II. EXAMEN DE L'AVIS
Au cours d'une première réunion tenue le jeudi 24 octobre 2002, sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Marcel Lesbros sur le projet de loi de finances pour 2003 (crédits consacrés aux anciens combattants ) .
Rappelant que le projet de budget des anciens combattants pour 2003 était le premier de la nouvelle législature, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis a formulé trois considérations liminaires.
Il a estimé, en premier lieu, qu'il était légitime d'apprécier la teneur de ce projet de budget au regard des attentes du monde combattant.
Il a ensuite rappelé que 2003 devait nécessairement être considérée comme un exercice de transition. Il a cependant noté qu'il était nécessaire qu'il soit porteur de perspectives nouvelles dont le Parlement jugerait, sur la durée, de l'ambition et de la pertinence.
Il a enfin souligné qu'un budget ne se jugeait pas en fonction de la seule évolution nominale de ses crédits, mais qu'il devait surtout s'apprécier au regard de son contenu concret. Il a insisté sur le fait que cette dernière considération n'était pas nouvelle et qu'elle marquait de façon constante l'appréciation qu'il formulait sur le budget des anciens combattants depuis qu'il en présentait l'avis au nom de la commission.
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a en effet estimé que, si les crédits affectés au budget des anciens combattants continuaient de diminuer cette année, ils permettaient des avancées importantes.
Il a rappelé que les crédits relatifs aux anciens combattants s'élevaient à 3,5 milliards d'euros, en diminution de 3,9 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2002. Il a estimé que cette baisse globale devait être appréciée au regard de la diminution du nombre de ressortissants du budget des anciens combattants. Il a rappelé que 90 % des crédits étaient affectés par cette diminution des effectifs, qui atteint, pour 2002, 4,3 % et qui n'est plus que très faiblement compensée par l'augmentation du nombre de titulaires de la retraite du combattant.
Il a également souligné que les crédits non consommés sur les chapitres « pensions d'invalidité » et « retraite du combattant », s'élevaient chaque année, de façon chronique, à près de 50 millions d'euros, témoignant, à l'évidence, d'une surévaluation du nombre de bénéficiaires. Il a constaté que le Gouvernement avait rebasé, cette année, ces crédits sur des estimations plus réalistes de la population concernée.
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a indiqué que le premier poste du budget restait celui de la réparation et de la reconnaissance des services rendus, avec un peu plus de 3 milliards d'euros.
Il a noté que ces crédits, directement affectés par l'évolution de la démographie de la population combattante, diminuaient de 2,6 %, mais que cette diminution globale des crédits n'affecterait pas les droits individuels des anciens combattants, qui verraient leurs pensions revalorisées sous l'effet de l'application du rapport constant. Il a insisté sur le fait que le droit à réparation serait même rétabli, avec le retour aux droits anciens pour la prise en charge des cures thermales.
Il a estimé que ce geste attendu -et demandé avec force par la commission l'an passé- était un bon exemple de l'attachement du Gouvernement à la spécificité du droit à réparation dont devait bénéficier chaque ancien combattant. Il a également souligné qu'il s'agissait d'une mesure de solidarité envers les plus démunis parmi la population combattante, car la diminution du plafond de prise en charge les avait, en pratique, privés de cet aspect, à la fois concret et symbolique, du droit à réparation.
Concernant les dépenses de solidarité, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits s'élevaient à 458 millions d'euros, en diminution de 12,3 %.
Il a expliqué que cette baisse, importante, était notamment due à l'extinction presque complète du fonds de solidarité, du fait de la sortie progressive du dispositif des anciens combattants d'Afrique du Nord qui, dans leur grande majorité, ont atteint l'âge de la retraite.
S'agissant des crédits d'action sociale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), en diminution dans le projet de budget, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a rappelé que ces crédits étaient susceptibles d'être abondés en cours de discussion du projet de loi de finances. Il a estimé que cet usage était certes critiquable, mais qu'il devait en être tenu compte.
