Projet de loi de finances pour 2003 : Industries agricoles et alimentaires

Avis n° 70 (2002-2003) de M. Bernard DUSSAUT , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 21 novembre 2002

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N° 70

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

INDUSTRIES AGRICOLES ET ALIMENTAIRES

Par M. Bernard DUSSAUT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Gérard Larcher, président ; MM. Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Jean-Marc Pastor, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Patrick Lassourd, Bernard Piras, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Detraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kergueris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, Jean Louis Masson, Serge Mathieu, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 230 , 256 à 261 et T.A. 37

Sénat : 67 (2002-2003)

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Les résultats enregistrés en 2001 par le secteur des industries agroalimentaires ( IAA) sont globalement satisfaisants.

Pour la deuxième année consécutive, leur chiffre d'affaires connaît une forte augmentation (+6%), pour s'établir à 123 milliards d'euros. Compte tenu de la faible progression de la consommation des ménages (+0,6 % en volume), cette croissance du chiffre d'affaires s'explique essentiellement par la hausse des prix de vente sur le marché intérieur, qui répercute elle-même, pour partie, la hausse du coût des matières premières agricoles.

Ces bons résultats ont permis une augmentation de 1,5 % de l'emploi dans le secteur , ce qui correspond à quelques 6.000 créations de postes.

Ils ont également autorisé une hausse significative des investissements (+3,9 %).

Ce dynamisme qui s'observe depuis deux ans succède à des années 1998 et 1999 plutôt moroses.

L'industrie agroalimentaire est, rappelons-le, la première industrie française par son chiffre d'affaires. Elle se compose de 4.150 entreprises, dont 3.100 de plus de 20 salariés, et emploie 418.000 personnes. Si ce secteur compte des entreprises figurant parmi les plus grands groupes mondiaux, à l'image de Danone, sa vitalité repose en grande partie sur une multitude de PME présentes sur l'ensemble du territoire. En outre, les IAA transforment 70 % de la production finale de l'agriculture.

Le secteur des IAA n'en rencontre pas moins certaines difficultés liées, d'une part, à l'érosion des performances à l'exportation, d'autre part, à la pression croissante exercée par la grande distribution.

En 2001, pour la première fois depuis 1996, les exportations agroalimentaires subissent une diminution (-2,9 %), alors que les importations continuent à se développer. De fait, si le solde du commerce extérieur agroalimentaire reste, avec 7,5 milliards d'euros, largement positif, il n'en subit pas moins un recul de 20 % par rapport à l'année précédente.

Cette dégradation s'explique notamment par la baisse des exportations de viande bovine, liée à la fermeture des frontières en réaction aux crises sanitaires de la fièvre aphteuse et de l'ESB, par une diminution en valeur des exportations de vin, mais également par une augmentation des importations de soja pour compenser, en alimentation animale, les farines de viande désormais interdites.

Parallèlement, les parts de marché de la France sur le marché international des produits agroalimentaires tendent à s'éroder . En dix ans, elles ont diminué de près de 1 %. Ce recul est encore plus marqué sur le marché européen, auquel se destinent près de 70 % de nos exportations.

Cette évolution est préoccupante, dès lors que 35 % de la production des IAA est aujourd'hui exportée. Elle appelle des mesures conséquentes de la part des pouvoirs publics, car, faut-il le rappeler, les entreprises concurrentes des pays tiers bénéficient de soutiens appuyés de la part de leurs gouvernements. Le dispositif français de soutien aux exportations agroalimentaires doit donc être renforcé.

L'autre grand sujet qui préoccupe actuellement le secteur agroalimentaire est la question des relations avec la grande distribution . Comme les producteurs agricoles, les entreprises agroalimentaires subissent les conséquences d'un rapport de force déséquilibré avec les grandes et moyennes surfaces (GMS). Six grands groupes assurent, en effet, le débouché de 70 % de la production des IAA.

La pratique des marges arrières , qui n'a cessé de progresser ces dernières années, est particulièrement mal vécue. En effet, comme l'a fait observer M. Benoît Mangenot, Directeur général de l'ANIA, lors de l'audition organisée par votre rapporteur pour avis au Sénat, il est inacceptable de devoir payer pour avoir le droit de vendre des produits !

Malgré l'adoption de la loi sur les nouvelles régulations économiques, malgré l'engagement d'un dialogue avec la grande distribution destiné à limiter les marges arrières, les pratiques abusives des grandes surfaces restent la première difficulté rencontrée au quotidien par les industries agroalimentaires.

S'agissant de l'examen des crédits, votre rapporteur pour avis a relevé des évolutions contrastées.

Si le souci du Gouvernement de soutenir l'investissement des IAA transparaît dans l'augmentation (+41,3 %) des crédits de politique industrielle, si la sécurité sanitaire des aliments figure toujours au rang des priorités du budget de l'agriculture, comme en témoigne l'augmentation des dotations destinées à la maîtrise sanitaire des animaux (+3,2 %), à l'AFSSA (+3,8 %) ou encore à la protection des végétaux (+20,5 %), certaines politiques enregistrent une diminution plus ou moins importante de leurs moyens .

C'est le cas des crédits déconcentrés des services vétérinaires et phytosanitaires (-1,1 %), des crédits affectés au financement de la recherche agroalimentaire (-8,3 %) et surtout des crédits destinés au secteur de l'équarrissage , dont les dotations diminuent de 205,5 millions d'euros, soit une baisse de 42 %. Celle-ci concerne non seulement les moyens destinés à l'élimination des farines à bas risque mais aussi la dotation affectée au service public de l'équarrissage.

La réduction des crédits destinés à soutenir l'élimination des simples déchets de viande produits par les abattoirs s'explique par la dégressivité du barème des indemnités (dont le versement aux équarrisseurs avait été décidé à la suite de l'interdiction de l'utilisation des farines de viande dans l'alimentation animale) et vise à encourager progressivement les abattoirs à internaliser ce coût d'élimination.

Concernant les crédits destinés au service public de l'équarrissage qui, rappelons-le, assure la collecte et l'élimination des cadavres d'animaux, des saisies d'abattoirs et des matériels à risque spécifiés (MRS), leur baisse est, en revanche, plus préoccupante, compte tenu des enjeux sanitaires de cette activité et de l'augmentation continue des déchets à haut risque traités dans ce cadre.

D'autres politiques examinées dans le cadre de cet avis voient leurs crédits reconduits , à l'image de la politique de la qualité , dotée de 34,8 millions d'euros, bien que cette stabilité recouvre une progression des moyens alloués à l'INAO (+3 %), à la promotion de la qualité alimentaire (+15 %) et aux signes de qualité (+4 %), au détriment des crédits de la politique de sélection animale et végétale.

Les crédits affectés à la promotion des produits agricoles et alimentaires , qui servent, en particulier, au versement d'une subvention à la SOPEXA, sont également reconduits à 24,4 millions d'euros, ce qui peut paraître insuffisant au regard du recul des performances des exportations agroalimentaires françaises.

En définitive, les crédits destinés aux IAA enregistrent, pour 2003, une diminution de 30%, en grande partie imputable à la réduction des moyens affectés à l'équarrissage, les autres politiques étant, pour l'essentiel, préservées.

CHAPITRE IER -

SITUATION DES INDUSTRIES AGROALIMENTAIRES

I. DES RÉSULTATS GLOBALEMENT SATISFAISANTS

En 2001, les IAA enregistrent des résultats encourageants, sauf à l'exportation.

1. Résultats généraux

Selon l'enquête annuelle d'entreprise sur les IAA établie par le ministère de l'agriculture pour l'année 2001, le chiffre d'affaires des entreprises agroalimentaires de plus de 20 salariés a représenté près de 123 milliards d'euros, en augmentation de 6 % par rapport à 2000 , année au cours de laquelle il avait progressé de 4,5 %. Ces résultats marquent un retour à une conjoncture plus favorable après des années 1998 et 1999 difficiles.

L'augmentation du chiffre d'affaires en 2001 n'est pas tant due à la consommation des ménages, qui progresse peu (+0,6 % en volume), qu'au dynamisme des prix de vente, qui ont progressé, selon l'INSEE, de 4% en 2001 , après une croissance de 2,9 % en 2000. Cette poussée, qui est pour moitié imputable à l'industrie des viandes, concerne pourtant toutes les filières, répercutant en partie la forte hausse du coût des matières premières agricoles. En fin d'année 2001 et sur les six premiers mois de 2002, les prix à la production des IAA sont toutefois de nouveau orientés à la baisse.

