Projet de loi de finances pour 2002, adopté par l'Assemblée nationale - TOME III : Ville
OLIN (Nelly)
AVIS 91 - TOME III (2001-2002) - Commission des Affaires sociales
Rapport au format Acrobat ( 1 49 Ko )Table des matières
-
AVANT-PROPOS
-
I. APRÈS PLUSIEURS ANNÉES D'INTENSIFICATION,
L'EFFORT EN FAVEUR DE LA VILLE MARQUE LE PAS
- A. UNE FORTE CROISSANCE DES CRÉDITS EN FAVEUR DE LA POLITIQUE DE LA VILLE AU COURS DE LA LÉGISLATURE
- B. LE RALENTISSEMENT DE L'EFFORT BUDGÉTAIRE EN 2002 : HALTE OU PANNE ?
- II. LES ORIENTATIONS EN FAVEUR D'UNE POLITIQUE DE RENOUVELLEMENT URBAIN CONFORTÉES PAR LE COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DES VILLES DU 1ER OCTOBRE 2001
-
III. LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET LA LUTTE
CONTRE LE CHÔMAGE RESTENT LES PARENTS PAUVRES DE LA POLITIQUE DE LA
VILLE
- A. EN DÉPIT DE CRITIQUES ADRESSÉES AUX MESURES PRISES LORS DU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE, LE GOUVERNEMENT NE PROPOSE PAS DE SOLUTIONS ALTERNATIVES CONVAINCANTES
- B. DES DISPOSITIFS EN FAVEUR DE L'EMPLOI QUI S'APPARENTENT À UN TRAITEMENT SOCIAL DU CHÔMAGE
- IV. DANS L'ATTENTE DES PREMIERS RÉSULTATS DE LA POLITIQUE MENÉE, LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LES HABITANTS DES QUARTIERS S'AGGRAVENT
-
I. APRÈS PLUSIEURS ANNÉES D'INTENSIFICATION,
L'EFFORT EN FAVEUR DE LA VILLE MARQUE LE PAS
- EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
- TRAVAUX DE LA COMMISSION
N° 91
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2001
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME III
VILLE
Par Mme Nelly OLIN,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Joël Billard, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Jean-René Lecerf, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Valérie Létard, MM. Jean Louis Masson, Serge Mathieu, Mmes Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème
législ.) :
3262
,
3320
à
3325
et T.A.
721
Sénat
:
86
et
87
(annexe n°
19
)
(2001-2002)
Lois de finances . |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le dernier budget de cette législature, le quatrième
présenté par M. Claude Bartolone, n'affiche plus la
progression spectaculaire qui avait été la sienne au cours des
années passées. Au regard de la hausse de 70 % connue l'an
passé, les crédits inscrits en faveur du ministère
délégué à la ville, qui croissent de 1,3 % à
372 millions d'euros, semblent étales.
En 2002, l'Etat ralentit son effort tout en incitant ses partenaires à
poursuivre le leur. Cette prudence est tempérée par
l'arrivée, « en force », d'un nouveau partenaire
dans la politique de la ville : les gestionnaires du 1 % logement.
En prévision des années à venir, le Comité
interministériel des villes du 1
er
octobre dernier a
renforcé les dispositifs mis en oeuvre deux ans auparavant et
proposé de tourner résolument la politique du logement vers la
politique de la ville.
Sans doute le présent budget ne croît-il plus sur le même
rythme qu'en 1999, 2000 et 2001.
Sans doute les choix retenus en matière de développement
économique et de lutte contre le chômage devront-ils prouver leur
efficacité.
Sans doute le financement des opérations de renouvellement urbain, et
notamment la mobilisation du 1 % logement appellent-ils des
éclaircissements.
Sans doute, si votre commission avait eu à se prononcer sur des
crédits d'une politique de la ville élargie, englobant ceux
destinés à la mise en oeuvre de la politique de
sécurité, eût-elle affirmé plus fortement ses
critiques, voire sa défiance.
Quelle ambition peut être en effet déployée pour une
politique de la ville évoluant dans un contexte général de
violence et de délinquance ?
Cette interrogation a été exprimée clairement par de
nombreux membres de votre commission qui sont intervenus lors de l'adoption du
présent avis.
