Projet de loi de finances pour 2003 : Mer

B. LA DESSERTE PORTUAIRE

Les ports constituent le maillon essentiel d'une chaîne de transport multimodale vers lequel doivent converger les divers modes de transport terrestre . Parmi les facteurs de la compétitivité des ports, la qualité de la desserte terrestre est déterminante. C'est en effet sur le transport terrestre que peuvent être réalisés aujourd'hui d'importants gains de productivité, en termes de temps (et de respect des délais), et surtout de coût de transport. Dans le cas, par exemple, de l'acheminement de conteneurs, le coût de l'acheminement terrestre d'un conteneur peut, sur des distances de 500 kilomètres, représenter cinq à six fois celui de son passage portuaire.

Dès lors, il paraît nécessaire de prendre en compte très en amont les besoins d'amélioration de la desserte terrestre des ports maritimes, par une approche multimodale qui suppose notamment la mise au point d'un dispositif d'observation des chaînes de transport multimodales. En outre, il convient d' améliorer la connexion des ports maritimes aux réseaux de transport à longue distance (connexion au réseau autoroutier, réagencement des interfaces avec le mode ferroviaire ou fluvial). Enfin, il faut veiller à accroître le niveau de service des dessertes ferroviaires et fluviales à moyenne et longue distance , du point de vue tant de la capacité (tel l'aménagement du canal Dunkerque/Escaut) que de la qualité de service, en particulier pour le fret ferroviaire, qui devrait doubler d'ici à 2010. Le trafic ferroviaire directement engendré par l'activité maritime des ports s'établissait en 2001 à 17 millions de tonnes, soit 14 % de l'activité fret de la SNCF. En intégrant également le trafic des zones industrialo-portuaires, l'activité ferroviaire des ports maritimes sur cette période culminait à 29 millions de tonnes, soit 23 % de l'activité fret de la SNCF.

Dans cet esprit, le rapport du groupe de travail sur l' amélioration de la desserte des terminaux multimodaux , constitué à l'initiative du Conseil national des transports (CNT) et présidé par M. Chabrerie, président fédéral de Transport Logistique de France (TLF), a rendu compte, pour chacun des modes, routier, ferroviaire, fluvial et maritime, des travaux menés, et récapitulé, sous forme de quatre listes d'actions concrètes, les besoins prioritaires qui ont été identifiés.

Ces actions privilégient volontairement les aspects liés à la qualité de service et à l'exploitation par rapport à ceux liés aux investissements d'infrastructures. Elles ont pour objectif de développer le trafic et d' attirer ou de fixer les activités logistiques et industrielles liées aux ports français.

Votre rapporteur pour avis a souhaité faire figurer ci-après les principaux aspects de la réflexion en cours au secrétariat d'Etat aux transports et à la mer , qui démontrent l'importance des problèmes rencontrés et la nécessité d'y répondre très rapidement.

LES ENJEUX DE LA DESSERTE PORTUAIRE

Pour certains types de trafic, en particulier pour les trafics intercontinentaux de conteneurs, les grandes lignes maritimes sont désormais amenées à escaler dans un nombre limité de ports . La réduction du nombre d'escales et leur massification impliquent une extension des régions européennes desservies à partir du port , extension favorisée par l'intégration progressive de l'économie européenne. Elles impliquent également le recours accentué aux modes de transport privilégiés pour les grandes quantités et les grandes distances que sont notamment le cabotage maritime, le transport fluvial et le transport ferroviaire .

Or, l'essentiel des pré et post-acheminements des ports français se fait par la route (actuellement environ 85 %). En effet, l'hinterland ferroviaire des ports français reste insuffisamment développé par rapport aux pays où il existe une réelle synergie entre modes. Or, dans la concurrence exacerbée qu'ils se livrent entre eux, tous les ports européens consacrent un effort considérable à l'extension de leur hinterland ferroviaire . Leur stratégie repose sur trois axes : l' amélioration de l'interface portuaire , afin de transformer les terminaux portuaires en véritables terminaux multimodaux dotés de connexions ferroviaires performantes, le développement des infrastructures ferroviaires et la qualité du service offert au passage du fret sur le réseau ferroviaire, ainsi que la multiplication de services directs et réguliers reliant les ports aux principales destinations européennes .