La bonne progression du chiffre d'affaires s'est traduite par une confirmation de la reprise des investissements, qui augmentent de 3,9 % en 2001, contre 3,5 % en 2000.

Il convient néanmoins de noter que cette croissance de l'investissement tient, en grande partie, à quelques opérations d'envergure dans les secteurs du sucre, de l'industrie des légumes et de la chocolaterie-confiserie. En outre, les entreprises qui ont réduit leurs investissements restent plus nombreuses que celles qui l'ont augmenté.

La croissance du chiffre d'affaires s'est également accompagnée d'une augmentation de l'emploi (+1,5 %) , soit environ 6.000 postes supplémentaires. Une entreprise sur deux voit son effectif augmenter en 2001. La croissance de l'emploi intérimaire, qui représente 10 % des effectifs des entreprises agroalimentaires, ralentit parallèlement.

2. Résultats sectoriels

D'un point de vue sectoriel, les résultats enregistrés font apparaître :

- une progression importante (+9,4 %) du chiffre d'affaires de l'industrie des viandes ;

Selon l'enquête annuelle d'entreprise des IAA, celle-ci s'explique, malgré la chute du cours des gros bovins, par la hausse des coûts d'approvisionnement en porc et en volaille, qui bénéficient d'un effet de report de la part des consommateurs lié à la diminution de la consommation de viande bovine.

- une progression également significative (+8,9 %) du chiffre d'affaires de l'industrie des aliments pour animaux , imputable à l'augmentation du coût de certaines matières premières telles que les tourteaux de soja et les graines oléagineuses, mais également à l'augmentation de la demande des éleveurs, en particulier dans le secteur de la volaille. Les exportations continuent de progresser ;

- une bonne performance (+8,1 %) du secteur de la transformation du poisson , grâce à une demande intérieure et des exportations dynamiques ;

- une croissance également importante (+7,2 %) du chiffre d'affaires de l'industrie des corps gras , reflétant notamment une forte revalorisation des prix en raison du renchérissement des matières premières telles que le soja, le colza et le tournesol ;

- un résultat favorable (+6,7 %) de l'industrie laitière , tirée par une demande intérieure et extérieure soutenue dans les secteurs des fromages, yaourts et laits conditionnés, alors que se confirme le ralentissement du secteur du beurre.

Les autres grandes filières agroalimentaires enregistrent une progression plus modeste, avec des chiffres d'affaires compris entre 2 et 4,5 % :

- la transformation des fruits et légumes (+4,5 %) bénéficie de la consommation dynamique de jus de fruits, ainsi que de l'augmentation de la valeur des ventes des pommes de terre transformées et des conserves ;

- la progression du chiffre d'affaire de l'industrie des boissons (+4 %) masque une diminution des ventes de champagne, en particulier à l'exportation, alors que le chiffre d'affaires de la vinification n'augmente pas ;

- le dynamisme des produits amylacés, dont les exportations augmentent, contraste avec le tassement des résultats du secteur de la meunerie ;

- les autres IAA présentent de fortes disparités, malgré une augmentation globale (+2 %) de leur chiffre d'affaires. Si la fabrication industrielle de pain, de pâtisserie fraîche et de biscuiterie enregistre de bons résultats, le chiffre d'affaires de l'industrie sucrière recule en raison d'une faible récolte et d'un recul des exportations.

Un tableau retraçant les principales données des entreprises agroalimentaires de plus de 20 salariés en 2001 est reproduit en annexe 1.

3. Malgré une érosion des performances à l'exportation

Représentant 36,1 milliards d'euros , les exportations agroalimentaires françaises ont diminué de 2,9 % en 2001 (-1,1 milliard d'euros) par rapport à leur niveau de 2000, alors que les importations progressaient de 2,6 % (+0,7 milliard d'euros).

De fait, le solde du commerce extérieur s'est dégradé , passant de 9,3 milliards d'euros en 2000 à 7,5 milliards d'euros en 2001 . Cette dégradation a autant concerné le solde des produits agricoles, qui diminue de 1,2 milliard d'euros, que celui des produits des industries agroalimentaires, qui baisse de 0,6 milliard d'euros.

Les principaux soldes excédentaires en 2001 concernent le secteur des vins et spiritueux (6,53 milliards d'euros), le secteur des céréales (3,37 milliards d'euros) et celui des produits laitiers (2,06 milliards d'euros).

Les principaux soldes déficitaires sont enregistrés dans le secteur des poissons, mollusques et crustacés (-1,73 milliard d'euros), dans le secteur du tabac (-1,16 milliard d'euros) et dans celui des tourteaux de sojas (-1,21 milliard d'euros).

Le recul du solde du commerce agro-alimentaire français en 2001 s'explique notamment par :

- la fermeture des marchés tiers aux exportations françaises de viande, en conséquence des crises sanitaires (ESB, fièvre aphteuse) ;

- l'interdiction, fin 2000, d'utiliser les farines et les graisses d'origine animale dans l'alimentation animale, qui a accru le déficit en protéines de la France et entraîné un développement des importations de soja (tourteaux et fèves) ;

- des récoles moins importantes en céréales et oléoprotéagineux, qui ont diminué le potentiel exportable ;

- la baisse en valeur des exportations de vins, de champagne et d'alcools ;

- une nette dégradation du solde des échanges de préparations à base de produits de la mer consécutive au mouvement de délocalisation de la production et à l'augmentation de la consommation de produits de la mer ;

- une importante hausse des importations de cigarettes.

Ces résultats inquiétants sont toutefois tempérés par une reprise des exportations et un accroissement de l'excédent commercial sur les six premiers mois de l'année 2002.

Il n'en reste pas moins que les parts de marchés de la France dans les ventes de produits agroalimentaires connaissent une lente érosion. Les dernières statistiques publiées par le Centre français du Commerce extérieur (CFCE) font état d'un recul de 0,9 % sur le marché mondial entre 1990 et 2000, les ventes françaises passant de 5,9 à 5 % des exportations agroalimentaires, alors que, dans le même temps, le commerce mondial progressait de 75 %.

Il en est de même pour le marché européen , sur lequel les échanges agroalimentaires ont augmenté de 57% au cours de cette même période, tandis que les parts de marché de la France décroissaient de 21,9 % à 18,6 %, soit une diminution de plus de trois points .

Ce recul des performances françaises à l'exportation a été au coeur des débats qui se sont tenus lors du dernier Salon international de l'alimentation (SIAL) en octobre dernier . Plusieurs facteurs explicatifs ont été avancés, en particulier l'insuffisante analyse de la demande des marchés cibles, la dispersion de l'offre ou encore l'effacement de l'image gastronomique de la France.

A cet égard, il est indispensable d'engager une relance de la promotion de l'image de la culture alimentaire française . C'est notamment ce que suggère M. Dominique Chardon, Président de la SOPEXA dans un rapport ^{1 ( * )} publié récemment. Il s'agirait, par exemple, d'organiser à l'étranger des événements gastronomiques dans lesquels la France serait à l'honneur, ou encore de créer un label « France » destiné à être apposé sur les produits alimentaires français exportés.

Plus largement, le dispositif français de soutien aux exportations agroalimentaires doit être renforcé. Dans cette optique, il importe que les réflexions entamées par le Conseil supérieur des exportations agroalimentaires (CSEAA), mis en place l'année dernière, et qui se penche actuellement sur ce dossier, aboutissent rapidement. Il conviendra notamment de soutenir davantage les PME, qui disposent de peu de moyens à consacrer à l'exploration commerciale des marchés d'exportation.

II. UN SECTEUR SOUMIS À DE PROFONDES MUTATIONS

L'étude intitulée « Panorama des industries agroalimentaires », publiée en 2002 par le ministère de l'Agriculture, relève un certain nombre d'évolutions en cours au sein du secteur des IAA, parmi lesquelles les tendances suivantes :

1. L'emprise croissante des grands groupes agroalimentaires

Si les PME représentent encore 81,7 % du nombre des entreprises agroalimentaires , 32,4 % de leur chiffre d'affaires et 40 % de leurs salariés, les quelques 250 groupes occupent une place de plus en plus importante dans ce secteur, dégageant 63 % de la valeur ajoutée.