Néanmoins, les dispositifs proposés par le Gouvernement
concernant le renouvellement urbain affichent une ambition certaine. Seront-ils
accompagnés des moyens nécessaires ? Le succès du
dispositif des zones franches urbaines, aujourd'hui largement reconnu, enseigne
que l'évaluation d'une politique de la ville se réalise à
moyen et long termes.
Aussi, prenant acte des propositions faites pour la réhabilitation des
quartiers et des dispositifs instaurés pour préserver les acquis
d'une politique de zone franche, mise en oeuvre il y a maintenant cinq ans par
une précédente majorité,
votre commission a
estimé qu'une sagesse prudente et critique devait être
donnée à l'adoption du projet de budget pour la ville pour
2002.
I. APRÈS PLUSIEURS ANNÉES D'INTENSIFICATION, L'EFFORT EN FAVEUR DE LA VILLE MARQUE LE PAS
Depuis
la création d'un ministère délégué à
la ville en 1998, les crédits consacrés à cette politique
avaient fortement augmenté.
Or, en 2002, hormis l'effort des collectivités locales, les
dépenses en faveur de la politique de la ville
décélèrent.
A. UNE FORTE CROISSANCE DES CRÉDITS EN FAVEUR DE LA POLITIQUE DE LA VILLE AU COURS DE LA LÉGISLATURE
1. L'effort budgétaire de l'Etat a très sensiblement augmenté en cinq ans
D'un point de vue global, l'effort consacré par l'Etat affiche une progression significative sur la période 1998-2002.
Crédits du ministère de la ville
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
Dépenses villes |
115 |
152 |
216 |
367 |
372 |
(en millions d'euros)
Cette évolution est particulièrement nette pour les dépenses d'interventions et les subventions d'investissements.
|
Fonctionnement |
Interventions |
Investissements |
Total |
1998 |
13 |
67 |
35 |
115 |
1999 |
17 |
100 |
35 |
152 |
2000 |
19 |
150 |
47 |
216 |
2001 |
23 |
266 |
78 |
367 |
2002 |
15 |
295 |
62 |
372 |
(en millions d'euros)
Au-delà de l'analyse fine que requérrait cette
évolution, la croissance affichée appelle deux observations de
votre rapporteur.
Ainsi que l'écrivait notre collègue Alain Joyandet
1(
*
)
en 1999 :
«
Une remarque
: il est beaucoup plus facile
d'afficher des hausses spectaculaires sur un budget de 750 millions de
francs en 1998 que sur d'autres budgets, peut-être également
prioritaires mais dont les montants se comptent en dizaines ou en centaines de
milliards de francs. Quoi qu'il en soit, de l'avis de votre commission des
Finances, il convient, même pour les « petits
budgets », de
faire prévaloir la rigueur des
évaluations sur la recherche des arrondis symboliques
, et cette
obligation est particulièrement ardente dans une période
d'économie budgétaire comme la nôtre
».
Cet accroissement des moyens de la politique de la ville n'a pas
été le seul fait de l'Etat, puisque
la part des financements
provenant de ce dernier dans la politique de la ville est restée stable
autour de 65 %
, affichant même une légère
diminution pour 2002.
Part
de l'Etat dans le financement
de la politique de la ville
|
Etat |
Total |
|
1998 |
2.031 |
3.177 |
64 % |
1999 |
3.195 |
4.797 |
67 % |
2000 |
3.437 |
5.321 |
65 % |
2001 |
4.054 |
6.234 |
65 % |
2002 |
4.512 |
7.157 |
63 % |
(en millions d'euros)
L'attention croissante dont a été l'objet la ville tient au fait qu'elle est au centre d'une politique contractualisée entre différents partenaires.
2. La contractualisation de la politique de la ville encourage le déploiement de financements croisés
De fait,
les crédits consacrés aux actions en faveur de la ville
proviennent de trois sources :
l'Etat, les collectivités
locales
et d'autres partenaires parmi lesquels figurent notamment
la
Caisse des dépôts
et
consignations
et
l'Union
européenne,
par le biais de certains fonds.
Parallèlement aux sommes qu'il engageait, l'Etat a obtenu de ses
partenaires un accroissement de leurs efforts.
Prioritairement concernés par la politique de la ville, les
collectivités territoriales, au premier rang desquelles figurent les
communes, ont multiplié leurs efforts.
