N° 69
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME X
SPORTS
Par M. Bernard MURAT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Pierre Laffitte, Jacques Legendre, Mme Danièle Pourtaud, MM. Ivan Renar, Philippe Richert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Philippe Nogrix, Jean-François Picheral, secrétaires ; M. François Autain, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Louis Carrère, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Fernand Demilly, Christian Demuynck, Jacques Dominati, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Daniel Eckenspieller, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Marcel Henry, Jean-François Humbert, André Labarrère, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Serge Lepeltier, Mme Brigitte Luypaert, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Dominique Mortemousque, Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jacques Pelletier, Jack Ralite, Victor Reux, René-Pierre Signé, Michel Thiollière, Jean-Marc Todeschini, Jean-Marie Vanlerenberghe, André Vallet, Marcel Vidal, Henri Weber.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 230 , 256 à 261 et T.A. 37
Sénat : 67 (2002-2003)
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Lois de finances . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'année 2002 aura constitué une année charnière pour la conduite de l'action gouvernementale en faveur des sports.
Tout d'abord parce que, conformément à la volonté exprimée par le Président de la République, le gouvernement a décidé de confier la responsabilité de la politique des sports à un ministère qui lui est exclusivement dédié.
Cette réforme dans l'organisation gouvernementale a certes une portée symbolique : elle montre que le gouvernement a pris acte de la spécificité du sport et de la place croissante qu'il prend dans la vie sociale, éducative et culturelle de notre pays. Elle aura également pour effet, sur le plan de l'action, d'améliorer l'efficacité du dispositif gouvernemental en permettant au ministre des sports de se consacrer entièrement à un champ de compétences bien délimité et de s'appuyer sur un appareil administratif recentré sur un secteur homogène.
L'année 2002 aura également été marquée par la tenue des États généraux du sport, qui ont débuté le 16 septembre dernier et doivent se conclure le 8 décembre à la Cité de la Villette.
L'organisation de cette vaste consultation, qui se déroule à la fois au plan national et dans les régions, est significative du nouvel état d'esprit qui anime le gouvernement. Elle témoigne en effet du souci de ne pas imposer d'en haut de nouvelles orientations à la politique sportive, mais au contraire d'associer l'ensemble des partenaires du sport à sa définition.
Le projet de budget pour 2003 du ministère des sports aura été élaboré, discuté et adopté avant que ne soient connues les conclusions définitives de ces États généraux. Aussi apparaît-il comme un budget de transition qui, sans rompre avec les politiques passées, prépare l'avenir. La nouvelle organisation du ministère y trouve sa traduction budgétaire, et quelques mesures fortes permettent d'anticiper sur la nouvelle politique des sports qui sera conduite à partir de l'année prochaine.
I. LES MOYENS FINANCIERS DE LA POLITIQUE DES SPORTS EN 2003
L'analyse des moyens financiers consacrés par le projet de loi de finances pour 2003 à la politique des sports doit être précédée d'un rappel important.
Le décret du 17 juin 2002 relatif à la composition du gouvernement a en effet opéré une séparation entre la conduite de la politique des sports , confiée à un ministère à part entière doté d'une compétence homogène, et la politique en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire, intégrée dans les compétences du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche.
Cette réforme dans le périmètre du ministère des sports se traduit par d'importants transferts de crédits en direction du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, qui expliquent que les dotations inscrites au « bleu » sports pour 2003 s'établissent à 400 millions d'euros contre 540 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2002.
L'importance de ces transferts de crédits, qui représentent approximativement le quart de l'enveloppe budgétaire de l'ancien ministère de la jeunesse et des sports , prive la plupart des comparaisons que l'on peut effectuer entre les dotations 2002 et les dotations 2003 inscrites au « bleu » sports 2003 de toute pertinence.
La nécessité de raisonner à périmètre constant impose de prendre pour base de comparaison aux crédits des sports pour 2003 une loi de finances « sports » pour 2002, reconstituée par le ministère. Avec 400 millions d'euros en 2003 , contre 395,5 millions d'euros en 2002, les crédits budgétaires consacrés à la politique des sports marquent une progression de 1,3 %.
Le ministère des sports conserve en outre, en complément de ses moyens d'intervention, les ressources d'un compte d'affectation spéciale, le Fonds national pour le développement du sport dont les prévisions de recettes sont évaluées pour 2003 à 218,37 millions d'euros , soit un montant supérieur de 12,56 millions d'euros à celui de 2002.
