Projet de loi de finances pour 2003 : Mer

CHAPITRE II -

LES PRIORITÉS BUDGÉTAIRES POUR 2003

Comme l'an dernier, les crédits budgétaires consacrés aux ports et à la marine marchande doivent être examinés avec une particulière attention en raison de modifications de périmètre intervenues d'une année sur l'autre qui peuvent rendre les comparaisons non pertinentes et altérer l'analyse des évolutions des dotations budgétaires.

En effet, le projet de loi de finances pour 2002 avait prévu le regroupement de la plupart des dépenses de personnel de l'administration de la mer dans la section des « services communs » du ministère de l'équipement, des transports et du logement, vidant ainsi des deux-tiers (à hauteur de 67 M€) les dépenses de fonctionnement du titre III inscrits au fascicule budgétaire de la Mer. A lui seul, ce transfert expliquait dès lors la quasi-totalité de la diminution des moyens de paiements demandés pour 2002.

Pour échapper à cet effet d'optique qui aurait nui à l'appréhension des crédits de la Mer, et se conformer tant à la lettre qu'à l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001, le Parlement a maintenu , lors de ses travaux de l'an passé, la présentation budgétaire traditionnelle et l'imputation des dépenses des personnels concernés sur la section budgétaire de la mer .

Cette année, les précautions à prendre pour procéder à des analyses « toutes choses égales par ailleurs » résultent :

- d'une part, de la modification de la procédure de prise en charge par l'Etat de la part maritime de la taxe professionnelle due par les entreprises d'armement au commerce ; la lourde mécanique antérieure, qui consistait à rembourser cette part aux armateurs concernés un an après son acquittement, va être remplacée par le dispositif plus simple et immédiat du dégrèvement , prévu par l' article 10 du présent projet de loi de finances ; dès lors, les subventions habituellement inscrites à l'article 40 du chapitre 45-35 du « bleu » sont supprimées , tandis que, pour assurer les ressources fiscales des collectivités locales, qui ne sauraient être pénalisées par ce changement de mécanisme fiscal, le budget des charges communes est abondé d'une somme égale à celle prévue en loi de finances initiale pour 2002 au titre du remboursement de la part maritime de la TP, soit 15,46 M€ ;

- d'autre part, de l' achèvement du plan de financement de l'opération d'extension portuaire du Havre , dite « Port 2000 » , qui, dès lors, ne nécessite plus l'inscription de crédits en autorisations de programme (AP) à ce titre à l'article 40 du chapitre 53-30 ; si la problématique n'est pas exactement la même que celle examinée ci-dessus, puisqu'il s'agit en l'occurrence d'une diminution nette de 27,44 M€ et non d'un transfert de crédits d'une ligne budgétaire à l'autre pour un solde finalement nul en termes de finances publiques, cette réalité budgétaire doit cependant être prise en compte pour procéder à une comparaison objective entre les crédits demandés au titre de la Mer pour 2003 et ceux votés pour 2002, dont il convient ainsi de défalquer la somme correspondant à la dernière tranche des AP ouvertes depuis 2000 pour « Port 2000 » .

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2003
RÉPARTITION DES CRÉDITS

Nature des crédits	Dotations 2002	PLF 2003	PLF 2003 / BV 2002
Titre III - Moyens des services	112,96	116,98	+ 3,55 %
Titre IV - Interventions publiques dont ENIM	850,41 707,51	852,86 722,41	+ 0,23 % + 2,11 %
Total dépenses ordinaires (DO)	963,38	969,85	+ 0,67 %
Titre V - Investissements de l'Etat
- autorisations de programme (AP)	80,60	61,50	- 23,70 %
- crédits de paiement (CP)	51,10	57,66	+ 12,86 %
Titre VI - Subventions d'investissements
- autorisations de programme (AP)	9,12	13,28	+ 45,54 %
- crédits de paiement (CP)	4,55	5,68	+ 24,72 %
Total AP	89,72	74,78	- 16,66 %
Total CP des dépenses en capital	55,65	63,34	+ 13,83 %
Moyens d'engagement (DO + AP)	1 053,13	1 044,62	- 0,81 %
Moyens de paiement (DO + CP)	1 019,03	1 033,19	+ 1,39 %

En millions d'euros

Si le budget demandé pour 2003 progresse de manière apparemment modérée , d'environ 1,4 % en moyens de paiement , pour s'établir à 1.033,2 M€ , votre rapporteur pour avis se félicite cependant de cette croissance qui, dans un contexte général dégradé imposant la plus grande rigueur dans la maîtrise des dépenses publiques , témoigne de l' importance qu'accorde le Gouvernement à sa politique maritime .

