salariale, était dynamisée par les augmentations de salaire et la
réduction du chômage.
Dans le même temps, améliorant la situation des salariés,
la croissance de la masse salariale a fait basculer un nombre important de
bénéficiaires au-dessus des plafonds de ressources,
générant par là une économie conséquente.
Ainsi, entre 1997 et 2001, les versements des employeurs ont progressé
d'un milliard d'euros, pour atteindre 7,9 milliards d'euros tandis que les
versements de l'Etat se sont stabilisés à près de
5 milliards d'euros. De fait, la croissance a financé la
réforme des aides au logement.
Le ralentissement du rythme de cette dernière pourrait affecter le
financement des aides au logement en sens inverse. La reprise du chômage
augmenterait mécaniquement le nombre de bénéficiaires de
l'aide tandis qu'elle réduirait la masse salariale, donc,
in
fine
, les ressources du « fonds logement ». Difficile
à évaluer avec précision, cet aléa, tant sur les
dépenses que sur les recettes de ces fonds, pourrait en 2002
s'élever à 60 millions d'euros.
Pour 2003, des mesures ont toutefois été prises sur les
barèmes, mais leur effet réel devrait être relativement
faible.
Les dotations aux aides personnelles au logement pour 2003
(en millions d'euros)
|
Loi de finances initiale pour 2002 |
5.234,06 |
|
Projet de loi de finances pour 2003 |
5.239,00 |
|
Ecart 2003/2002 |
+ 4,94 |
|
dont |
|
|
extension en année pleine de l'actualisation au 01/07/2002 |
+ 72,50 |
|
Mesures d'économies |
- 76,50 |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
En 2003, plusieurs mesures d'économies ont été
annoncées par le Gouvernement, notamment le rétablissement de
l'évaluation forfaitaire de ressources pour les étudiants. Ces
mesures d'économies, qui s'élèvent à
76,5 millions d'euros, permettent en quelque sorte de financer les mesures
de revalorisation précédemment citées.
b) La qualité de service dans les quartiers : améliorer les conditions de vie des habitants
En appui
de la stratégie gouvernementale, marquée par une grande attention
portée au parc existant, les crédits consacrés à
l'amélioration de la qualité de service dans les quartiers
d'habitat social sont reconduits, à l'exclusion des crédits
prévus pour la procédure centralisée d'appels à
projet décidée en 2002 par le précédent
gouvernement, ce qui signifie que les crédits utilisables localement
seront maintenus à leur niveau de 2002.
Les crédits de paiement sont ainsi presque triplés et passent de
11,4 à 31,6 millions d'euros. Les autorisations de programme sont
en revanche réduites de 47,3 à 31,3 millions d'euros.
Tout aussi indispensables que les crédits destinés à la
réhabilitation, les crédits en faveur de la qualité de
service permettent le financement d'actions ayant un impact très concret
sur la vie quotidienne des habitants et répondant aux attentes fortes
exprimées par les ménages en matière de qualité de
vie et de sécurité de leur habitat.
A ce titre, ces crédits, qui ont vocation à être
contractualisés, constituent un véritable levier permettant
d'inciter les bailleurs sociaux à développer des démarches
locales de gestion partenariale, dites de « gestion urbaine de
proximité » avec les collectivités locales et l'Etat.
Cette aide vise, en premier lieu, à financer certains petits travaux
tels que des améliorations dans les logements et les parties communes ou
des opérations en faveur du fonctionnement au quotidien du quartier et
de la sécurité.
En second lieu, ces crédits doivent permettre de réaliser des
diagnostics d'amélioration de la qualité de service dans les
quartiers prioritaires de la politique de la ville ou ceux dont les
caractéristiques socio-économiques sont similaires.
Comme le souligne, dans son rapport, M. Jean-Pierre Abelin, rapporteur
à la commission des Affaires économiques, de l'environnement et
du territoire de l'Assemblée nationale
2(
*
)
:
« Les efforts et les réflexions engagés par la
profession dans ce domaine sont, en outre, de bon augure.
« Si les opérateurs de logement social réalisent
aujourd'hui des produits techniques de qualité, conformes aux attentes
des utilisateurs, les habitants évaluent aussi la qualité de leur
logement en fonction de sa localisation et de son environnement.
« Il convient donc de bien intégrer les projets dans le tissu
urbain et de permettre aux populations qui y habitent de disposer de services
et d'équipements publics et privés de qualité.
« Par ailleurs, le thème de la qualité de service
renvoie également, et surtout, pour les habitants de ces quartiers,
à la qualité de leur environnement immédiat et donc de
l'entretien courant, de la maintenance des équipements, et des services
de base que doit procurer un bailleur. »
De nombreux organismes ont certes développé des démarches
de qualité, obtenu une certification, et donc souscrit des engagements
de services vis-à-vis de leurs locataires, mais votre rapporteur estime
que des progrès peuvent encore être réalisés.
A cet égard, la forte augmentation des crédits pour 2003 marque
une première étape.
Toutefois, il faut être conscient que certains bailleurs sont
confrontés à des difficultés particulières qu'ils
ne peuvent surmonter seuls.
Aussi, les soutiens budgétaires gagneraient à s'accompagner d'une
assistance technique et logistique plus développée, ainsi que
d'une meilleure coopération entre les services publics et le bailleur,
qui ne peut seul améliorer la qualité de l'environnement de ses
locataires.
De fait, un groupe de travail a été constitué au sein de
l'Union sociale pour l'habitat, pour réfléchir aux mesures
à prendre à l'échelle du mouvement pour rendre le niveau
de service plus homogène, et apporter une aide spécifique aux
organismes en difficulté ou confrontés à des situations
locales particulièrement complexes.