Globalement, le ministre des sports disposera donc, pour la conduite de sa politique, d'une enveloppe totale de près de 619 millions d'euros , en hausse de 2,94 % par rapport à 2002.
Cette progression, dont il convient de remarquer qu'elle est supérieure à l'inflation ainsi qu'à la prévision de croissance de 2,4 % , sur laquelle est construit le projet de loi de finances pour 2003, montre que malgré un contexte budgétaire très contraint, la politique des sports fait l'objet d'un traitement privilégié.
A. LA PROGRESSION DES CRÉDITS DU MINISTÈRE DES SPORTS
A périmètre constant, les crédits du ministère des sports pour 2003 enregistrent une hausse globale de 1,3 % qui recouvre des évolutions contrastées : une augmentation des moyens des services, une contraction des crédits d'intervention, et un effort significatif des dépenses en capital.
Les grandes masses du projet de budget pour 2003, et leur évolution par rapport à une loi de finances pour 2002 base « sports » reconstituée par le ministère, font apparaître les évolutions suivantes.
(en euros)
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LFI 2002
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dont LFI 2002
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dont LFI 2002 base « sports » |
PLF 2003 « sports » |
Évolution
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Titre III |
327 430 890 |
32 439 976 |
294 990 914 |
300 590 980 |
+ 1,9 |
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dont dépenses de personnel |
268 817 580 |
29 105 381 |
239 712 199 |
237 772 075 |
- 0,8 |
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dont moyens et subventions de fonctionnement |
58 613 310 |
3 334 595 |
55 278 715 |
62 818 905 |
+ 13,6 |
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Titre IV |
204 961 119 |
109 893 842 |
95 067 277 |
89 030 691 |
- 6,35 |
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Total dépenses ordinaires (DO) |
532 392 009 |
142 333 818 |
390 058 191 |
389 621 671 |
- 0,1 |
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Titre V (CP) |
2 669 000 |
76 225 |
2 592 775 |
6 086 000 |
+ 134,73 |
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Titre VI (CP) |
5 422 000 |
2 554 000 |
2 868 000 |
4 914 000 |
+ 71,34 |
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Total dépenses en capital (DC) |
8 091 000 |
2 630 225 |
5 460 775 |
11 000 000 |
+ 101,44 |
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Total budget général (DO + CP) |
540 483 009 |
144 964 043 |
395 518 966 |
400 621 671 |
+ 1,29 |
(Source ministère des sports)
1. La stabilité des dépenses ordinaires
Le budget du ministère de la jeunesse et des sports était traditionnellement marqué par la prédominance écrasante des dépenses ordinaires des titres III et IV sur les dépenses en capital inscrites aux titres V et VI. Dans le projet de budget pour 2002, ces deux catégories de dépenses représentaient respectivement 98,5 % et 1,5 % de l'enveloppe budgétaire globale.
Ces caractéristiques ne sont pas fondamentalement remises en cause dans le projet de budget du nouveau ministère des sports, même si un effort appréciable en faveur des dépenses d'investissement de l'Etat fait passer la proportion des dépenses en capital à 2,75 % de l'enveloppe financière totale.
La modification des structures gouvernementales se traduit en revanche par une altération significative du poids relatif, au sein des dépenses ordinaires, des dépenses de fonctionnement du titre III et des crédits d'intervention du titre IV.
Celle-ci tient au fait que les transferts de crédits en direction du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche ont affecté beaucoup plus amplement les crédits du titre IV que ceux du titre III.
a) Les moyens des services
Les crédits du titre III ne font l'objet que de transferts de crédits limités au profit du budget de la jeunesse et de l'éducation nationale, et enregistrent, à périmètre constant, une progression de 1,9 %.
• Des transferts de crédits limités
La répartition des crédits du titre III opérée par le ministère, au sein de la loi de finances initiale pour 2002, entre la « base jeunesse » et la « base sports » montre que les transferts de crédits en direction du ministère de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la recherche, n'ont porté, pour les dépenses de personnel, comme pour les moyens de fonctionnement, que sur des montants relativement limités, représentant approximativement 10 % de leur enveloppe globale .