L'importance des groupes diffère toutefois selon les secteurs d'activité . Elle est particulièrement forte dans l'industrie laitière et les corps gras, mais plus faible dans l'industrie du poisson. En revanche, les PME sont très présentes dans les secteurs de la charcuterie, des plats préparés, de la découpe de viande, des boissons et du chocolat. Il s'agit, bien souvent, d'entreprises familiales à vocation régionale, dont la réussite tient au choix d'un segment de marché porteur ou à l'exploitation d'une « niche » commerciale.

La concentration des entreprises est très marquée dans les secteurs de la transformation et de la conservation des fruits, de la fabrication de glaces et sorbets et d'aliments pour animaux de compagnie. En revanche, des groupes ont éclaté dans certains autres domaines d'activité, comme l'industrie des viandes de volailles.

Selon une analyse réalisée par l'Institut de management international de l'ESSEC, citée par l'étude du ministère de l'Agriculture, les grands groupes agroalimentaires, en particulier 11 grandes entreprises telles que Danone, Pernot-Ricard, Bongrain ou encore Sodiaal, sont très impliquées dans les opérations de restructuration observées dans le secteur .

Ces opérations visent à atteindre une taille critique afin de rentabiliser des dépenses de marketing et de publicité, à diversifier les risques ou encore à se recentrer sur quelques activités , à l'image de Danone qui a procédé à de nombreuses cessions pour se concentrer sur les produits laitiers frais, la biscuiterie et les eaux minérales.

CONCENTRATION DES ENTREPRISES ALIMENTAIRES EN 2000
(PAR CLASSE DE TAILLE EN POURCENTAGE)

Salariés	Nombre d'entreprises	Chiffre d'affaires	Effectif moyen salarié
20 à 49	46,0	8,8	11,3
50 à 99	19,5	8,2	10,0
100 à 249	16,2	15,4	18,6
250 à 499	5,8	13,3	15,0
500 et plus	4,5	34,7	35,3

Source : SCEES EAE 2000.

2. Une importance croissante accordée aux investissements immatériels

L'évolution des investissements dans le secteur des IAA combine une relative stagnation des investissements productifs et un dynamisme des investissements immatériels.

En 2000, les entreprises agroalimentaires ont consacré 3,5 milliards d'euros à leurs investissements corporels. Ces derniers représentent, en moyenne, 15 % de la valeur ajoutée, ce qui est inférieur au niveau atteint par le secteur (19 %) à la fin des années 1980, mais également au niveau enregistré dans l'industrie manufacturière (19,3 %).

Les investissements réalisés ces dernières années sont d'abord motivés par les obligations de mise aux normes des usines et le respect des réglementations sanitaires . En particulier, les investissements destinés à lutter contre les nuisances industrielles et à rendre les établissements conformes aux règles environnementales applicables dans le domaine de l'eau, du traitement des déchets, ou de la qualité de l'air se multiplient, notamment dans les secteurs du sucre, des produits amylacés, du fromage, de l'industrie des viandes et des produits à base de viande.

Une forte proportion de ces investissements est destinée à traiter les pollutions en aval de la production. Représentant 67 % des sommes investies en 2000, ils sont majoritairement consacrés au traitement des eaux.

Les autres investissements matériels visent à répondre aux évolutions de la demande ou à permettre une utilisation plus intensive des équipements industriels existants. A cet égard, selon des données fournies par la Banque de France ^{2 ( * )} , la durée d'utilisation des équipements dans les IAA a progressé de 48 heures à 58 heures par semaine en moyenne entre 1989 et 2000 grâce à l'augmentation des effectifs et au développement du travail posté.

Les dépenses immatérielles des IAA connaissent, quant à elles, une progression marquée.

Elles sont, avant tout, consacrées au financement d'actions commerciales et de publicité , qui ont représenté 9,1 milliards d'euros en 2000, soit presque trois fois le montant de l'investissement matériel.

Les achats de logiciels et de matériels informatiques ont également beaucoup augmenté depuis 1998, sous le double effet du passage à l'an 2000 et à l'euro.

3. Des relations tendues avec la grande distribution

(1) Un partenaire incontournable

A travers six centrales d'achat, la grande distribution contrôle 94 % des ventes de produits alimentaires sur le marché français. La part de marchés des grandes surfaces dans les ventes continue à progresser au détriment du commerce alimentaire de proximité, bien que les extensions et les ouvertures de magasins soient soumises à autorisation.

LE MARCHÉ DES PRODUITS ALIMENTAIRES (HORS TABAC)

(en pourcentage)

	1995	2001
Grandes surfaces d'alimentation générale	63,2	66,2
dont : Supermarchés Hypermarchés	29,1 33,1	29,5 34,7
Alimentation spécialisée et artisanat commercial	18,5	16,3
Petites surfaces d'alimentation générale	10,0	8,5

Source : comptes du commerce, INSEE.

(2) Les difficultés rencontrées

Cette place centrale de la grande distribution dans les débouchés des IAA s'accompagne de relations parfois difficiles. En particulier, deux phénomènes sont à l'origine de tensions.

(a) Le développement des marques de distributeurs

La recherche de valeur ajoutée a conduit la grande distribution à développer ses propres marques , concurrençant ainsi les entreprises agroalimentaires.

La première génération de marques de distributeurs (MDD), apparue au milieu des années 70, concernait des produits d'entrée de gamme, soumis à des cahiers des charges peu contraignants. Une deuxième génération de MDD a ensuite cherché à copier les grandes marques industrielles tout en proposant des produits moins chers. Les marques de distributeurs actuelles reposent clairement sur une logique de compétitivité-produit qui concurrence directement les grandes marques industrielles . A titre d'exemple, l'étude précitée du ministère de l'agriculture évoque la marque « Reflets de France », développée par Promodès pour certains produits de terroir, et la marque « Monoprix Gourmet ».

Selon les données fournies par l'Institut SECODIP, les MDD représentent 23 % du marché des produits alimentaires en valeur, et jusqu'à 31 % pour les produits traiteurs vendus en grande surface, 35 % pour les surgelés et 41 % pour la charcuterie.

Ce développement des MDD a deux effets sur le secteur agroalimentaire.

D'une part, il place les PME dans une situation de dépendance parfois forte. Il convient, à cet égard, de rappeler que les PME représentent en volume 73 % des produits alimentaires commercialisés sous MDD. Cependant, les MDD déchargent les PME du coût que représentent les dépenses de marketing et de publicité.

D'autre part, les MDD concurrencent directement les grandes marques industrielles, même s'il faut noter que certaines entreprises agroalimentaires produisent à la fois sous marques de distributeurs et sous leurs propres marques.

(b) Les dérives de la coopération commerciale

Comme les producteurs agricoles, les entreprises agroalimentaires subissent les dérives liées à l'obligation de rémunérer les services de coopération commerciale fournis par les distributeurs , en particulier à l'occasion d'actions promotionnelles, à travers le versement de « marges arrières ».

Cette pratique s'est considérablement développée à la suite de l'encadrement des « marges avant », imposé aux distributeurs par la loi Galland de 1996.

La dérive observée dans le domaine de la coopération commerciale tient au fait que les « marges arrières »versées ne correspondent pas toujours à des prestations réellement fournies.

Or, il est difficile pour les entreprises agroalimentaires, en particulier les plus petites d'entre elles, de dénoncer les pratiques abusives, car elles encourent un déréférencement de leurs produits. Le rapport de forces est d'autant plus déséquilibré que les opérateurs sont très peu nombreux dans le secteur de la grande distribution.

Certains groupes agroalimentaires sont, certes, protégés par leur notoriété, l'enseigne ne pouvant se permettre de ne pas présenter leurs marques en linéaires. Cependant, comme l'a fait observer M. Benoît Mangenot, Directeur Général de l'ANIA, lors de son audition au Sénat, la dépendance existe toujours puisqu'une marque industrielle représente, au plus, 2 % du chiffre d'affaires de la grande distribution alors que celle-ci peut constituer 30 à 40 % des débouchés d'une entreprise.

La loi sur les nouvelles régulations économiques (NRE) du 15 mai 2001 a tenté de remédier à ce déséquilibre entre fournisseurs et distributeurs par des dispositions visant à moraliser les pratiques commerciales et à sanctionner les abus de dépendance économique. Quant à la Commission d'examen des pratiques commerciales créée par cette loi, elle est tout juste opérationnelle et n'a donc pas encore pu faire la preuve de son utilité.