Il a cependant souligné que l'appréciation de l'effort d'action sociale que l'ONAC aurait à fournir en 2003 devait être nuancée au regard de l'impact que devrait avoir la mise en place de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) sur les domaines jusqu'ici très importants de l'intervention de l'Office que sont les aides au maintien à domicile.
Il a enfin noté que les redéploiements de crédits permettaient de financer une mesure de solidarité d'une tout autre ampleur : la décristallisation des pensions et des retraites des anciens combattants d'outre-mer.
S'agissant enfin de la mémoire, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a indiqué que les crédits qui relèvent à la fois du budget des anciens combattants et de celui de la défense, diminuaient de 1,7%, pour atteindre 21,5 millions d'euros. Il a toutefois ajouté que les crédits inscrits au budget des anciens combattants augmentaient, eux, de près de 6 %.
Au-delà de cette évolution contrastée des crédits, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a estimé que deux éléments venaient plus particulièrement conforter la politique de la mémoire.
Il a ainsi rappelé que la mémoire avait été inscrite au rang des missions de l'ONAC par la convention d'objectifs et de moyens récemment signée avec l'Etat et que les « assistants mémoire », dont la présence devenait obligatoire dans chaque service départemental, avaient été pérennisés, sur la base d'emplois contractuels de catégorie A. Ces deux mesures témoignaient de la volonté du Gouvernement de disposer d'un outil de proximité pour diffuser la mémoire combattante.
Il a enfin indiqué que le budget pour 2003 marquait également une volonté d'ouvrir davantage la mémoire combattante au grand public et, qu'à ce titre, les crédits consacrés au « tourisme de mémoire » étaient multipliés par 2,7 par rapport à 2002.
Mais M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a estimé que, plus que l'évolution générale des crédits, les avancées permises par ce projet de budget sur des questions restées trop longtemps en suspens devaient être soulignées.
Il a jugé, tout d'abord, que l'on retiendrait avant tout du projet de budget pour 2003, qu'il était celui de l'amorce d'un processus global de décristallisation des pensions et des retraites des anciens combattants d'outre-mer, une provision de 72,5 millions d'euros étant prévue à ce titre.
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a estimé inutile de revenir sur les insuffisances des mesures, toujours partielles et temporaires, intervenues depuis 40 ans, et qui avaient suscité de nombreux espoirs sans lendemain. Il a également déclaré ne pas vouloir s'attarder sur le fait que le précédent gouvernement, malgré ses propositions réitérées, avait attendu d'être mis au pied du mur par le Conseil d'Etat pour amorcer un début de réflexion.
Il a seulement tenu à saluer une mesure qui mobilisait certes 90 % des moyens nouveaux du budget, mais qui témoignait de la générosité de la France et de sa volonté de reconnaître le sacrifice de ceux qui avaient jadis combattu pour elle.
A l'égard du projet de loi que M. Hamlaoui Mékachéra devait présenter pour assurer la sécurité juridique du nouveau mode de calcul des pensions et retraites d'outre-mer, il a également émis le souhait qu'il garantisse l'égalité de traitement de tous les combattants. Par mesure d'équité envers les combattants français, il a estimé que le critère de la parité des pouvoirs d'achat devrait être pris en compte.
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a ensuite noté que le projet de budget pour 2003 permettait également de concrétiser un deuxième chantier important : la modernisation des deux piliers institutionnels du monde combattant, qui sont l'ONAC et l'Institution nationale des Invalides (INI).
Concernant l'ONAC, il a souligné que la signature de la convention d'objectifs et de moyens, signature qui avait été remise à une date ultérieure par le précédent gouvernement, allait permettre d'adapter les moyens de l'Office à l'évolution de son activité, et que la convention prévoyait le développement d'indicateurs d'activité et d'outils d'évaluation à même d'optimiser cette activité.