En effet, l'ensemble des crédits correspondant aux emplois en administration centrale restent inscrits au budget du ministère, y compris ceux des personnels affectés à la direction de la jeunesse et de l'éducation populaire, cependant placée sous l'autorité du ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche.
Les transferts de crédits opérés au sein du titre III au profit de ce ministère ne concernent que les crédits relatifs aux conseils de la jeunesse, les crédits relatifs aux emplois de conseiller d'éducation populaire et de jeunesse (CEPJ) en fonction dans les établissements et dans les services déconcentrés, et les crédits correspondant aux personnels affectés à l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP), soit au total 778 emplois pour un montant global de 32,5 millions d'euros.
Le caractère relativement limité des transferts de crédits opérés au sein du titre III entraîne un alourdissement du poids relatif de ce dernier qui représente dorénavant à lui seul, 75 % des crédits budgétaires du ministère des sports .
• Une légère progression des dotations de fonctionnement
Les moyens des services s'élèvent à un peu plus de 300 millions d'euros dans le projet de budget pour 2003 du ministère des sports, en hausse de 1,9 % à périmètre constant .
Les dépenses de personnel qui se montent à 237,7 millions d'euros (traitements et charges sociales confondues) en constituent la majeure partie. Elles enregistrent une diminution globale de 0,8 % qui résulte de la conjonction de plusieurs facteurs.
On relèvera, en particulier :
- la création , pour 388 000 euros, de 19 emplois affectés à raison de quatre en administration centrale, de treize dans les services déconcentrés et de deux emplois non budgétaires au Laboratoire national de dépistage du dopage ;
- la création , pour un montant de 49 000 euros, de trois contrats de préparation olympique et de haut niveau , portant leur effectif total à 406 ;
- la suppression de 32 emplois dont sept de chargés d'enseignement d'éducation physique et sportive et 25 d'ouvriers, pour une économie budgétaire globale de 419 000 euros ; le ministère indique que ces suppressions correspondent à l'externalisation de certaines fonctions dans les établissements publics sous tutelle du ministère, et qu'elles sont compensées en fonctionnement par une mesure nouvelle de 230 000 euros.
On signalera également, quoiqu'elle n'ait pas d'incidence financière directe, étant financée par les ressources propres des établissements, la création de 63 emplois non budgétaires . Ces créations d'emplois correspondent à la mise en place du plan de résorption de l'emploi précaire (50 emplois) et à l'application de la jurisprudence « Berkani » (13 emplois).
Par ailleurs, diverses mesures catégorielles de transformation d'emplois se traduisent par la suppression de 325 emplois et la création concomitante de 317 nouveaux emplois. Ces mesures, dont l'incidence budgétaire est faible, répondent à des considérations d'adaptation aux besoins des services et de repyramidage des carrières.
Enfin, une mesure d'ajustement des crédits pour tenir compte de la situation réelle des personnels permet une économie de 3,6 millions d'euros.
Les dépenses de fonctionnement , d'un montant de 62,8 millions d'euros , connaissent une progression sensible de 13,6 % à périmètre constant.
Les 7,5 millions d'euros de crédits supplémentaires permettront notamment de financer diverses dépenses de fonctionnement courant :
- à hauteur de 4,2 millions d'euros, la réévaluation du loyer des services centraux du ministère, et leur déménagement au second semestre dans leurs nouveaux locaux de la ZAC de Bercy ; cette mesure qui paraît coûteuse, constitue cependant un moindre mal par rapport à un maintien dans les locaux actuels de la rue Olivier de Serres dont le surcoût aurait été supérieur encore ;
- à hauteur de un million d'euros, la poursuite de la mise en oeuvre du projet informatique ACCORD auquel étaient déjà consacrés en 2002, 760 000 euros ;
- à hauteur de 680 000 euros, l'amélioration du fonctionnement courant des services déconcentrés ;
- à hauteur de 730 000 euros, l'entretien des établissements publics dépendant du ministère ;
- à hauteur de 100 000 euros, la montée d'activité du Laboratoire national de dépistage du dopage.