Il estime devoir ajouter qu' en réalité , si l'on tient compte des modifications de périmètre évoquées ci-dessus, la croissance réelle des moyens de paiement est beaucoup plus prononcée dès lors qu'on « réimpute » l'allégement de TP dont bénéficient les armateurs au commerce. Elle atteint ainsi 2,10 % en ce qui concerne les interventions publiques , et par conséquent, 2,3 % en DO et 2,9 % au total (DO + CP) : le taux de progression réel du budget global de la Mer est ainsi le double du taux apparent . De même, en ce qui concerne les autorisations de programme , si l'on exclut l'opération « Port 2000 » de la base de référence, elles ne connaissent pas une diminution nette de - 23,7 % au titre V et de - 16,7 % au total, mais en réalité une augmentation de 15,7 % au titre V et de 20 % au total . En outre, les moyens d'engagement progressent pour 2003 de 3,35 % .

Le projet de budget du secrétariat d'Etat est ainsi plutôt satisfaisant. Il devrait permettre la mise en oeuvre des priorités définies pour 2003 , dont M. Dominique Bussereau a indiqué qu'elles s'inscriraient dans les grandes orientations de politique générale du gouvernement et s'articuleraient directement avec celles retenues par le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, en les adaptant au cadre spécifique qui est celui de la Mer :

- dans le domaine de la lutte contre l'insécurité , ce budget s'attache à renforcer la sécurité maritime et celle des infrastructures portuaires ;

- en matière de prise en compte du développement durable , il tend à protéger et mettre en valeur le littoral national ;

- pour contribuer au renforcement de la cohésion sociale , il permet de maintenir la protection sociale des marins et de poursuivre la modernisation de l'enseignement maritime ;

- afin de soutenir l'activité économique et l'emploi , il veille à améliorer la compétitivité de la flotte de commerce et les moyens de son développement , ainsi qu'à soutenir le cabotage maritime .

A. RENFORCER LA SÉCURITÉ

Les moyens dégagés en faveur de la sécurité augmenteront fortement l'an prochain, tant en ce qui concerne le fonctionnement que les investissements en équipements et en matière d'infrastructures . En outre, 32 emplois budgétaires nouveaux seront créés afin de renforcer les équipes d'inspecteurs de la sécurité des navires, de contrôleurs des affaires maritimes, de syndics des gens de mer et d'inspecteurs du travail maritime.

Ces efforts démontrent le profond intérêt que le secrétaire d'Etat aux transports et la mer, M. Dominique Bussereau, accorde à la sécurité, qui constitue le premier des axes prioritaires de son budget pour 2003.

Alors que le naufrage du pétrolier libérien Prestige vient de se produire au large des côtes lusitaniennes, faisant courir un risque de pollution maritime d'ampleur exceptionnelle à tout le littoral du Golfe de Gascogne, votre rapporteur pour avis ne saurait contester ce choix. Au contraire, cette terrible catastrophe pour l'écosystème marin et pour les pêcheurs souligne l'importance vitale qu'il y a à garantir que tout au long de la chaîne des responsabilités, tous les moyens soient présents et de niveau suffisant pour garantir la sécurité maritime .

Cela concerne naturellement l'anticipation de la mise en oeuvre des normes édictées au plan communautaire dans le cadre du Paquet Erika conclu en décembre 2001 , notamment en matière de contrôle des navires au port et de renforcement de l'activité des sociétés de classification, et qui ne doivent entrer obligatoirement en application qu'en juillet 2003 .

Toutefois, la directive européenne 2001/106 prévoit d'ores et déjà une inspection renforcée pour tous les navires à risque : or, la dernière inspection du Prestige , qui remonte à 1999, avait mis en évidence ses carences en matière de sécurité. C'est la raison pour laquelle la Commission européenne a envoyé, le 14 novembre dernier, une demande d'explications au Royaume-Uni sur les récents contrôles effectués sur ce navire à Gibraltar, et a effectué la même démarche vis-à-vis de la Grèce le 18 novembre suivant. Si les contrôles prévus par la législation communautaire actuellement en vigueur n'ont pas été effectués, une procédure d'infraction pourrait être entamée par la Commission.

En outre, celle-ci avait prévu de publier au Journal officiel des Communautés européennes, dès le début de l'année 2003, une liste noire des navires sous-normes en anticipation de l'entrée en vigueur de la directive sur le contrôle dans l'Etat du port. Elle vient au demeurant d'indiquer qu'elle renforcera immédiatement son contrôle sur les sociétés de classification et, au besoin, proposera la suspension de leur reconnaissance.