La question de la stratégie et des actions concrètes de la SNCF et de RFF à court et moyen terme est ainsi vitale pour l'avenir des ports français . C'est pourquoi il importe que la SNCF et RFF soient des acteurs à part entière du développement du transit des marchandises dans les ports français.

De même, les efforts pour promouvoir les plates-formes portuaires en tant que plates-formes de transport combiné par excellence doivent être intensifiés . Il convient qu'elles puissent bénéficier des mêmes conditions favorables que le transport combiné rail-route. Ainsi, le nouveau Gouvernement envisage d'étendre au cabotage maritime alternatif à la route, et notamment au « merroutage » (transbordements mer-route), les aides d'exploitation attribuées au transport combiné « terrestre » (rail-route et fluvial-route) . Le nouveau dispositif des aides de l'Etat à l'exploitation de services réguliers de transport combiné de marchandises alternatif au mode tout-routier, en cours de notification à la Commission européenne, devrait inclure cette extension.

L'amélioration des conditions d'acheminement des marchandises vers les ports maritimes français n'est pas seulement vitale pour la compétitivité de ces derniers. C'est plus généralement le dynamisme et l'économie de nos transports ferroviaire et fluvial, et de l'activité routière française liée à l'international, qui sont en jeu.

La loi n° 2002-3 du 3 janvier 2002 relative à la sécurité des infrastructures et systèmes de transport a créé deux établissements publics administratifs nationaux , dont l'un a pour mission de concourir à la mise en oeuvre de la politique intermodale des transports sur le territoire national par le financement des investissements nécessaires au développement du transport ferroviaire, fluvial ou maritime.

Les dessertes routières

Le développement du réseau autoroutier français depuis les années soixante et jusqu'à une période relativement récente a eu pour but de faciliter les grands courants d'échanges européens, essentiellement orientés Nord-Sud (axe Paris-Lyon-Marseille), ou les échanges radiaux autour de Paris. Cet enjeu, le plus important au plan de la politique nationale des transports, n'a pas toujours coïncidé avec les besoins spécifiques des ports français : ainsi, ceux de la façade atlantique ont tardé à bénéficier d'une desserte terrestre de qualité, par insuffisance de flux générés par l'hinterland de ces ports.

Le Schéma directeur routier national du 1er avril 1992, qui constituait jusqu'à présent le cadre de développement à long terme du réseau autoroutier français, a été sensiblement infléchi pour prendre en compte la desserte terrestre des ports français. On peut citer à cet égard la réalisation :

- d'un certain nombre de dessertes transversales Ouest-Est, permettant de relier des ports situés sur la façade atlantique à leur arrière-pays et d'élargir ainsi leur hinterland ;

- d'un grand axe assurant une continuité autoroutière de Dunkerque à Bayonne à proximité du littoral ;

- des contournements autoroutiers de Paris, au Nord (A29) et au Sud (A28), au bénéfice notamment des ports du Havre et de Rouen, pour éviter l'obstacle de la région parisienne.

Harmonisation des réglementations européenne en matière de transport routier

Les plates-formes multimodales que constituent les ports maritimes ont un rôle déterminant à jouer dans le développement des transports combinés qui font appel au mode ferroviaire, fluvial ou au cabotage maritime. Cette politique plus favorable à l'environnement que le recours exclusif aux poids lourds implique de proposer une offre de service de qualité pour la desserte routière terminale d'un transport de bout en bout dont l'un des maillons est maritime.

Dans ce contexte, la Commission européenne poursuit ses travaux en vue de modifier la directive 92/106/CEE relative au transport combiné et de donner une définition plus claire et moins restrictive au transport combiné, de façon à favoriser le développement de chaînes intermodales utilisant, sur l'essentiel de leur trajet, un mode alternatif à la route.