Selon M. Mangenot, les problèmes n'ont pourtant pas disparu puisque les « marges arrières » ont progressé de 10 % depuis quatre ans.

Face à l'efficacité relative des instruments juridiques, l'ANIA s'est engagée, en début d'année, dans un dialogue avec la grande distribution qui a débouché sur une recommandation gelant, dans un premier temps, la progression des « marges arrières » en contrepartie d'une modération des augmentations de tarifs de la part des fournisseurs. Pour les années 2004 à 2006, cette recommandation prévoit une décroissance des « marges arrières ».

Une circulaire interprétative des lois Galland et NRE est attendue, qui devrait faciliter les relations entre grande distribution et fournisseurs en permettant une lecture identique de leurs dispositions. Votre rapporteur pour avis souhaite que les professionnels en fassent le meilleur usage possible.

CHAPITRE II -

L'ACTION DES POUVOIRS PUBLICS EN 2002

I. LA RÉFORME DE LA LÉGISLATION EUROPÉENNE SUR L'HYGIÈNE ALIMENTAIRE

La Commission a adopté, le 14 juillet 2000, un ensemble de quatre propositions de règlements et une proposition de directive relatives à l'hygiène des denrées alimentaires. L'objectif est de procéder à la refonte de la législation communautaire en matière d'hygiène alimentaire, répartie actuellement dans 17 directives, dont la directive 93/43 à caractère horizontal et plusieurs directives sectorielles pour les denrées d'origine animale.

Ces cinq propositions de textes , qui s'inscrivent dans le cadre du Livre blanc de la Commission sur la sécurité des aliments, concernent respectivement :

- les règles d'hygiène générale ;

- les règles d'hygiène spécifiques applicables aux denrées d'origine animale ;

- les règles de police sanitaire régissant la production, la mise sur le marché et l'importation de produits d'origine animale ;

- les contrôles officiels portant sur les produits d'origine animale ;

- et, enfin, l'abrogation de la législation existante.

Cette réforme de la législation de l'hygiène alimentaire s'inscrit dans le cadre d'une réflexion européenne sur la sécurité alimentaire , initiée par le Livre blanc de la Commission rendu public en 2000, qui a, parallèlement, débouché sur la création de l'Autorité européenne de sécurité des aliments .

Instituée par un règlement ^{3 ( * )} du 28 janvier 2002, cette Autorité, qui s'est vu confier les missions d'évaluation scientifique des risques, de collecte et d'analyse des données scientifiques, d'identification des risques émergents, d'assistance scientifique à la Commission et de communication, se met en place progressivement.

Son conseil d'administration, composé de 14 membres, a été nommé au mois de juillet 2002. En l'absence de consensus sur le choix du siège de l'Autorité alimentaire, celle-ci a été temporairement installée à Bruxelles.

Cette nouvelle législation reprend les principes de la directive 93/43/CEE du 14 juin 1993 relative à l'hygiène des denrées alimentaires, en les actualisant et en les étendant à tous les produits et à tous les stades de la chaîne alimentaire, depuis la production primaire jusqu'à la livraison au consommateur final, en particulier :

- la priorité donnée à la protection de la santé humaine ;

- le recours à l'analyse des dangers, à l'évaluation des risques ainsi qu'à d'autres méthodes de gestion permettant d'identifier, de maîtriser et de surveiller les points critiques dans les entreprises du secteur alimentaire ;

- l'adoption de critères microbiologiques et de mesures de contrôle de la température conformes à des principes reconnus scientifiquement ;

- l'élaboration de guides de bonnes pratiques d'hygiène ;

- le contrôle de l'hygiène des denrées alimentaires par les autorités compétentes des Etats membres, avec la possibilité de déléguer certaines tâches spécifiques de contrôle sans toutefois déléguer les mesures coercitives ;

- l'obligation pour les exploitants du secteur alimentaire de garantir que seules des denrées alimentaires qui ne sont pas nocives pour la santé humaine sont mises sur le marché.

La pierre angulaire de cette nouvelle législation, qui permettra de satisfaire les principes d'hygiène alimentaire définis par le Codex Alimentarius, serait la mise en oeuvre du système HACCP (Hazard Analysis Critical Control Points), au terme duquel les entreprises alimentaires doivent identifier elles-mêmes les risques inhérents à leur mode de production et définir les moyens de les prévenir.

Ce dispositif sera applicable à tous les exploitants du secteur alimentaire, sauf au stade de la production primaire . Il est cependant prévu de tenir compte des contraintes des petites entreprises. En particulier, la Commission estime qu'une certaine flexibilité est nécessaire pour les petits établissements, notamment ceux qui sont situés dans des régions soumises à des contraintes géographiques particulières (montagnes, îles isolées), et pour la fabrication de produits traditionnels.

Des guides de bonnes pratiques d'hygiène (GBPH) pourront être élaborés pour faciliter la mise en oeuvre du système HACCP.

En outre, la réglementation actuelle, qui repose, en matière de denrées animales, sur une description détaillée des mesures à prendre, serait remplacée par une approche fondée sur des objectifs à atteindre , dits « objectifs de sûreté alimentaire » (OSA).

Les projets de texte ne fixent pas d'OSA, ceux-ci devant être définis ultérieurement sur le fondement d'avis scientifiques solides et d'une réflexion approfondie sur la gestion des risques.

Dans l'attente de leur élaboration, la législation détaillée définie dans les directives sectorielles est maintenue, bien que sous une forme adaptée à l'obligation faite aux exploitants du secteur alimentaire d'appliquer le système HACCP.

Des dispositions sont également prévues pour améliorer la traçabilité des denrées alimentaires , d'une part à travers l'enregistrement de l'ensemble des entreprises du secteur alimentaire, d'autre part, par l'obligation faite aux opérateurs de mettre en place des procédures de retrait du marché en cas de risque pour la santé des consommateurs, et de tenir un registre identifiant les fournisseurs.

En outre, les denrées alimentaires importées devront être conformes aux normes d'hygiène communautaires ou à des normes équivalentes, et les produits exportés devront satisfaire des règles identiques à celles qui sont imposées pour la mise sur le marché communautaire.

Etat d'avancement de la procédure législative

Dans le cadre de la procédure de codécision, le Parlement européen s'est prononcé en première lecture, le 15 mai 2002, sur les deux premières propositions relatives aux règles générales d'hygiène des denrées alimentaires et aux règles d'hygiène spécifiques applicables aux denrées d'origine animale.

Ces mêmes propositions ont été présentées au Conseil « marché intérieur » du 21 mai 2002. Un accord politique sur la proposition relative aux règles générales d'hygiène a eu lieu lors du Conseil des Ministres de l'Agriculture du 27 juin 2002.

Un accord politique pourrait être obtenu d'ici la fin de l'année, au sein du Conseil, sur le règlement fixant les règles d'hygiène spécifique applicables aux denrées d'origine animale, ainsi que sur le règlement fixant les règles de police sanitaire.

Le Parlement européen n'a pas encore examiné la proposition relative aux contrôles officiels sur les produits d'origine animale, que la Commission a présentée en juillet 2002. Quant au règlement socle qui fixera les responsabilités des autorités compétentes en matière de contrôles, il n'a pas encore été transmis au Conseil et au Parlement.

Votre rapporteur pour avis ne peut que constater la lenteur avec laquelle cette réforme est adoptée, les premières propositions de texte ayant été rendues publiques en juillet 2000.

II. LE DOSSIER DES FARINES ANIMALES

1. L'importance des volumes à traiter

a) Les farines animales

Depuis la décision de suspendre l'utilisation des farines de viande et d'os dans l'alimentation des animaux de rente ^{4 ( * )} , deux catégories de farines animales doivent être éliminées :

- les farines dites « à haut risque » , produites à partir des déchets à haut risque que sont les cadavres d'animaux, les saisies sanitaires opérées dans les abattoirs et les matériels à risque spécifiés (MRS) tels que le cerveau ou la moelle épinière, qui sont susceptibles de contenir l'agent transmettant l'ESB.

Ces déchets, qui représentent un volume annuel d'un million de tonnes, sont collectés et transformés en farines par le service public de l'équarrissage (SPE).