Par le biais des contrats de villes et des contrats Etat-régions, les
collectivités territoriales
ont quadruplé leurs
contributions sur la période, passant d'environ
357 millions
d'euros en 1998 à 1.110 millions d'euros en 2002
.
Encore cette estimation est-elle imparfaite puisqu'elle n'inclut pas les
dépenses du Fonds de solidarité des communes de la région
Ile-de-France (FSCRIF) qui représentent un effort de solidarité
des communes les plus favorisées vers les moins favorisées
s'élevant à environ 140 millions d'euros en 2002.
Parmi les autres partenaires, la Caisse des dépôts et
consignations (CDC) se rend incontournable par le biais des prêts projets
urbains (PPU) et du fonds de renouvellement urbain (FRU).
Engagements de la Caisse des dépôts et consignations
1998 |
2002 |
617 |
1158 |
(en millions d'euros)
Sur la
période, l'évolution des contributions de l'Union
européenne reste en revanche décevante.
Mais, au total, la politique de la ville a bénéficié d'un
véritable élan pendant trois années. Or, en 2002, l'effort
de l'Etat se relâche.
B. LE RALENTISSEMENT DE L'EFFORT BUDGÉTAIRE EN 2002 : HALTE OU PANNE ?
1. Le rythme de progression des crédits consacrés par l'Etat à la politique de la ville ralentit même si l'effort global demeure tiré par les collectivités locales
a) Les « crédits ville » en hausse prudente
Les
crédits propres au ministère délégué
à la ville, retracé dans son fascicule budgétaire,
n'augmentent que de 1,31 % pour 2002.
Les moyens affectés au fonctionnement des services (titre III) diminuent
de 32 % essentiellement du fait d'une refonte des mesures inscrites
à ce titre.
En 2002, les crédits relatifs au financement des groupements
d'intérêt public et des emplois-insertion sont en effet
transférés au titre IV. Or, ces dépenses
représentent un montant de plus de 7,5 millions d'euros.
Les dépenses de fonctionnement enregistrent par ailleurs des
économies sur les remboursements des frais de soins des appelés
du contingent affectés à la politique de la ville, diminutions
elles-mêmes engendrées par la fin du service national.
A contrario
, sont rattachés au titre III les crédits
relatifs aux frais d'études.
Les dépenses en intervention augmentent de 10 %,
passant de
266 millions d'euros à 294 millions d'euros en 2002.
Cette hausse est provoquée par l'augmentation de 25 % des
crédits du Fonds d'intervention pour la ville.
Dans ce contexte, les dépenses nouvelles restent modestes et ne
concernent qu'une dotation supplémentaire pour les adultes-relais de
5 millions d'euros, une rallonge aux contrats de ville de
12,4 millions d'euros, et deux enveloppes en faveur respectivement de
l'Institut des villes et du Festival des villes pour des montants de
1,52 million d'euros et 152.500 euros.
Les autorisations de programme (AP) figurant au titre VI augmentent de
29,8 % alors que, simultanément, les crédits de paiement
(CP) associés diminuent de 20 %.
Il est vrai que sur certains chapitres, le taux de consommation des
crédits de paiement est faible. Ainsi, le rapporteur spécial de
l'Assemblée nationale, M. Philippe Bourguignon
2(
*
)
, constate que, sur le chapitre 67-10, subvention
d'investissement, dont l'article 10 regroupe les crédits
d'investissement destinés aux contrats de ville, seuls 48 % des
crédits de paiement ont été consommés. Certains ont
été reportés.
b) Un effort global de l'Etat en quasi-stagnation
Hors crédits du ministère délégué à la ville, l'effort global de l'Etat pour la politique de la ville 3( * ) ne progresse que de 1,27 % en 2001. Cette quasi-stagnation est d'autant plus regrettable que ces crédits représentent les 9/10 è de l'effort de l'Etat pour la ville.
Répartition des moyens consacrés à la
politique de la ville selon les ministères
Les crédits consacrés à la ville par les autres ministères sont ainsi en hausse d'à peine 1 %.
Interventions des ministères pour la politique de la ville
2001 |
2002 |
2.423 |
2.441 |
(en millions d'euros)
Les
dotations de solidarité augmentent de 4,5 % en 2002, mais cette
évolution appelle une double remarque.