Enfin, on pourra relever que les pétroliers du type et de l'âge du Prestige seront interdits dans les eaux européennes à partir de 2005 , selon le calendrier établi par le nouveau règlement sur l'élimination progressive des pétroliers à simple coque. Votre rapporteur pour avis estime à cet égard que la catastrophe du Prestige justifierait également une accélération de ce calendrier et une anticipation sur la date retenue de 2005 . Il considère de plus que l'installation et le début des travaux de l' Agence européenne de sécurité maritime deviennent particulièrement urgents.

Il ajoute qu'au-delà de ces mesures de contrôle renforcé de tous les bâtiments , et d' interdiction des plus dangereux d'entre eux , le naufrage du Prestige démontre l'importance de doter les services de l'Etat des moyens adéquats et modernes de surveillance des zones maritimes , et de préparer les dispositifs d'intervention des pouvoirs publics en cas de sinistre en mer , notamment dans le cadre des Plans Polmar , de manière sérieuse et adaptée, sans jamais relâcher l'effort .

1. Le contrôle de la sécurité des navires

Quinze centres de sécurité des navires et, outre-mer, quatre services des affaires maritimes, sont chargés :

- d' inspecter les navires français en vue d'assurer le respect des conventions internationales et des règlements nationaux applicables et la délivrance des titres de sécurité nationaux et internationaux ;

- de contrôler les navires étrangers en escale dans les ports français dans le cadre du Memorandum de Paris . Pour cette dernière mission, ne sont habilités que les inspecteurs ayant deux ans de pratique du contrôle.

Or, les effets cumulés d'une pyramide des âges très défavorable (40 % des inspecteurs sont partis à la retraite entre 1997 et 2000), de l'absence de recrutements suffisants et de l'entrée en flotte de nouveaux navires mobilisateurs de compétences techniques, ont entraîné une forte dégradation des performances de la France en matière de contrôle des navires . Comme en témoigne le tableau ci-dessous, le nombre des contrôles n'a cessé de diminuer depuis 1998 pour atteindre l'an dernier le seuil extrêmement bas de 558 , soit moins de 10 % des navires contrôlables .

CONTRÔLE DES NAVIRES AU PORT PAR LA FRANCE

		1998	1999	2000	2001
Inspections	France	1 193	819	707	558
	Rang (sur 19)	6 ^ème	8 ^ème	10 ^ème	14 ^ème
Navires retenus	France	120	91	118	69
	Rang (sur 19)	6 ^ème	8 ^ème	9 ^ème	10 ^ème

Ainsi, depuis 1996, et surtout depuis 1998, la France ne respecte plus ses engagements internationaux de contrôler 25 % des navires , taux imposé par la directive CEE 95/21 sur le contrôle par l'Etat du port. La situation n'a d'ailleurs cessé de se dégrader alors même que le taux moyen des contrôles par les dix-neuf Etats parties au Mémorandum de Paris augmentait tout au long de la période, dépassant le seuil de 25 % dès 1997. Désormais, notre pays figure en dernière position parmi les Etats signataires .

ÉVOLUTION DES PERFORMANCES COMPARÉES DE LA FRANCE

En pourcentages		1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Taux d'inspection	France	29,0	23,5	23,4	20,5	14,1	12,2	9,6
	Moyenne	25,9	24,5	25,2	26,5	27,6	28,6	28,8
Déficiences constatées	France	54,4	49,4	49,5	47,1	52,0	62,8	64,3
	Moyenne	52,3	53,9	52,7	54,8	55,7	57,9	57,6
Navires retenus	France	11,0	12,9	13,1	10,1	11,1	16,7	12,4
	Moyenne	17,4	16,8	15,1	14,3	9,1	9,5	9,1

Certes, il convient de reconnaître que la France n'a apparemment pas cédé à la facilité en ce qui concerne la qualité des contrôles , qu'elle n'a pas délaissée pour parvenir à en augmenter la quantité. Ainsi, s'agissant des résultats de ces contrôles , votre rapporteur observe que :

- le taux de déficiences constatées s'est constamment amélioré et dépasse depuis 2000 la moyenne des Etats partie au Memorandum de Paris ;

- le taux de détention est également supérieur à la moyenne, depuis 1999, et de manière parfois assez nette dans la mesure où le ratio moyen s'est quant à lui dégradé de manière continue depuis 1995.

Cette qualité maintenue des résultats français est satisfaisante, et s'inscrit naturellement dans l'esprit du Memorandum de Paris et de la directive européenne de 1995. Elle résulte sans doute en partie des exigences de la législation pénale française puisque, à la différence de certains pays, une responsabilité pénale personnelle forte et effective pèse sur les inspecteurs français en cas de défaillance. Mais, s'agissant de taux, leur évolution positive est aussi tout simplement l'effet de la réduction trop importante du nombre de navires contrôlés. A l'inverse, votre rapporteur pour avis se doit de souligner que la dégradation du taux moyen européen de retenues des navires conduit à s'interroger sur la manière dont certains Etats membres parviennent à respecter leur engagement de procéder à 25 % au moins de contrôles .