Il est assuré par treize usines, appartenant à des entreprises liées à l'Etat par des marchés publics. Compte tenu du faible nombre de réponses aux appels d'offre lancés en septembre 2001, l'Etat a dû réquisitionner, pour 2002, des entreprises qui étaient en mesure d'assurer ce service.

Pour remédier à l'absence de candidatures, il a été prévu, pour 2003 , que soit conclu un marché public national , qui serait géré par une structure nationale. Cette réforme permettra également de faciliter les contrôles des sites participant au SPE, la structure nationale étant appelée à exercer un contrôle et un suivi sur l'ensemble des établissements concernés.

Le volume de déchets traités dans le cadre du SPE n'a cessé de progresser depuis 1996, à la faveur de l'allongement de la liste des matériaux à risque (MRS) devant être retirés des carcasses.

- les farines dites « à bas risque », fabriquées à partir des déchets sains d'abattoirs (os, peau...), communément désignés par le terme de « cinquième quartier ».

Ces déchets représentent quelques 2,4 millions de tonnes de matières crues à traiter chaque année. Il convient de noter que seule la moitié de la carcasse d'un bovin est valorisable, l'autre moitié étant constituée de déchets.

Les industries des co-produits animaux qui sont, en pratique les mêmes opérateurs que les entreprises en charge du service public de l'équarrissage, assurent la collecte de ces déchets auprès des abattoirs et les réduisent en farines et en graisses.

Depuis 2001, les équarrisseurs perçoivent une indemnité de l'Etat en échange de cette prestation de ramassage et de traitement des déchets à bas risque . En effet, jusqu'à cette date, ce produit avait une valorisation commerciale puisque les équarrisseurs achetaient les déchets crus aux abattoirs et revendaient les farines aux fabricants d'aliments pour animaux.

La dernière crise de confiance liée à l'ESB, déclenchée à l'automne 2000, a conduit à l'interdiction d'incorporer les farines de viande et d'os en alimentation animale -dans l'alimentation des volailles et des porcins, car elles étaient, en fait, déjà interdites pour les bovins depuis 1990-.

Le Gouvernement a alors instauré un dispositif d'indemnisation en faveur des équarrisseurs pour assurer la continuité de la filière .

Défini initialement par un décret du 1 ^er décembre 2000, ce dispositif prévoit le versement d'aides à la fabrication, au stockage et à la destruction des farines à bas risque.

Compte tenu de sa dégressivité, le montant des aides allouées a été diminué à trois reprises et devrait l'être encore au cours de l'année 2003, l'objectif étant à terme de faire prendre en charge par la filière le coût d'élimination des farines.

Les montants des aides actuelles sont définis par un arrêté du 18 octobre 2002, pris en application d'un décret ^{5 ( * )} du même jour. Le tableau suivant présente ces montants :

TARIFS DES INDEMNISATIONS VERSÉES AU TERME
DE L'ARRÊTÉ DU 18 OCTOBRE 2002

Subvention versée	Montant en euros par tonne en novembre 2002	Montant en euros par tonne au 1 ^er mars 2003
Aide à la production de farines destinées à l'incinération	185	100
Aide à la production de farines destinées au stockage	145	60
Aide à la destruction de déchets crus	46	46
Aide à la destruction par incinération de farines	77	77

Source : MIEFA

A terme, il serait envisageable de supprimer l'étape de la transformation en farines animales, en procédant à l'élimination directe des déchets crus . Les techniques d'élimination directes, qui pourraient recevoir une application au niveau des abattoirs eux-mêmes, ne sont toutefois pas encore opérationnelles.

A court terme, la transformation en farines reste d'autant plus nécessaire que les capacités d'élimination sont insuffisantes et imposent un stockage temporaire .

La production annuelle de farines animales s'élève aujourd'hui à environ 800.000 tonnes, dont 250.000 tonnes de farines à haut risque et 550.000 tonnes de farines à bas risque .

Une petite partie des farines à bas risque est valorisée, essentiellement auprès des fabricants d'aliments pour animaux de compagnie.

Les cimenteries, qui constituent, pour l'heure, la seule capacité d'élimination des farines (utilisées comme combustible), détruisent les farines à haut risque en flux tendu, ainsi qu'une partie (100.000 tonnes) des farines à bas risque.

En conséquence, quelque 400.000 tonnes de farines « bas risque » doivent être stockées chaque année.

b) Les graisses animales

Le traitement des coproduits animaux conduit chaque année à la production de 410.000 tonnes de graisses, réparties en deux catégories :

- les graisses issues de la cuisson des farines animales et du traitement des os pour la gélatine, qui représentent 300.000 tonnes par an ;

- les graisses de fonte issues du prélèvement des tissus adipeux (suif, saindoux) sur les carcasses, soit 110.000 tonnes par an.

Les graisses de la première catégorie sont entièrement brûlées comme combustible dans la mesure où elles sont substituables au fuel. Ce débouché reste toutefois tributaire de la compétitivité de la graisse (100 à 130 euros/tonne) par rapport au fuel (150 euros/tonne).

En partie brûlées, les graisses de fonte sont toutefois également valorisées en alimentation animale (40 %), en oléochimie (40 %) et en savonnerie (20 %).

Cette valorisation économique a permis de supprimer les aides à l'élimination des graisses animales.

Production annuelle de farines et de graisses

Cimenteries

2. Le stockage des farines animales

Le stockage des farines est pris en charge par la Mission interministérielle d'élimination des farines animales (MIEFA) , dirigée par M. Joël Lebeschu, que votre rapporteur a entendu lors des auditions qu'il a organisées au Sénat.

Cette structure, mise en place à la suite de l'interdiction des farines, en décembre 2000, pour trouver une solution aux problèmes découlant de cette décision, est constituée de quatre personnes.

Elle a procédé, dans un premier temps, à des réquisitions de bâtiments tels que des silos à grains, des hangars , pour permettre le stockage des farines. Par ailleurs, des appels d'offre ont été lancés pour disposer de nouvelles capacités de stockage.

D'après le dernier état des lieux établi par la MIEFA, 610.000 tonnes de farines étaient stockées au 19 juillet 2002 sur 28 sites répartis en 14 départements. La capacité totale de stockage s'établissant à 790.000 tonnes, il resterait actuellement des sites inoccupés.

Si le stockage rencontre peu de difficultés techniques, hormis quelques cas d'échauffement des farines, le problème se pose, en revanche, de son acceptabilité sociale , les projets d'installation se heurtant souvent à la vive opposition du voisinage, qui craint les conséquences environnementales et olfactives.

Il représente un coût de 25 millions d'euros chaque année .

Selon M. Lebeschu, les stocks de farines devraient encore progresser pendant deux ans et atteindre un pic de 1,5 million de tonnes fin 2004, en attendant que soient développées de nouvelles capacités de destruction.

carte de l'Etat des stocks

3. Perspectives de développement des capacités de destruction

L'Etat a décidé d'encourager la mise en place d'incinérateurs thermiques , capables de brûler des farines animales.

Dans cette optique, a été lancé en 2001 un appel à projets en vue de la construction d'incinérateurs économiquement viables, puisqu'ils devraient pouvoir vendre l'énergie qu'ils produisent par combustion. Sur quatorze entreprises ayant manifesté leur intérêt, quatre ont été retenus par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), qui pourront bénéficier d'aides à l'investissement. Ces incinérateurs, qui ne seront pas opérationnels avant deux ans, devraient permettre d'éliminer 220 à 280.000 tonnes de farines chaque année.

Par ailleurs, l'Etat attribue également des aides à l'investissement pour favoriser le développement de technologies alternatives à la production de farines , telles que des fours à haute température (850°) destinés à détruire directement les déchets crus.

CHAPITRE III -

EXAMEN DES CRÉDITS

I. LES CRÉDITS CONSACRÉS A LA POLITIQUE INDUSTRIELLE

Inscrits au chapitre 61-61 ( Développement du stockage, de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles et de la pêche ), ces crédits connaissent une progression conséquente (+ 41,3 %) en autorisations de programme (28 millions d'euros) , en raison de la progression des crédits affectés à la prime d'orientation agricole, et une légère augmentation (+ 2,5 %) en crédits de paiement (22,5 millions d'euros). Ces augmentations ne prennent toutefois pas en compte l'absence de dotation de la ligne 61-61/90, qui permet, en théorie, d'attribuer des aides aux entreprises en restructuration.