La dotation de solidarité urbaine
est une composante de la
dotation globale de fonctionnement (DGF) versée annuellement par l'Etat
aux collectivités locales pour remplir les missions confiées par
les lois de décentralisation. Il ne s'agit pas spécifiquement de
politique de la ville.
Néanmoins, au titre de la dotation de solidarité urbaine, votre
rapporteur souligne qu'il pourrait être envisagé d'intégrer
dans son calcul, non seulement les logements en copropriété
faisant l'objet d'un plan de sauvegarde ou d'une opération
programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH) mais
également les logements relevant du 1 % patronal situés
à l'intérieur des zones urbaines sensibles (ZUS).
En outre, l'agrégat dotation de solidarité comprend, pour
20 % de son montant, le fonds de solidarité des communes de la
région Ile-de-France (FSCRIF) qui est un effort des communes riches vers
les communes les moins riches. L'Etat joue un rôle
d'intermédiaire, mais n'y contribue pas.
L'effort de solidarité
|
2001 |
2002 |
Dotation solidarité urbaine |
575 |
607 |
FSCRIF* |
138 |
138 |
Total |
713 |
745 |
(en millions d'euros)
* Dans
l'attente du chiffrage définitif, reconduction du chiffre 2001.
L'évolution de l'effort global de l'Etat doit beaucoup à la
stagnation des dépenses fiscales consenties par l'Etat.
Dépenses fiscales consenties par l'Etat
au titre
de la
politique de la ville
2001 |
2002 |
788,8 |
788,9 |
(en millions d'euros)
Alors
que les dépenses relatives aux zones de redynamisation urbaines (ZRU)
continuent de croître (+ 5,7 %), les exonérations
fiscales consenties en zones franches urbaines (ZFU) régressent de
4 %.
Cette régression s'explique par la fin programmée de ce
dispositif en loi de finances pour 2002.
Au regard de la part respective de chacune de ces composantes, zones de
redynamisation (35 %) et zones franches (50 %) dans l'agrégat
total, et dans l'attente d'une montée en charge d'un nouveau dispositif
annoncé, les dépenses fiscales restent stables en 2002.
Au total, l'effort de l'Etat n'augmente guère en 2002, mais cette
décélération est partiellement compensée par
l'effort des collectivités territoriales.
c) Parmi les autres partenaires, les collectivités locales poursuivent leur effort
Hormis la stagnation maintenant traditionnelle des fonds européens, dont la contribution de 221,6 millions d'euros est reconduite d'une année sur l'autre, votre rapporteur doit constater en 2002 un ralentissement des interventions de la Caisse des dépôts et consignations qui croissent sur un rythme plus faible en 2002 (+ 4,4 %) qu'en 2001 (+ 26 %).
Interventions de la Caisse des dépôts et consignations
|
2001 |
2002 |
Prêts projet urbain (PRU) |
503 |
503 |
Prêts renouvellement urbain (PRU) |
491 |
503 |
Fonds renouvellement urbain |
115 |
152 |
Total |
1.109 |
1.158 |
(en millions d'euros)
En
réalité, en 2002, le dynamisme de la politique de la ville reste
soutenu par les collectivités territoriales dans leur ensemble puisque
celles-ci ont accru leur participation de 13 % en 2002 après
l'avoir augmentée de 34 % en 2001.
Certes, l'ampleur de l'augmentation est en 2002, avec 125 millions
d'euros, moitié moindre qu'en 2001, (250 millions d'euros), mais
elle demeure d'autant plus remarquable que cette présentation n'inclut
pas les dépenses du FSCRIF.
En définitive, le budget ville pour 2002 est un budget nuancé,
qui présente des éléments de satisfaction et de
déception, et surtout soulève plusieurs interrogations.
2. Un budget nuancé
a) L'augmentation du Fonds d'intervention pour la ville (FIV)
Le Fonds d'intervention pour la ville est un outil souple entièrement déconcentré et libre d'emploi. En 2002, les crédits de ce fonds augmentent, dans la section intervention, de 25 %. Globalement, intervention et subvention d'investissement comprises, la progression du FIV est plus faible.