Il a indiqué qu'en application de la première année de la convention, la structure d'emploi de l'Office allait être rationalisée, pour laisser plus de place à des métiers conformes aux missions de solidarité et de mémoire, prioritaires pour l'Office à l'avenir.
S'agissant de la modernisation de l'INI, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a noté que l'Etat participait à ce processus par une majoration de 4 % de sa subvention de fonctionnement et par des crédits d'investissement en hausse de 95 % en crédits de paiement. Il a estimé que ces moyens devaient permettre à l'Institution de franchir avec succès l'étape de l'accréditation et de participer pleinement au service public hospitalier. Il a cependant regretté que les crédits d'investissement ne soient pas tout à fait à la hauteur, compte tenu du retard accumulé ces dernières années, pour achever plus rapidement tous les travaux nécessaires au confort des pensionnaires.
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a constaté que plusieurs autres demandes du monde combattant trouvaient également une réponse dans le projet de budget.
Il a tenu à rappeler que la question des psychotraumatismes de guerre connaissait enfin un début de prise en compte. Même s'il a regretté de ne pas voir précisées, à cette occasion, les modalités de prise en charges des pathologies ainsi découvertes, il a salué le premier pas que représentait la création d'un bilan médical gratuit en matière de santé psychique et d'un observatoire de la santé des vétérans.
Il a souligné que le relèvement du plafond de la rente mutualiste du combattant, certes entrepris depuis plusieurs années déjà, connaîtrait une accélération en 2003. Il s'élèverait ainsi de 7,5 points, contre 5 les années passées, ce qui permettrait d'atteindre dès 2004 l'objectif de 130 points.
Au total, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a estimé que, malgré des contraintes budgétaires importantes, le projet de budget pour 2003 apportait une réponse aux injustices les plus criantes.
Il a reconnu qu'on pouvait regretter de ne pas pouvoir aller plus loin dans certains domaines. Il a toutefois précisé que ces regrets n'étaient pas des réserves, mais autant de pistes pour les années à venir. Il a déclaré avoir conscience que certaines de ces pistes étaient ambitieuses et ne pourraient voir le jour que dans un cadre pluriannuel et sous réserve de conditions budgétaires favorables.
Passant en revue ces pistes, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a d'abord évoqué la retraite du combattant.
Il a regretté que la stratégie du précédent gouvernement ait consisté à « temporiser », et, de ce fait, enlevé beaucoup de pertinence à la demande, maintes fois réitérée, d'un abaissement généralisé de l'âge d'ouverture de la retraite du combattant.
Il a considéré, par conséquent, que la seule piste qui demeurait était celle d'une revalorisation de la retraite du combattant, qui pourrait être envisagée dans un cadre pluriannuel. Il a toutefois convenu que son coût budgétaire serait extrêmement élevé.
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a ensuite fait part de sa deuxième préoccupation qui concernait les veuves d'anciens combattants.
Il a déclaré que leur situation méritait une attention particulière, car nombre d'entre elles connaissaient des conditions de vie précaires et ne disposaient que de très faibles revenus.
A ce sujet, il a tenu à saluer l'action de l'ONAC qui a créé une « carte de veuve » pour matérialiser en quelque sorte leur statut de ressortissantes de l'Office, ainsi que son initiative de lancer une campagne d'information auprès de ce public, qui ignore bien souvent les secours auxquels il peut prétendre. Il a estimé que les actions de solidarité que menait l'Office à l'égard des veuves d'anciens combattants devaient être soutenues et que l'engagement financier de l'Etat en la matière devrait être renforcé.
Il a enfin observé que les propositions que la commission avait formulées les années précédentes gardaient toute leur valeur. Il a indiqué qu'un geste devrait notamment être fait à l'égard des veuves de guerre, qui avaient été largement oubliées ces dernières années.
Evoquant une troisième piste concernant les conditions d'accès aux différents titres, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a considéré que la disparité des durées de service requises pour l'attribution de la carte du combattant apparaissait aujourd'hui comme inéquitable.