La ligne 61-61/10 regroupe les crédits visant à financer les investissements d'intérêt national à travers la part nationale de la prime d'orientation agricole (POA).

Gérés de manière centralisée, ces crédits sont destinés à verser des subventions d'équipement aux entreprises agro-alimentaires ayant une activité de stockage, de conditionnement et de transformation des produits agricoles et agroalimentaires et qui réalisent des investissements matériels tels qu'une opération d'extension ou de modernisation. Il s'agit, avant tout, d'encourager la valorisation des produits en aval de l'agriculture.

Depuis dix ans, la quasi-totalité des aides aux investissements physiques ont été réservées aux entreprises de première transformation (vinification, charcuterie, fromages, transformation des fruits et légumes...) des produits agricoles, bien que des actions limitées aient été conduites en faveur des PME de la seconde transformation.

Pour 2003, les crédits destinés à la part nationale de la POA connaissent une progression substantielle (+ 66,9 %) en autorisations de programme, ce qui porte leur montant à 13,7 millions d'euros . Ils diminuent toutefois légèrement en crédits de paiement (- 0,46 %), pour s'établir à 9,9 millions d'euros.

Selon le Gouvernement, la majoration des autorisations de programmes servira à la restructuration des outils d'abattage, en particulier en Corse, à la diversification des activités dans des secteurs en crise, comme celui de la volaille, ou encore à l'accompagnement du secteur des co-produits animaux.

Inscrits à la ligne 61-61/20 ( investissements d'intérêt régional ), les crédits destinés au financement de la part régionale de la POA, qui fait l'objet d'une gestion décentralisée, augmentent également, tant en autorisations de programme (+ 1,34 millions d'euros) qu'en crédits de paiement (+ 0,57 millions d'euros). Ils s'élèveront respectivement à 10 millions d'euros en autorisations de programme et à 9,1 millions d'euros en crédits de paiement.

Les crédits destinés aux fonds régionaux d'aide aux investissements immatériels (FRAII), qui figurent à la ligne 61-61/80 ( crédits déconcentrés pour l'environnement ) sont fortement majorés en autorisations de programme (+ 46 %), s'établissant à 4,2 millions d'euros , et de manière plus modeste en crédits de paiement (+ 0,75 %), dont le montant prévu pour 2003 est de 3,5 millions d'euros.

Votre rapporteur rappelle que ces fonds, dont la gestion est confiée aux préfets de régions, sont utilisés pour développer les actions de conseil dans les PME du secteur agro-alimentaire. Quatre types d'actions peuvent être financées :

- le conseil fourni par un cabinet ou un laboratoire pour la réalisation d'études telle qu'une étude de marché ou une étude d'organisation ;

- des études permettant un transfert technologique ;

- l'embauche d'un cadre chargé du conseil, pour accompagner la création d'une nouvelle fonction dans l'entreprise et seconder le chef d'entreprise ;

- des actions collectives pour le développement d'une filière ou d'un groupe d'entreprises mettant en commun leurs objectifs.

L'aide attribuée peut représenter jusqu'à 50 % de l'étude ou du coût salarial de la première année dans la limite de 30.000 euros. Elle peut être portée à 80 % pour des études de moins de cinq jours, dans la limite de 3.800 euros.

La ligne 61-61/90 ( actions de restructuration ) n'est pas dotée dans le projet de loi de finances pour 2003.

Le Gouvernement explique ce choix par la priorité donnée aux dotations permettant de mobiliser des cofinancements communautaires.

LES CRÉDITS DE LA POLITIQUE INDUSTRIELLE
DANS LE BUDGET DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE POUR 2003 (EN EUROS)

Chapitre 61-61	Autorisations de programme			Crédits de paiement
	Montant en loi de finances initiale pour 2002	Montant en projet de loi de finances pour 2003	Évolution (en %)	Montant en loi de finances initiale pour 2002	Montant en projet de loi de finances pour 2003	Évolution (en %)
Article 10 Investissements d'intérêt national	8 232 000	13 736 000	+ 66,9 %	9 976 000	9 930 000	- 0,46 %
Article 20 Investissements d'intérêt régional	8 690 000	10 035 000	+ 15,5 %	8 533 000	9 100 000	+ 6,6 %
Article 80 Crédits déconcentrés pour l'environnement	2 897 000	4 229 000	+ 46 %	3 444 000	3 470 000	+ 0,75 %
Article 90 Actions de restructuration	-	-	-	-	-	-
TOTAL	19 819 000	28 000 000	+ 41,3 %	21 953 000	22 500 000	+ 2,5 %

II. LES CRÉDITS EN FAVEUR DE LA RECHERCHE

Les crédits prévus au budget du ministère de l'agriculture en faveur de la recherche agroalimentaire sont inscrits dans quatre lignes :

La ligne 36-22/12 qui correspond à la subvention de fonctionnement versée à l'INRA

D'un montant de 3,016 millions d'euros pour 2003, ces crédits connaissent une diminution de 2 % par rapport à l'année 2002.

La ligne 44-21/60 qui rassemble les crédits d'intervention en faveur de l'Association des centres techniques agricoles (ACTA)

Pour 2003, ces crédits augmentent de 1,5 %, pour atteindre 1,036 millions d'euros.

La ligne 44-21/70 qui regroupe les crédits d'intervention destinés à l'Association des centres techniques agroalimentaires (ACTIA)

Ces crédits sont reconduits à 0,61 millions d'euros en 2003.

Enfin la ligne 61-02/61 qui finance la recherche appliquée au secteur agroalimentaire

Cette dotation subit une baisse de 19,4 %, passant de 3,1 à 2,5 millions d'euros.

Au total, les crédits destinés à soutenir la recherche agroalimentaire diminuent de 7,8 à 7,17 millions d'euros , soit une diminution de 8,3 %, principalement imputable à la baisse des crédits en faveur de la recherche appliquée.

Votre rapporteur regrette cette évolution , qui s'inscrit dans un mouvement de baisse déjà observé l'année dernière.

Il rappelle l'importance que revêtent les soutiens publics à la recherche dans le secteur agroalimentaire qui, comptant une forte proportion de PME, n'est pas en mesure d'y pourvoir de manière satisfaisante.

Ainsi, en 1999, la dépense de recherche et développement des IAA s'est élevée à 328 millions d'euros, soit seulement 2,1 % de la recherche et développement du secteur industriel.

La part de la valeur ajoutée consacrée à la recherche et au développement par les IAA était seulement de 1 % en 1999. Par comparaison, elle atteignait plus de 6 % pour l'ensemble des entreprises industrielles.

CRÉDITS AFFECTÉS A LA POLITIQUE
DE RECHERCHE AGROALIMENTAIRE (EN EUROS)

Ligne budgétaire	Nature des crédits	Loi de finances initiale pour 2002	Projet de loi de finances pour 2003	Évolution (en %)
36-22/12	Subvention de l'État à l'INRA (dépenses ordinaires)	3 078 980	3 016 164	- 2 %
44-21/60	Interventions en faveur de l'ACTA (dépenses ordinaires)	1 021 653	1 036 653	+ 1,5 %
44-21/70	Interventions en faveur de l'ACTIA (dépenses ordinaires)	609 796	609 796	-
61-02/61	Recherche appliquée au secteur agroalimentaire (crédits de paiement)	3 109 000	2 506 000	- 19,4 %
Total des crédits en faveur de la recherche (DO+CP)		7 819 429	7 168 613	- 8,3 %

III. LES CRÉDITS EN FAVEUR DE LA PROMOTION DES PRODUITS AGRICOLES ET ALIMENTAIRES

Les crédits destinés au financement des actions de promotion, qui figurent à la ligne 44-53/30, sont reconduits à 24,4 millions d'euros.

Ces crédits sont principalement affectés au versement de la subvention à la société pour l'expansion des ventes de produits agricoles et alimentaires (SOPEXA).

La simple reconduction de ces crédits n'est pas suffisante.

En effet, la SOPEXA, qui met en oeuvre des actions de promotions cofinancées par l'État et les interprofessions, est confrontée à des charges importantes.

En outre, il est à craindre que la diminution des crédits en faveur des offices agricoles n'entraîne une baisse des concours que ces derniers lui reversent, au titre de leur participation au financement des actions de promotion initiées par les interprofessions.