Evolution des crédits du FIV
L'augmentation du FIV-intervention pour 2002 provient de la
fusion
de l'article 20 (Ile-de-France) dans l'article 10, pour
15 millions d'euros, d'une dotation supplémentaire pour les
actions inscrites dans les contrats de ville (12,3 millions d'euros),
ainsi qu'au basculement des crédits consacrés aux maîtrises
oeuvres urbaines et sociales des grands projets de ville (MOUS-GPV) et aux
équipes emplois-insertion (9,15 millions d'euros). La hausse du FIV
ne correspond en réalité qu'à un tiers de mesures
nouvelles et à deux tiers de regroupements.
La dotation proposée pour les moyens d'intervention du FIV en 2002
s'élève à 182,13 millions d'euros contre
79,17 millions d'euros en subventions d'investissement.
La consommation des dotations du FIV est problématique puisqu'en 2001,
il semble que seule une moitié des crédits disponibles serait
consommée réellement
.
De fait, votre rapporteur constate que l'arrêté du
14 novembre dernier procède à l'annulation de
3 millions d'euros en crédits d'intervention (titre IV) et à
3 millions d'euros en autorisations de programme dans la section des
investissements (titre VI).
Les interventions du FIV
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001
|
Accompagnement et maîtrise d'oeuvre |
107,45 |
114,21 |
125,59 |
151,31 |
27,75 |
Action artistique et éducation culturelle |
83,78 |
87,89 |
104,24 |
138,83 |
49,49 |
Intervention en faveur de la jeunesse et des sports |
71,32 |
67,56 |
85,20 |
92,69 |
23,63 |
Actions pour la promotion d'emploi |
35,66 |
48,56 |
63,39 |
44,68 |
8,47 |
Structures d'insertion par l'économie |
56,04 |
69,46 |
67,89 |
51,73 |
7,59 |
Action sociale en faveur des familles, de l'enfance et des jeunes |
168,47 |
193,82 |
234,43 |
229,07 |
62,65 |
Prévention de la délinquance, de la récidive et aides aux victimes d'infractions pénales |
63,42 |
89,91 |
87,53 |
99,90 |
21,69 |
Actions dans le domaine de la santé (1) |
16,29 |
32,05 |
24,55 |
25,86 |
5,95 |
CAPS hors contrat de ville (2) |
- |
17,34 |
14,69 |
- |
|
Modernisation des services publics (3) |
- |
- |
- |
4,48 |
1,96 |
Total |
602,43 |
720,83 |
807,51 |
838,54 |
209,20 |
(en millions de francs)
(1)
Article d'exécution créé dans la nomenclature
pour 1996.
(2)
Article d'exécution créé dans la
nomenclature pour 1998.
(3)
Article d'exécution créé dans la
nomenclature pour 2000.
b) Les opérations ville-vie-vacances et les grands projets de villes : une certaine déception
La
stagnation des crédits finançant les opérations
ville-vie-vacances est une demi-surprise puisque l'enveloppe de ce programme
est reconduite d'année en année sans majoration.
En 2000, plus de 800.000 jeunes ont bénéficié de ces
opérations par le biais des 13.000 projets financés. Le
nombre de jeunes bénéficiant de ces dispositifs a ainsi
diminué.
Les activités proposées en 2001 ressortent de :
- la promotion du sport (20 %) et de la culture (12 %) ;
- l'organisation de sorties à la journée (22 %) et de
chantiers (13 %).
Les services du ministère font valoir que le dispositif a
été recentré sur cinq priorités :
recentrage sur les jeunes les plus en difficulté
;
association des familles
;
affectation de 10 % des sommes au financement d'actions de
formation
;
développement de projets en faveur de jeunes
«
sous la main de la justice
» ;
mise en oeuvre de plans d'accueil des jeunes dans les communes
touristiques (PAJECOT).
Votre rapporteur ne désapprouve pas les orientations suivies en 2001
mais
déplore la stagnation des crédits d'un dispositif qui a
pour vocation de prévenir la délinquance
.
Cette stagnation contraste singulièrement avec les annonces du
Gouvernement en la matière.
Votre rapporteur ne souhaite pas voir l'Etat se décharger sur ses
partenaires d'un dispositif qu'il a lui-même voulu ou qu'il prenne
prétexte de la signature avec la CNAF d'une nouvelle convention
d'objectif et de gestion, prévoyant l'extension des programmes de
« contrats-temps libre » aux jeunes, pour réaliser
des économies sur un poste de dépenses essentiel.