Reste que les insuffisantes performances quantitatives de la France ont conduit la Commission européenne à engager une procédure de sanction à son encontre.

LA FRANCE EST SOUMISE À UN RISQUE IMPORTANT DE SANCTION

Dès le 20 décembre 2000, la Commission européenne a ainsi signifié à la France une mise en demeure pour manquement à l'article 5§1 de la directive 95/21 sur le contrôle par l'Etat du port, qui prévoit que le nombre total annuel d'inspections doit être au moins de 25 % du nombre des navires distincts entrés dans les ports de chaque Etat membre.

La France a répondu le 23 mars 2001 pour expliquer les difficultés de recrutement des nouveaux inspecteurs et s'engager à en accélérer le processus . La Commission a procédé à une mise en demeure complémentaire le 7 mai 2001, puis à un avis motivé le 19 septembre suivant ; la France, après avoir sollicité un délai supplémentaire, a répondu le 21 décembre 2001. Le 26 juin 2002, cependant, la Commission européenne a engagé une procédure pénale à l'encontre de la France pour non respect des obligations du taux de contrôles des navires étrangers faisant escale dans les ports français tel que prescrit par la directive communautaire.

Au terme de cette procédure pénale, la France risque d'être condamnée à une astreinte financière journalière lourde de 10.000 euros par jour , jusqu'à ce qu'elle démontre que l'obligation de 25 % de contrôles est à nouveau réalisée. L'Irlande est également visée par une procédure pénale similaire.

Dès 1998, plusieurs mesures ont été prises pour remédier à cette situation problématique : le redéploiement de postes budgétaires vers des postes d'inspecteurs de sécurité maritime, une réforme de la filière technique avec l'ouverture d'une unité de formation à la sécurité maritime à Nantes en 2001, la relance de recrutements pour remplacer les agents partant à la retraite et la création de 54 emplois supplémentaires d'inspecteurs étalée sur quatre années afin de parvenir à l'objectif de doubler les effectifs pour 2006 , c'est-à-dire au nombre de 130 inspecteurs habilités .

Ainsi, après la création de 16 emplois nouveaux en 2001 et de 34 emplois en 2002 , le présent projet de loi de finances pour 2003 achève le plan de recrutement par la création de 4 emplois d'inspecteurs supplémentaires.

Cependant, en raison du temps légal et incompressible de formation et d' acquisition des compétences , soit environ quatre années à partir de la date du recrutement, l'effort de contrôle sur les navires étrangers ne devrait pas être significativement renforcé avant la fin de l'année 2003, et le seuil de 25 % de navires contrôlés ne saurait être atteint avant 2004. Néanmoins, sous l'effet des premiers recrutements, la situation des taux de contrôles commence à se redresser, puisqu'ils ont augmenté de près du tiers entre juin 2001 (249 contrôles sur le semestre) et juin 2002 (329 contrôles et 39 navires retenus).

Compte tenu du retard pris, cette progression est toutefois insuffisante pour espérer que la France puisse satisfaire aux obligations qui lui incombent dans les délais requis par la Commission européenne, d'autant que les emplois budgétaires nouveaux ouverts ces deux dernières années n'ont pas touts été effectivement pourvus. Aussi votre rapporteur pour avis recommande-t-il très vivement de recourir aux services de jeunes retraités qualifiés de la marine (capitaines et ingénieurs en chef des machines) pour aider, dans l'immédiat, à passer ce cap difficile .

Au plan budgétaire , on relèvera qu'il est préférable de dégager des moyens supplémentaires pour financer des contrats permettant de multiplier rapidement le nombre des contrôles , plutôt que d'attendre que la France soit condamnée à des amendes . Outre que celles-ci sont totalement improductives quant à l'amélioration de la sécurité , leur niveau risque de surcroît de dépasser très largement ce que coûterait la mise en oeuvre de la proposition de votre rapporteur pour avis .

De plus, au-delà de l' effet quantitatif positif d'un tel recrutement temporaire, son apport qualitatif ne devrait pas non plus être mésestimé : si les compétences théoriques des jeunes inspecteurs nouvellement formés ne sauraient être mises en cause, le savoir-faire pratique des anciens navigants, tiré de leur expérience professionnelle, est irremplaçable . A cet égard, on pourrait même s'interroger sur la possibilité de pérenniser un tel système afin de contribuer à la qualité de notre dispositif de contrôle des navires de manière permanente .