Il a indiqué ne pas vouloir aller jusqu'à un alignement généralisé à 4 mois de service, qui est le souhait des associations, car il remettrait en cause l'existence du titre de reconnaissance de la Nation. Il a toutefois estimé qu'il serait juste de réparer certains oublis, comme celui des « maintenus » ou encore celui de la cohérence des dates de cessation des hostilités en Afrique du Nord.
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a enfin soulevé une dernière interrogation, concernant l'indemnisation des orphelins de victimes du nazisme.
Il a souligné que la limitation, par le décret du 13 juillet 2000, de l'indemnisation aux seuls orphelins juifs dont les parents ont été déportés pour motifs raciaux et qui sont morts dans les camps, avait été ressentie comme une injustice, et il a estimé que cette mesure avait été prise dans une certaine précipitation.
Il a observé qu'une extension de l'indemnisation, telle qu'elle est prévue par le décret, viendrait en concurrence avec d'autres régimes d'indemnisation et de réparation, certes moins avantageux, mais ayant le même objet.
Aussi bien a-t-il déclaré qu'un véritable débat devait être ouvert pour aboutir à un régime cohérent d'indemnisation des victimes du nazisme, au sein duquel la spécificité du dispositif du décret du 13 juillet 2000 devrait être conciliée avec une indemnisation équitable des autres victimes.
En conclusion, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a souligné que les pistes qu'il exposait étaient naturellement conditionnées par le contexte budgétaire et ne remettaient pas en cause son appréciation sur le projet de budget pour 2003, qui permettait des avancées encourageantes pour le monde combattant.
Il a donc proposé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs aux anciens combattants, ainsi qu'à l'adoption de l'article rattaché à ce budget concernant le relèvement du plafond majorable de la rente mutualiste du combattant.
M. Jean Chérioux s'est interrogé sur le rôle et la nature de l'Observatoire de la santé des vétérans en cours de constitution.
M. Gilbert Chabroux a constaté que les associations d'anciens combattants avaient émis de nombreuses critiques à l'encontre du projet de budget.
Il a rappelé que le rapporteur pour avis avait donné un avis défavorable au budget des anciens combattants l'année précédente, alors que les crédits ne diminuaient que de 2 %, soit moins vite que le nombre de pensionnés. Il s'est donc interrogé sur les motivations qui le poussaient à donner aujourd'hui un avis favorable, dans la mesure où la baisse des crédits était bien plus forte. Il a estimé qu'on ne pouvait pas se réjouir d'une hausse de 0,68 % de l'effort budgétaire par pensionné, car elle demeurait inférieure à l'évolution du coût de la vie.
M. Gilbert Chabroux a toutefois souligné des avancées dans le projet de budget pour 2003, notamment concernant la décristallisation, les cures thermales et les psychotraumatismes de guerre.
Concernant la rente mutualiste du combattant, il a rappelé que l'élévation du plafond majorable ne profitait qu'à une minorité d'anciens combattants et a estimé qu'il aurait été préférable d'affecter ces crédits à d'autres actions.
M. Gilbert Chabroux a cependant constaté des lacunes dans le projet de budget pour 2003, concernant notamment la revalorisation de la retraite du combattant. Il a noté que la stabilisation, à partir de 2003, du nombre de bénéficiaires aurait permis un geste, au moins symbolique, en faveur de la retraite.
Concernant les veuves d'anciens combattants M. Gilbert Chabroux a tenu à souligner la diminution des crédits d'action sociale de l'ONAC. Il a déclaré que s'en remettre à l'Assemblée nationale pour abonder ces crédits était insuffisant et il a estimé que le budget devrait être amélioré par le Sénat sur ce point.