La seconde déception de ce budget est la
stagnation des
crédits nécessaires à la mise en oeuvre des grands projets
de ville
4(
*
)
qui restent stables à
10,6 millions d'euros en interventions, soit 210.000 euros par
projet, et le montant très modeste des crédits de paiement de la
section investissement des grands projets de ville et des opérations de
renouvellement urbain qui ne s'élèvent qu'à
23,8 millions d'euros.
Le prédécesseur de votre rapporteur,
M. Paul Blanc
5(
*
)
, avait
souligné que les grands projets relevaient d'une
«
démarche ambitieuse
», mais que
«
les GPV sont au nombre de 50 et que les crédits
disponibles, investissements et fonctionnement confondus, ne
s'élèvent cette année qu'à 4,54 millions de
francs par site
».
La stagnation des crédits inscrits cette année confirme l'analyse
faite en dernier ressort par votre commission l'année dernière,
à savoir que «
l'effort en faveur des GPV devra être
continu et de longue durée pour éviter le danger de la
dispersion
».
Votre rapporteur conclurait donc à un premier bilan décevant sauf
à constater que ces dispositifs sont en réalité
financés de manière extra budgétaire.
c) L'interrogation de votre commission : vers un financement extra budgétaire de la politique de la ville
Les
économies sur le remboursement des frais de soins dus aux
appelés-ville suscitent une interrogation.
Ces appelés du contingent étaient affectés à la
mise en oeuvre locale de la politique de la ville, notamment auprès des
« sous-préfets-ville ». Or, la disparition du
service national supprime ces effectifs qui trouvaient leur place au sein des
« missions-ville » et étaient nécessaires
à l'interface des services déconcentrés et des
collectivités. Comment seront-ils remplacés ?
Mais, votre rapporteur s'interroge avant tout sur l'amorce d'une
évolution inquiétante qu'il découvre dans le budget pour
2002
. Les collectivités locales
fournissent un effort toujours
accru
alors que l'Etat, pour sa part, se contente de reconduire les
dotations de l'an passé, notamment pour les programmes nouvellement mis
en place.
La contractualisation est une méthode utile puisqu'elle permet la
synergie des efforts.
Néanmoins l'Etat, dans un contexte de ralentissement économique
et de difficultés budgétaires, pourrait connaître la
tentation de reporter sur ses partenaires la totalité d'un effort dont
il cherche, au moyen de dépenses de communication, à s'attribuer
les fruits.
Votre commission restera attentive à ce que la contractualisation de la
politique de la ville ne soit pas prétexte à sa
débudgétisation.
A ce titre, les orientations annoncées en matière de
renouvellement urbain, et notamment son financement, appellent à
être éclaircies.
II. LES ORIENTATIONS EN FAVEUR D'UNE POLITIQUE DE RENOUVELLEMENT URBAIN CONFORTÉES PAR LE COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DES VILLES DU 1ER OCTOBRE 2001
Depuis 1999, le Gouvernement a confirmé à plusieurs reprises son intention de renouveler en profondeur le paysage urbain.
A. LA PREMIÈRE ÉTAPE DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DU 14 DÉCEMBRE 1999
Clarifiant les options déjà envisagées par le Gouvernement en matière de politique de la ville, le Comité interministériel du 14 décembre 1999 a privilégié deux types d'interventions inscrites dans les contrats de ville : les grands projets de ville (GPV) et les opérations de renouvellement urbain (ORU).
1. Les grands projets de ville
Les
grands projets de ville
(GPV), au nombre de 50 -qui s'inscrivent dans la
lignée des grands projets urbains (GPU), lancés par
Mme Simone Veil en 1993- ont pour objet de réaliser des
opérations lourdes de requalification urbaine, afin de
réinsérer un ou plusieurs quartiers dans leur
agglomération, dans le cadre d'un projet global de développement
social et urbain. Il s'agit de marquer, en profondeur et de manière
durable, l'image et la perception d'un quartier, grâce à des
opérations de restructuration du bâti, d'amélioration de
l'environnement et de désenclavement des quartiers, et à des
actions de revitalisation et de valorisation sociale.
Une enveloppe spécifique de 760 millions d'euros doit être
dégagée jusqu'à 2006 pour le programme national de
renouvellement urbain qui viendra compléter les 180 millions
d'euros déjà contractualisé dans les contrats de plan
Etat-Régions.