Les dispositions envisagées au plan communautaire devraient intéresser les trafics portuaires dont la chaîne d'acheminement (incluant ou non des pré et post acheminements portuaires) réduit l'utilisation des réseaux terrestres, surtout les plus congestionnés, ou permet un transfert de la route sur un autre mode.

Harmonisation fiscale européenne

Dans le coût total du transport routier de marchandises, la fiscalité des carburants, celle des véhicules ainsi que les dépenses liées à la tarification des infrastructures (péages, eurovignette) représentent 17 % en moyenne du prix total d'exploitation d'un semi-remorque de 40 tonnes.

La taxe intérieure sur la consommation des produits pétroliers (TIPP) constitue à elle seule 12 % du coût total du transport. En juillet 2002, la France occupe le quatrième rang du classement des Etats membres de l'Union européenne par ordre d'importance décroissante des taux d'accise sur le gazole. Les transporteurs français enregistrent ainsi une concurrence fiscale liée aux faibles taux d'accises applicables dans certains Etats. Un tel constat souligne que la relance de la politique européenne d'harmonisation des taux d'accises sur le carburant est nécessaire au bon fonctionnement du marché.

La taxe spéciale sur certains véhicules, dite « taxe à l'essieu », est destinée à compenser les dépenses supplémentaires d'entretien et de renforcement de la voirie induites par la circulation des poids lourds de 12 tonnes et plus. La taxation française de ces véhicules demeure l'une des plus modérées de l'Union européenne. Elle représente un coût fixe relativement mineur, sauf dans le cas d'une exploitation peu intense du véhicule. Ainsi, pour un semi-remorque de 40 tonnes qui parcourt annuellement 122.000 kilomètres, la taxe à l'essieu représente en moyenne 0,5 % du coût total du transport. En outre, les véhicules utilisant les systèmes mixtes rail-route ouvrent droit à une réduction forfaitaire de 75 % sur les tarifs de cette taxe.

Les dessertes ferroviaires

Une politique volontariste de RFF et de la SNCF est attendue en faveur du développement du fret ferroviaire et, en particulier, de la desserte des ports français.

Le fret ferroviaire est le vecteur « transport » essentiel pour permettre aux ports français d'étendre leur zone de chalandise de la « banane bleue » vers les marchés situés à l'Est de la France. Sur ces marchés, où se concentrent l'essentiel de la population européenne et les zones de production économique à valeur ajoutée, ils entrent directement en concurrence avec les ports européens du « range nord ». Un autre vecteur de massification pourrait être la création des plates-formes logistiques concentrant le fret à destination ou en provenance d'un certain nombre de ports voisins et proches.

D'après les estimations de croissance des trafics portuaires, en s'en tenant au seul transit maritime direct, l'activité de fret SNCF s'élevait en 2001 à 5,9 milliards de tonnes  km (GTK). Dans l'hypothèse d'un doublement de trafic marchandise sur 10 ans et du maintien de la répartition modale actuelle, le fret ferroviaire d'origine portuaire enregistrerait alors une croissance de l'ordre de 6 GTK en 2011. Tous ces chiffres sont doublés si l'on considère le trafic ferroviaire au sens large (transit direct et trafic des zones industrialo-portuaires).

Les actions communes entre acteurs ferroviaires et portuaires doivent passer par un nécessaire partage des risques et des responsabilités entre tous les intervenants, ferroviaires, portuaires et logistiques, publics et privés, transporteurs et clients.

Les corridors de fret et la mise en place du RTEFF

Les réflexions de l'Union européenne sur l'amélioration du transport ferroviaire de fret ont conduit à faire émerger le concept de Transeuropean freight freeways (TERFF), traduit en français par « corridors de fret ». Dans ces corridors, certains sillons sont tracés a priori pour les trains de fret, permettant une amélioration sensible des performances d'ensemble d'une liaison donnée.