L'accent est également mis sur la formation et sur le développement d'actions sur le thème du sport et de la santé :
- le développement et la démocratisation de la formation initiale des animateurs conduisant aux qualifications « jeunesse et sport » fait l'objet d'une mesure nouvelle de 500 000 euros ;
- la mise en place de la validation des acquis de l'expérience conformément aux dispositions de l'article 43 de la loi de 1984 résultant de la loi du 6 juillet 2000, et les modalités spécifiques de certification du brevet professionnel bénéficient d'une mesure nouvelle de 400 000 euros ;
- enfin, une mesure nouvelle de 100 000 euros permettra de lancer une étude épidémiologique sur la santé et le devenir des sportifs de haut niveau, ainsi que l'édition d'un guide de promotion de la santé par le sport.
b) Les crédits d'intervention
Les crédits d'intervention inscrits au titre IV font l'objet de transferts massifs en direction du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, et enregistrent, à périmètre constant, une diminution de leur enveloppe financière.
• Des transferts massifs
Le titre IV du budget de l'ancien ministère de la jeunesse et des sports comportait traditionnellement deux chapitres d'importance comparable, l'un consacré à la jeunesse et à la vie associative (chapitre 43-90), l'autre au sport de haut niveau et au développement de la pratique sportive (chapitre 43-91).
Les crédits inscrits sur ces deux chapitres s'élevaient respectivement dans le budget voté en 2002, à 114 et à 90 millions d'euros.
Très naturellement, la quasi-totalité des crédits du chapitre 43-90 , à l'exception d'une enveloppe de 4,25 millions d'euros de crédits de formation, sont transférés en 2003 sur le budget du ministère de la jeunesse et de l'éducation nationale .
Ce transfert, qui porte sur près de 106 millions d'euros , représente approximativement la moitié des crédits d'intervention de l'ancien ministère de la jeunesse et des sports .
• Une contraction à périmètre constant
Les crédits inscrits au chapitre 43-91 s'établissent, dans le projet de budget pour 2003, à 89 millions d'euros , contre près de 91 millions d'euros en 2002. Si l'on prend en compte le transfert des crédits de formation en provenance du chapitre 43-90 évoqué plus haut, la diminution de ces crédits s'établit, à périmètre constant, à - 6,35 %.
Cette diminution s'explique dans une large proportion par le fait que le budget pour 2002 comportait des dépenses qui n'avaient pas vocation à être reconduites ne 2003.
Il s'agit notamment des 7,3 millions d'euros , qui correspondaient à l'organisation de compétitions exceptionnelles comme les Jeux olympiques et paralympiques d'hiver de Salt Lake City, ainsi qu'à d'autres manifestations ponctuelles.
Elle tient également à un effort significatif de révision des services votés de - 5,3 millions d'euros.
Ces économies budgétaires permettent en contrepartie le financement de mesures nouvelles conformes aux priorités annoncées et équitablement réparties entre les sports de masse et le sport de haut niveau, d'un montant global de 7,1 millions d'euros .
Il s'agit en premier lieu de la lutte contre les incivilités et la violence dans le sport qui bénéficiera en 2003 de 2,36 millions d'euros de mesures nouvelles destinées à financer notamment l'extension des avenants « sports » des contrats locaux de sécurité.
En matière de sport de masse, deux mesures nouvelles d'un montant de 750 000 euros chacune contribueront au soutien de l'emploi sportif. Elles tendent respectivement à créer 100 postes FONJEP au bénéfice des associations sportives, et à relancer le plan sport emploi dont on attend également la création d'au moins 100 emplois .
Un million et demi d'euros de crédits non reconductibles permettront à la fois la contribution de l'Etat à la participation des équipes de France aux jeux olympiques et paralympiques de 2004 , ainsi qu'aux championnats du monde et aux championnats d'Europe.
Plusieurs autres mesures sont proposées en faveur du sport de haut niveau , afin de favoriser l'insertion ou la reconversion des sportifs de haut niveau (300 000 euros), d'améliorer leur environnement dans les établissements dépendant du ministère (200 000 euros), et enfin d'instituer un suivi médical des jeunes sportifs inscrits dans les filières d'accès au sport de haut niveau (400 000 euros).
Les garanties offertes par le contrat de concession au concessionnaire du Stade de France imposent, cette année encore, l'inscription d'une mesure nouvelle d'un montant de 0,24 million d'euros.
Enfin, un effort significatif est accompli en faveur de la formation : une enveloppe financière de 600 000 euros doit permettre à la fois la mise en place du brevet professionnel de la jeunesse, de l'éducation populaire et du sport, et du processus de validation des acquis de l'expérience.