Mme Gisèle Printz s'est déclarée satisfaite des mesures prises en faveur des cures thermales et de la décristallisation, soulignant la dette que la France avait à l'égard des anciens combattants d'outre-mer. Elle a cependant rappelé qu'un certain nombre de problèmes restaient sans réponse, en particulier celui des anciens du Reicharbeitsdienst (RAD) et des Patriotes résistant à l'occupation (PRO).
M. Guy Fischer a fait part de son opposition franche au projet de budget pour 2003 concernant les crédits relatifs aux anciens combattants. Il a déclaré qu'après les critiques sévères du rapporteur les années précédentes, il s'attendait à ce que le projet de budget pour 2003 prenne mieux en compte les revendications du monde combattant.
Concernant la décristallisation, il a rappelé que celle-ci mobilisait presque la totalité des moyens nouveaux du budget, ce qui laissait peu de marge pour d'autres actions. Il a souhaité que le texte annoncé par le ministre, réglant définitivement la question de la décristallisation vienne le plus rapidement possible devant le Parlement, sous peine de n'être qu'un affichage supplémentaire. Il a estimé que, dans le cas contraire, la provision prévue serait rapidement inscrite parmi les mesures d'économies souhaitées par le ministère des finances.
M. Guy Fischer a également souligné que le relèvement du plafond de la rente mutualiste du combattant ne concernait que 20 % des anciens combattants, alors qu'il représentait une mesure nouvelle de plus de 6 millions d'euros.
S'agissant de l'ONAC, il a déclaré être inquiet des conséquences de la convention d'objectifs et de moyens, qui conduit à une baisse des crédits de fonctionnement, comme de la subvention d'action sociale, et à une diminution de 800 à 533 personnes des effectifs de l'Office.
Il a précisé, à cet égard, que, selon certaines informations, l'Assemblée nationale n'avait donné son accord, pour abonder ces crédits grâce à la réserve parlementaire, qu'à la condition que le Sénat fasse de même.
Il a attiré l'attention de la commission sur le sentiment d'injustice ressenti par les anciens combattants, à la suite de la décision d'attribuer la carte du combattant aux policiers et aux compagnies républicaines de sécurité (CRS) après seulement 4 mois de séjour en Algérie.
Concernant la retraite du combattant, il a estimé qu'une revalorisation par étape aurait pu être envisagée et a rappelé que la revalorisation demandée par les associations ne conduirait qu'à une augmentation de 400 francs par an et par ancien combattant.
Soulignant enfin l'absence de règlement de la question de la date de commémoration de la fin de la guerre d'Algérie, il a indiqué que le groupe communiste déposerait un certain nombre d'amendements sur le projet de budget, lors de la discussion en séance publique.
Réagissant aux propos de M. Guy Fischer, M. Nicolas About, président, a précisé que le Gouvernement ne souhaitait pas imposer une date de commémoration. Il a constaté que la France était le seul pays européen à nourrir des divergences quant aux dates de célébration des moments importants, sinon douloureux, de son histoire.
Concernant les veuves d'anciens combattants, M. Nicolas About, président, a rappelé qu'il avait déposé en 2001 une proposition de loi, reprise par la commission sous forme d'un amendement au projet de loi de finances pour 2002, visant au partage prorata temporis des pensions de réversion entre les épouses successives d'un ancien combattant.
M. Jean-Pierre Godefroy s'est interrogé sur la possibilité d'accorder aux veuves des victimes de l'attentat de Karichi le statut de veuve de guerre, dans la mesure où les victimes étaient des personnels à statut spécial, missionnés par l'Etat pour un programme d'armement qui, compte tenu de sa localisation et de son bénéficiaire, comportait des risques importants pour les personnels.
M. Nicolas About, président, a souligné qu'il était nécessaire d'étudier l'ensemble des conséquences d'une extension, à toutes les veuves de victimes d'actes terroristes, du statut de veuve de guerre.