Alors que de nombreuses filières connaissent une conjoncture difficile (volaille, porcs) ou font face à une concurrence croissante (vins), il importe de renforcer les moyens destinés à la promotion des produits agricoles et alimentaires sur les marchés tiers.

IV. LES CRÉDITS AFFECTÉS À LA POLITIQUE DE LA QUALITÉ

L'ensemble des crédits concourrant à la politique de la qualité s'élèvent pour 2003 à 34,78 millions d'euros , soit une quasi-reconduction par rapport à l'année 2002.

Cette stabilité cache toutefois un redéploiement des actions dans le domaine de la qualité, au détriment de la politique de sélection animale et végétale.

D'un montant de 14,08 millions d'euros , la dotation de fonctionnement au profit de l'Institut national des appellations d'origine (INAO) , inscrite à la ligne 36-22/43 , progresse de 2,9 % . Cette augmentation, qui est un signe positif, n'est toutefois pas suffisante pour couvrir l'augmentation des charges que cet organisme doit supporter depuis quelques années.

Les crédits de la ligne 44-70/30 ( promotion de la qualité alimentaire ) sont également en hausse (+ 15 %) passant de 2,2 à 2,6 millions d'euros.

Représentant une enveloppe de 2 millions d'euros, les crédits affectés à la promotion des signes de qualité (ligne 44-70/40) connaissent une progression non négligeable (+ 4,1 %), toutefois moindre que celle enregistrée l'année dernière (+ 14,5 %).

Les actions engagées en 2001 grâce à ces crédits ont visé à renforcer le développement des labels et de la certification de conformité et à mettre en oeuvre une communication sur le label rouge. En outre, ces crédits ont également servi à la réalisation d'actions d'information en faveur des opérateurs du secteur de l'agriculture biologique, au développement de ce mode de production, ainsi qu'au fonctionnement de l'Observatoire national de l'agriculture biologique.

Inscrits à la ligne 44-70/50 , les crédits destinés au financement de la sélection animale subissent, en revanche, une diminution de 3,3 % , pour s'établir à 14 millions d'euros.

Les crédits destinés à la sélection végétale , qui figurent à la ligne 44-70/70 subissent une baisse encore plus marquée (- 20 %) soit environ 340.000 euros de moins que l'année dernière.

CRÉDITS AFFECTÉS A LA POLITIQUE
DE LA QUALITÉ (EN EUROS)

Ligne budgétaire	Nature des crédits	Montant en loi de finances initiale pour 2002	Montant en projet de loi de finances pour 2003	Évolution (en %)
36-22/43	Subvention de fonctionnement à l'INAO	13 686 269	14 085 883	+ 2,9 %
44-70/30	Promotion de la qualité alimentaire	2 260 711	2 600 000	+ 15 %
44-70/40	Promotion des signes de qualité	1 920 857	2 000 000	+ 4,1 %
44-70/50	Sélection animale	14 482 657	14 000 000	- 3,3 %
44-70/70	Sélection végétale	2 439 184	2 100 000	- 19,9 %
Total des crédits affectés à la politique de la qualité		34 789 678	34 785 883	- 0,01 %

V. LES CRÉDITS EN FAVEUR DE LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE

1. Les dotations en faveur de l'AFSSA

S'établissant à 38,6 millions d'euros, la subvention du ministère de l'agriculture à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) augmente de 3,8 %, soit une progression de 1,4 million d'euros environ. Dans ce domaine, l'actuel Gouvernement conforte donc une tendance initiée par son prédécesseur. Cette progression concerne aussi bien les dépenses ordinaires (+ 3,1 %) que les dépenses en capital (+ 10,1 %).

La subvention de fonctionnement à l'AFSSA ( ligne 36-22/30) s'élève à 28 millions d'euros , en hausse de 3 % par rapport à l'année dernière. Il convient de noter que les crédits inscrits à cette ligne rassemblent désormais les dotations qui étaient antérieurement prévues aux lignes 36-22/13 (appui technique et scientifique) et 36-22/16 (évaluation des risques).

Les crédits de fonctionnement destinés aux programmes de recherche (ligne 36-22/22) bénéficient d'une hausse de près de 200.000 euros (+ 3,3 %) pour atteindre 6,2 millions d'euros .

Les crédits en capital alloués aux programmes de recherche de l'AFSSA (ligne 61-21/71) augmentent également, tant en autorisations de programme (+ 12,9 %) qu'en crédits de paiement (+ 16,8 %), ces derniers s'élevant à 2,7 millions d'euros pour 2003.

En revanche, la dotation d'équipement de l'AFSSA prévue à la ligne 61-21/80 , qui rassemble les crédits précédemment inscrits aux lignes 61-21/73 (équipement des laboratoires) et 61-21/76 (destinée au financement de gros investissements immobiliers) est seulement reconduite en autorisations de programme et enregistre même une légère baisse (- 0,3 %) en crédits de paiement, dont le montant s'établit à 1,55 million d'euros .

CRÉDITS DESTINÉS À L'AFSSA
(dépenses ordinaires)

Ligne budgétaire	Nature des crédits	Montant en loi de finances pour 2002 (en euros)	Montant en projet de loi de finances pour 2003	Evolution (en %)
36-22/22	Subvention de fonctionnement à l'AFSSA Programmes de recherche	6 031 900	6 231 403	+ 3,3 %
36-22/30	Subvention de fonctionnement à l'AFSSA	27 225 475	28 050 000	+ 3 %
Total des crédits de dépenses ordinaires pour l'AFSSA		33 257 375	34 281 403	+ 3,1 %

CRÉDITS DESTINÉS À L'AFSSA
(dépenses en capital)

		Autorisations de programme			Crédits de paiement
Ligne budgétaire	Nature des crédits	Montant en loi de finances initiale pour 2002 (en euros)	Montant en projet de loi de finances pour 2003 (en euros)	Evolution (%)	Montant en loi de finances pour 2002 (en euros)	Montant en projet de loi de finances pour 2003 (en euros)	Evolution (%)
61-21/71	AFSSA - Soutien aux programmes de recherche	2 363 000	2 668 000	+ 12,9 %	2 363 000	2 760 000	+ 16,8 %
61-21/80	AFSSA Equipement	1 601 000	1 601 000	-	1 556 000	1 551 000	- 0,3 %
Total des crédits de dépenses en capital pour l'AFSSA		3 964 000	4 265 000	+ 7,6 %	3 919 000	4 311 000	+ 10,1 %
Total des crédits destinés à l'AFSSA (DO + CP)	37 176 375			38 592 403			+ 3,8 %

2. Les crédits en faveur de la sécurité sanitaire de l'alimentation

Il s'agit des crédits affectés à l'échelon national, à la Direction générale de l'Alimentation du ministère de l'agriculture et, au niveau déconcentré, par les directions des services vétérinaires et les services régionaux de la protection des végétaux.

Tous ces services sont chargés de veiller à la santé des animaux, à la protection des végétaux et à la sécurité sanitaire des aliments.

Les moyens qui leur sont consacrés dans le projet de loi de finances pour 2003 augmentent de 144,2 à 150,3 millions d'euros , soit une hausse de 4,2 %.

Cette hausse est, tout d'abord, imputable à l'augmentation significative (+ 20,5 %) des crédits destinés à la protection et au contrôle sanitaire des végétaux (ligne 44-70/10), qui représentent, pour 2003, 11,3 millions d'euros .

Selon les informations données à votre rapporteur par les services du ministère de l'agriculture, cette croissance des moyens doit servir à renforcer les actions de prévention à l'égard de l'introduction d'organismes nuisibles et d'éradication des végétaux contaminés. Elle est, en outre, destinée à développer les contrôles opérés sur l'emploi de certains pesticides, à intensifier les contrôles OGM sur les semences de maïs importées et à analyser les causes de mortalité des abeilles.

D'un montant égal à 109,2 millions d'euros , les crédits inscrits à la ligne 44-70/20 (maîtrise sanitaire des animaux et de leurs produits) augmentent de 3,4 millions d'euros (+ 3,2 %), afin notamment de faire face au financement du programme de dépistage de la tremblante ovine et caprine.

En hausse de 11 % , les crédits destinés à l'identification des animaux (ligne 44-70/60) s'élèvent, pour 2003, à 11 millions d'euros . Cette progression de 1,1 million d'euros devrait servir à développer l'identification des espèces ovine, caprine et porcine.