Avec l'adoption par le Conseil des ministres et le Parlement européen des directives issues du « paquet ferroviaire », le concept de corridor de fret a été étendu à la majorité des lignes importantes du réseau ferroviaire européen, qui constituent désormais le réseau transeuropéen de fret ferroviaire (RTEFF). Ce concept a acquis un statut réglementaire et s'impose à tous les Etats membres. Sur le RTEFF, toute entreprise ferroviaire titulaire d'une licence ferroviaire disposera à partir du 15 mars 2003 de droits d'accès et de transit pour effectuer les transports internationaux de fret, sous réserve naturellement qu'elle ait obtenu les certificats de sécurité correspondants. Cette ouverture sera étendue à l'ensemble du réseau ferré européen le 15 mars 2008.

Les corridors de fret ferroviaire et la mise en place du RTEFF constituent un enjeu vital pour les grands ports français. L'ensemble des opérateurs de transport, et en particulier les armements maritimes, sont engagés dans une massification des flux de marchandises, leur objectif étant de réduire le coût du transport par conteneur transporté grâce aux économies d'échelle. Or, la part du transport terrestre dans l'acheminement d'un conteneur est très importante en coût. Les ports qui n'arriveront pas à se doter de services liés à la création d'un réseau européen performant sont condamnés à devenir des ports secondaires dans l'acheminement des conteneurs.

Le premier corridor concerne l'axe Nord-Sud et la desserte des ports du Benelux : Belifret , reliant Anvers à Gioia Tauro (Italie), a été ouvert en janvier 1998 et s'est élargi notamment à Marseille en février 1998. Par ailleurs, un corridor ferroviaire international passant par le tunnel sous la Manche a été ouvert en mars 1999. Il devrait contribuer à améliorer la desserte du Havre et de Dunkerque. Il est en outre essentiel, pour accompagner le projet « Port 2000 », de développer un corridor Ouest-Est reliant Le Havre à l'Allemagne et aux pays de l'Est.

La mise en place de services ferroviaires performants

Un système de points nodaux (plates-formes de correspondance), qui relie entre eux une trentaine de terminaux français dans un délai de douze à dix-huit heures, permet au trafic maritime des ports du Havre et de Marseille-Fos d'être diffusé quotidiennement sur l'ensemble du territoire dans des délais performants, pour des lots d'importance variable.

A ces liaisons s'ajoute le réseau européen d' Intercontainer Quality-Net , dont le point nodal, situé à Metz, assure la relation du port du Havre avec les pays européens voisins : Allemagne, Autriche, Italie et pays d'Europe Centrale. Un service régulier de navettes ferroviaires du port du Havre vers la région Rhône-Alpes fonctionne depuis 1996, le port du Havre mettant en place un programme de développement de navettes ferroviaires pour le trafic conteneurisé. Un service Le Havre-Strasbourg fonctionne depuis fin janvier 1998 et des négociations sont en cours avec les opérateurs de transport combiné sur d'autres destinations françaises et européennes. Une structure, Le Havre Shuttle Services , a été créée pour développer ces services, consolider la demande et mettre au point avec les opérateurs ferroviaires les conditions techniques et économiques d'exploitation de ces navettes.

De même, la navette existant entre le port Edouard Herriot à Lyon et Marseille-Fos ( Lyon Med Express ) enregistre de bons résultats. En outre, un service dénommé Europa Med Express est mis en place depuis décembre 2000 de/vers Marseille-Fos via le point nodal de Metz Sablon (Quality Net). Le service de navette de/vers Bordeaux et Toulouse fonctionne depuis octobre 1999 sous la dénomination Aquitaine Med Express .

Des initiatives intéressantes de mise en place de services ferroviaires performants peuvent également être citées dans des ports d'intérêt national. Il s'agit par exemple de la mise en place d'un sillon ferroviaire hebdomadaire entre La Rochelle et Lyon, pour l'acheminement de pâte à papier.

Face à la concrétisation de l'extension de l'hinterland ferroviaire des ports européens concurrents, il est cependant urgent d'étendre l'hinterland ferroviaire des ports français à l'aide d'une politique tarifaire adaptée, d'une plus grande priorité accordée au fret sur certains axes, et de la définition d'objectifs d'amélioration de la qualité.