M. Jean Chérioux a rappelé que, eu égard à la diminution du nombre d'anciens combattants, il était tout à fait normal que le budget soit en baisse chaque année. Il s'est élevé contre l'opinion courante, qui veut qu'un bon budget soit un budget qui augmente. Il a également estimé que, malgré une situation similaire de baisse des crédits, le budget pour 2003 devait être jugé différemment de celui de l'année 2002, dans la mesure où la croissance était bien plus faible et donc les efforts consentis relativement plus importants. Il a également estimé que les demandes des anciens combattants devaient être analysées au regard des besoins légitimes d'autres catégories de personnes, comme les personnes handicapées.
M. André Vantomme a rappelé que le rapporteur avait eu, l'année précédente, un jugement très sévère sur le budget pour 2002, qui l'avait conduit à donner un avis défavorable. C'est pourquoi, au regard de ces exigences passées, il s'est déclaré surpris, aujourd'hui, de son indulgence.
Il s'est ensuite interrogé sur les conséquences de la réforme de l'ONAC, en matière de service de proximité pour les anciens combattants.
Répondant à l'ensemble des intervenants, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a insisté sur les garanties apportées par la convention d'objectifs et de moyens conclue entre l'ONAC et ses autorités de tutelle. Il a également souligné le fait que l'important recrutement d'assistantes sociales prévu par l'Office permettrait d'améliorer le suivi personnalisé de chaque ressortissant.
Il a précisé à l'intention de M. Jean Chérioux que l'Observatoire serait destiné à la fois aux anciens combattants et aux militaires et qu'il aurait trois missions principales : l'expertise en matière de pathologies nouvelles, la prévention, le conseil et l'orientation pour les soins. 440.000 euros étaient consacrés à ces nouvelles actions dans le projet de loi de finances pour 2003.
Revenant sur l'appréciation générale du budget, il a rappelé que ce dernier s'inscrivait dans la perspective d'une législature. Il a enfin souligné que les budgets des années précédentes n'avaient pas permis d'avancées significatives, contrairement au projet de budget pour 2003, qui amorce la décristallisation des pensions et retraites d'outre-mer.
A l'issue de ce débat, la commission a décidé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs aux anciens combattants pour 2003 , ainsi qu'à l'adoption de l'article 62 rattaché au budget des anciens combattants .
Au cours d'une seconde réunion tenue le 20 novembre 2003, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen de l'article 62 bis (nouveau) du projet de loi de finances pour 2003 (article rattaché au budget des anciens combattants ).
En remplacement de M. Marcel Lesbros , rapporteur pour avis , empêché, M. Paul Blanc a présenté l'article additionnel 62 bis nouveau rattaché au budget des anciens combattants, introduit en première lecture à l'Assemblée nationale. Il a indiqué que cet article prévoyait la transmission, au Parlement, d'un rapport sur l'extension du décret du 13 juillet 2000, instituant une mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été victimes des persécutions antisémites.
Soulignant que les conclusions de ces rapports seraient certainement de nature à éclairer le débat sur l'indemnisation des victimes du nazisme, et sur sa nécessaire mise en cohérence, M. Paul Blanc a proposé d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article.
A titre d'information, il a également indiqué que l'Assemblée nationale avait introduit, dans la deuxième partie du projet de loi de finances (articles non rattachés), un article 54 bis nouveau tendant à instituer une réduction d'impôt en faveur des orphelins de déportés fusillés ou massacrés, non concernés par la mesure de réparation instituée par le décret du 13 juillet 2000.
Après un débat au cours duquel sont intervenus M. Nicolas About, président , et M. Louis Souvet, la commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption de l'article 62 bis (nouveau) rattaché au budget des anciens combattants .
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Au cours de ses réunions du 24 octobre et du 20 novembre 2002, la commission des Affaires sociales a émis un avis favorable à l'adoption des crédits des anciens combattants pour 2003. Elle a émis un avis favorable à l'adoption des articles 62 et 62 bis (nouveau) rattachés à ces crédits. |