Certaines dotations entrant dans le cadre de la politique de sécurité sanitaire des produits sont toutefois en baisse :

Les crédits déconcentrés de matériel et de fonctionnement des services vétérinaires et phytosanitaires (ligne 34-97/40) enregistrent une légère baisse (- 1,1 %), passant de 11,04 à 10,9 millions d'euros . Quant aux crédits d'analyse destinés à ces mêmes services, ils sont seulement reconduits à 7,01 millions d'euros.

Les services régionaux de la protection des végétaux devraient, en outre, bénéficier de la création de 13 emplois.

Enfin, les crédits de la ligne 57-01/70 (promotion et contrôle de la qualité) , qui servent notamment à l'équipement des laboratoires de la protection des végétaux diminuent également plus d'un million à 904.000 euros , soit une baisse de 15 % .

CRÉDITS CONSACRÉS À LA SÉCURITÉ SANITAIRE DES PRODUITS
DESTINÉS À L'ALIMENTATION (SAUF AFSSA)

Ligne budgétaire	Nature des crédits	Montant en loi de finances initiale pour 2002 (en euros)	Montant en projet de loi de finances pour 2003 (en euros)	Evolution (%)
44-70/10	Protection et contrôle sanitaire des végétaux	9 375 615	11 300 000	+20,5 %
44-70/20	Maîtrise sanitaire des animaux et de leurs produits	105 814 339	109 200 000	+3,2 %
44-70/60	Identification et mouvements des animaux	9 909 186	11 000 000	+11 %
34-97/40	Crédits de matériels et de fonctionnement des services vétérinaires et phytosanitaires (crédits déconcentrés)	11 044 931	10 927 053	-1,1 %
34-97/70	Crédits d'analyse des services vétérinaires et phytosanitaires (crédits déconcentrés)	7 012 655	7 012 655	-
57-01/70	Promotion et contrôle de la qualité	1 067 000	904 000	-15,3 %
Total des crédits consacrés à la sécurité sanitaire des produits		144 223 726	150 343 708	+4,2 %

3. Les crédits destinés à l'élimination des co-produits animaux et des farines animales

Servant à financer, d'une part, le service public de l'équarrissage (SPE), d'autre part, l'élimination des co-produits animaux dont l'utilisation en alimentation animale a été interdite en novembre 2000, les dotations inscrites au chapitre 44-71 enregistrent, cette année, une diminution substantielle de 205,5 millions, soit une baisse de plus de 42 % .

Inscrits à la ligne 44-71/10 , les crédits destinés au service public de l'équarrissage diminuent de 21,3 %, passant de 256,8 à 202,1 millions d'euros .

Le service public de l'équarrissage assure la collecte et l'élimination (transformation en farines animales « à haut risque ») des cadavres d'animaux, des saisies d'abattoir et des matériels à risque spécifiés (MRS), c'est-à-dire susceptibles de présenter un risque au regard des encéphalopathies spongiformes transmissibles.

Les farines animales « à haut risque » ainsi obtenues (environ 250.000 tonnes en 2002) sont ensuite détruites par incinération dans des cimenteries.

La diminution des crédits du SPE, qui contraste avec une augmentation de 13 % l'année dernière, est préoccupante, car la liste des déchets à traiter ne cesse de s'allonger avec, par exemple, l'introduction, en janvier 2002, de la colonne vertébrale des bovins dans la liste des MRS, et pourrait encore être complétée à l'avenir.

Selon les indications fournies dans les réponses au questionnaire budgétaire, cette baisse des crédits repose sur l'hypothèse d'une meilleure gestion du dispositif d'élimination des déchets dans les abattoirs.

La ligne 44-71/20 , qui rassemble les crédits destinés à l'élimination des co-produits animaux , c'est-à-dire des déchets d'abattoirs ne présentant pas directement de risque sanitaire, subit une diminution de 150,8 millions d'euros, soit une baisse de 66 %. Elle est dotée de 77,9 millions d'euros pour 2003.

Transformés en farines à « bas risque » par les industries de coproduits animaux, ces déchets de viande étaient, jusqu'au 14 novembre 2000, valorisés dans la fabrication d'aliments pour animaux. Depuis cette date, aucun débouché non alimentaire n'étant apparu, ces farines à « bas risque » doivent être éliminées par incinération, éventuellement après un stockage temporaire.

Les crédits de la ligne 44-71/20 servent donc, d'une part, au versement d'une indemnité aux industries d'équarrissage , pour qu'elles poursuivent la transformation en farines animales, malgré la perte des débouchés, d'autre part, à la couverture des coûts de stockage .

La diminution de ces crédits s'explique par la baisse des indemnités (qui représentaient, en 2002, 185 euros par tonne de farines produites), prévue pour 2003, conformément au barème indemnitaire dégressif.

Cette diminution vise à transférer la charge du coût du traitement des déchets à la filière et, en particulier, aux abattoirs, qui vont subir une augmentation des tarifs des prestations facturées aux équarrisseurs.

Cela pourrait représenter un transfert de charge sur la filière viande estimé par les professionnels à 250 millions d'euros.

CRÉDITS DESTINÉS À L'ÉLIMINATION DES CO-PRODUITS ANIMAUX
ET DES FARINES ANIMALES

Ligne budgétaire	Nature des crédits	Montant en loi de finances initiale pour 2002 (en euros)	Montant en projet de loi de finances pour 2003 (en euros)	Evolution (en %)
44-71/10	Service public de l'équarrissage	256 779 526	202 110 000	- 21,3 %
44-71/20	Elimination des co-produits animaux	228 751 729	77 890 000	- 66 %
Total des crédits destinés à l'élimination des déchets et co-produits animaux non recyclables		485 531 255	280 000 000	- 42,3 %

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* *

Alors que son rapporteur lui proposait de s'en remettre à la sagesse du Sénat en raison de la diminution des crédits destinés à la recherche agroalimentaire et à l'équarrissage, ainsi que de la simple reconduction des crédits affectés à la promotion agroalimentaire, la Commission des Affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux industries agroalimentaires inscrits dans le projet de loi de finances pour 2003 .

ANNEXE I -

DONNÉES RELATIVES AUX ENTREPRISES AGROALIMENTAIRES DE PLUS DE 20 SALARIÉS EN 2001

ANNEXE II -

ENSEMBLE DES CRÉDITS EXAMINÉS
DANS LE CADRE DE CE RAPPORT

ENSEMBLE DES CRÉDITS EXAMINÉS DANS LE CADRE DE L'AVIS SUR LES IAA

Nature des crédits (dépenses ordinaires et crédits de paiement)	Montant en LFI pour 2002 (en millions d'euros)	Montant en PLF pour 2003 (en millions d'euros)
Politique industrielle	21,9	22,5
Recherche agroalimentaire	7,8	7,1
Promotion agroalimentaire	24,4	24,4
Qualité	34,8	34,8
AFSSA	33,2	34,3
AFSSA (dépenses en capital)	3,9	4,3
Sécurité sanitaire de l'alimentation	144,2	150,3
Farines animales	485,5	280
TOTAL (DO + CP)	755,7	535,1

ANNEXE III -

PERSONNALITÉS ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR POUR AVIS LE 30 OCTOBRE 2002

- M. Benoît MANGENOT, Directeur Général de l'Association nationale des Industries alimentaires (ANIA) accompagné de M. Jean-Pierre d'ESTIENNE d'ORVES, Directeur des relations parlementaires ;

- M. Joël LEBESCHU, Préfet, Président de la Mission interministérielle d'élimination des farines animales (MIEFA) ;

- M. Dominique CHARDON, Président de la Société pour l'expansion des ventes de produits agricoles et alimentaires (SOPEXA), accompagné de Mme Marie-Noëlle GUÉRIN, Directrice des relations institutionnelles.

* ¹ La promotion de la culture alimentaire française : un enjeu économique et politique pour la France, par M. Dominique Chardon, Président de la SOPEXA, 16 juillet 2002.

* ² Citées par l'étude du ministère de l'agriculture.

* ³ Règlement (Ce) n°178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 « établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires ».

* ⁴ Arrêté du 14 novembre 2000.

* ⁵ Décret n° 2002-1273 du 18 octobre 2002 fixant les barèmes et les modalités d'attribution des mesures d'aides financières intervenant dans la destruction de certains déchets et sous-produits des industries des viandes.