Or, la gestion actuelle du système ferroviaire donne la priorité aux services de voyageurs pour l'affectation du personnel et des matériels de traction, les règles de priorité, l'organisation des travaux d'entretien et le tracé des sillons. Par ailleurs, les demandes de capacité des services voyageurs augmentent, notamment dans des régions où le trafic est déjà saturé ou dans lesquelles les perspectives de croissance, notamment en matière de trafics d'acheminements portuaires, sont importantes. Les trafics des ports français sont ainsi en compétition, en termes d'attribution de sillons, avec les trafics de transit des autres pays européens et avec les TER, très consommateurs de sillons. De façon générale, il convient que la politique en matière d'attribution des sillons soit orientée de façon à augmenter la qualité et le nombre de sillons fret, voire à identifier des axes dédiés aux trafics fret.

Il est important que soient pris en considération, dans l'exécution des contrats de plan, les aménagements identifiés comme prioritaires pour la desserte ferroviaire des ports maritimes :

- aménagements nécessaires des chantiers de transport combiné mer/fer. Ainsi, le projet « Port 2000 » au Havre prend en compte la nécessité d'optimiser la desserte ferroviaire des futurs terminaux. Mais, plus généralement, des aménagements des voies ferrées des ports seront toujours indispensables pour faire évoluer l'organisation des voies de quais au fur et à mesure des mutations des ports ;

- aménagements essentiels au maintien et au développement de capacité fret nécessaires aux trafics portuaires sur certains axes : artère Nord-Est, passage par la Grande Ceinture, Nîmes-Montpellier. Ces aménagements sont inscrits aux contrats de plan Etat-Région 2000-2006 ;

- contournements des points saturés identifiés et intéressant la desserte des ports (Ile-de-France), désaturation des noeuds lyonnais et dijonnais, etc.

Les dessertes fluviales

Comparé aux pays voisins, le transport fluvial n'occupe pas en France une place aussi importante dans les transports d'acheminement portuaire.

Néanmoins, des évolutions encourageantes sont à noter et les efforts de développement du trafic de conteneurs entrepris dans le cadre de la politique intermodale ont donné des résultats notables. C'est le cas des liaisons Le Havre-Paris en partenariat avec la plate-forme de Paris-Gennevilliers, Lille-Dunkerque, et Marseille-Lyon en partenariat avec le port fluvial Edouard Herriot. Il y a là un potentiel à développer par la recherche d'une meilleure synergie entre le transport fluvial et le transport maritime.

La voie d'eau a conforté ces deux dernières années son rôle dans le rééquilibrage des flux de marchandises sur le territoire. La réalisation d'une plate-forme d'interface fluvio-maritime au port de Fos a permis, par exemple, de faire basculer vers Marseille une partie de la logistique de céréales de Bourgogne qui allait jusqu'alors vers des ports Nord-européens.

Les bons résultats du mode fluvial prouvent sa capacité à répondre aux besoins des professionnels du transport. Sur la période 2000-2006, l'effort de l'Etat sera poursuivi dans le cadre d'un programme de restauration et d'aménagement du réseau de plus de 760 millions d'euros, contractualisé avec l'ensemble des régions concernées. Cette politique ambitieuse en matière d'infrastructures devrait permettre de moderniser, dans un délai d'une dizaine d'années, le réseau assurant l'essentiel du trafic de marchandises. Elle engagera également la première étape d'un aménagement global de la liaison Seine-Nord, consistant à moderniser l'infrastructure au sud, sur la Seine et l'Oise, et au nord, sur le canal Dunkerque-Escaut, afin de développer le transport fluvial dans les bassins concernés et d'améliorer la desserte fluviale des ports de Dunkerque, Rouen et Le Havre.

Par ailleurs, le dispositif dit d'aides aux embranchements fluviaux de Voies navigables de France (VNF) permet de financer certains équipements fluviaux de transbordement et d'encourager ainsi les industriels à utiliser la voie d'eau dans leurs démarches logistiques. La priorité a été donnée, notamment, aux projets économiques susceptibles de conforter la voie d'eau dans son rôle de vecteur de développement des ports français.

Les lignes régulières de transport fluvial de conteneurs ont poursuivi leur progression de trafic. On mentionnera particulièrement les très bons résultats enregistrés par le service de transport combiné fluvial LOGISEINE, GIE constitué par une compagnie de transport fluvial (Compagnie Fluviale de Transport), un manutentionnaire portuaire (Terminaux de Normandie), et un gestionnaire de plate-forme multimodale intérieure (Paris Terminal).

Aujourd'hui, ce groupement opère un service régulier d'une fréquence de trois départs hebdomadaires dans chaque sens entre Le Havre-Rouen et la région parisienne. L'opération « Port 2000 » doit permettre également de tirer parti de ce service en encourageant le recours au mode fluvial dans les pré et post-acheminements terrestres du port du Havre.

Débouché naturel du bassin Rhône-Saône, le port de Marseille-Fos s'est résolument lancé dans une politique de « ports avancés ». Cette orientation a fait l'objet d'une convention avec la Compagnie Nationale du Rhône (CNR) en vue de transformer le terminal à conteneurs multimodal de Lyon en plate-forme multimodale. Ainsi, l'année 2002 a vu la mise en service d'une nouvelle ligne régulière entre Marseille et son hinterland (Lyon, Mâcon, voire Chalon-sur-Saône). Initié par un important armement maritime, ce service a proposé dès son démarrage une rotation dotée d'une importante capacité de transport (deux barges de 124 EVP chacune). L'objectif affiché est d'atteindre un trafic de 20.000 EVP par an d'ici 2005.

Il convient de souligner que ce projet se développe dans une parfaite logique intermodale puisque la chaîne logistique qui sera mise en place comprend un transport routier dans les pré et post-acheminements de conteneurs maritimes, ce qui permettra de réduire les retours à vide.

Par ailleurs, le port de Dunkerque et le port de Lille coopèrent dans un service combiné de transport s'exerçant dans le cadre d'un GIE, Nord Container Service (NCS), auquel les deux ports participent financièrement à parts égales. Il s'agit de la combinaison d'un service maritime desservant - via Dunkerque - Le Havre, Felixstowe et Rotterdam, avec un service terrestre entre Dunkerque et Lille permettant l'utilisation soit de barges fluviales, soit de trains blocs frétés par la Compagnie Nouvelle des Conteneurs. Avec une prévision de 12.000 EVP à l'horizon 2004, le service NCS a connu une montée en charge progressive, et a été prolongé sur Valenciennes puis Béthune.

Enfin, le port de Lille poursuit l'exploitation d'une ligne vers Anvers et Rotterdam, lancée en 1995. Le trafic se stabilise autour de 15.000 EVP, son expansion étant limitée par des contraintes d'infrastructures qui devraient être levées à l'issue du contrat de plan Etat-Région.

Source : Secrétariat d'Etat aux transports et à la mer

Votre rapporteur pour avis ne peut qu'insister à nouveau sur l'importance vitale que constitue pour l'avenir des ports français un développement adapté des modalités de leur desserte . Le programme « Port 2000 » est à cet égard significatif : si les travaux d'infrastructures, dont sont responsables les gestionnaires du port du Havre, se poursuivent conformément aux prévisions, des retards grandissants s'accumulent en ce qui concerne les engagements relatifs aux dessertes, ferroviaires notamment.

Dès lors, on peut tout à fait craindre que l'augmentation des capacités de chargement et de déchargement qui doit résulter de l'achèvement de l'opération ait été financée en pure perte, si les marchandises ne peuvent arriver ou quitter l'enceinte portuaire faute d'infrastructures adéquates. Une telle situation serait à l'évidence intolérable tant pour les entrepreneurs et les gestionnaires portuaires, qui ont considérablement participé au financement de ce programme, que pour les pouvoirs publics, comptables des deniers publics qui y ont été investis.

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La Commission des Affaires économiques a examiné ce rapport le mardi 5 novembre 2002 et, après avoir entendu M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, a donné un avis favorable, sur proposition de son rapporteur pour avis, à l'adoption des crédits consacrés à la mer inscrits dans le projet de loi de finances pour 2003 lors de sa réunion du 27 novembre 2002.