La conduite du projet est organisée autour d'un pilotage politique, d'un
pilotage technique et d'une direction de projet. Cette organisation, pour
être pleinement opérationnelle, doit être
institutionnalisée sous une forme juridique claire, dédiée
au GPV, et pérenne lui donnant une stabilité dans le temps
au-delà des changements d'acteurs. Le groupement d'intérêt
public (GIP) est la formule juridique qui a majoritairement été
retenue dans les différentes propositions de GPV. Votre rapporteur
déplore néanmoins qu'une trop grande partie des frais de
fonctionnement des GIP et GPV incombe aux communes.
Les grands projets de ville, qui devaient être opérationnels
à partir de 2001, doivent faire l'objet d'avenants aux contrats de ville.
A la fin du mois de juillet dernier, 35 conventions étaient
signées et 9, déjà élaborées, devaient
l'être avant la fin de l'année.
Or, le présent budget ne propose que 4,4 millions d'euros
supplémentaires en crédits de paiement pour la ligne
budgétaire aujourd'hui commune aux GPV et aux ORU.
2. Les opérations de renouvellement urbain
Les
opérations de renouvellement urbain
(ORU),
initialement au
nombre de 30, comportent des opérations d'investissement
financées par les villes concernées et bénéficiant
d'un appui renforcé de l'Etat, notamment grâce à des
prêts à taux d'intérêt réduit.
L'objectif est de parvenir à une recomposition des équilibres
urbains et à une revalorisation des territoires par une
« transformation lourde » de certains quartiers à
partir d'opérations de démolition de grande ampleur, une offre
nouvelle de logements sociaux et une meilleure gestion urbaine de
proximité.
Les ORU devaient bénéficier de crédits d'investissement
spécifiques non contractualisés sur le budget de l'Etat à
hauteur de 107 millions d'euros sur la période 2000-2006 ainsi
qu'une enveloppe de 1,52 milliard d'euros de prêts
« renouvellement urbain » (PRU) mise en place par la Caisse
des dépôts et consignations à un taux de 3 %. Votre
rapporteur souhaite à ce titre que les moyens libérés au
titre des PRU et des GPV soient répartis avec un souci
d'équité.
De 30 communes initialement, le dispositif a donc été
étendu par le Comité interministériel du
1
er
octobre dernier à 30 nouvelles communes, ce qui
double la cible initiale.
Or, à la fin du mois de juillet dernier, seules 11 conventions sur
30 avaient été signées et communiquées à la
Délégation interministérielle à la ville (DIV).
C'est dans un contexte de mise en place des premiers instruments que le
Gouvernement a annoncé un plan en faveur de la réhabilitation des
quartiers.
B. LE COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DES VILLES DU 1ER OCTOBRE 2001 : DES MOYENS EN APPARENCE MASSIFS POUR LA RÉHABILITATION DES QUARTIERS
Sous un intitulé médiatique, « tourner la page des cités dortoirs », le Gouvernement a annoncé lors de ce comité un quadruple renforcement du programme de réhabilitation des quartiers.
1. Une démarche ambitieuse ?
Lors de
ce Comité interministériel, le Gouvernement a proposé un
plan mettant en convergence la politique de la ville et celle du logement.
Afin de «
tourner la page des cités
dortoirs
», le Gouvernement propose quatre axes essentiels.
L'accélération des programmes de démolitions
reconstructions datait déjà de la signature, en octobre 1998,
d'une circulaire commune par MM. Claude Bartolone et Louis Besson,
demandant aux services de l'Etat de faciliter les procédures de
destructions des grands ensembles. Les objectifs fixés pour 2001,
à savoir 10.000 logements démolis, ont été
atteints. En 2002, le Gouvernement se fixe un objectif de 15.000 destructions
pour atteindre par la suite, un rythme annuel de 30.000 logements
démolis.
Le Gouvernement propose par ailleurs de nouvelles opérations de
renouvellement urbain en désignant 30 nouveaux sites prioritaires.
Les projets de 9 villes
6(
*
)
situées dans
les agglomérations d'un grand projet de ville ont par ailleurs
été retenus.
En troisième lieu, le Comité interministériel a
annoncé des opérations de grands travaux de villes pour
désenclaver les quartiers, afin de restaurer l'accessibilité de
ces zones.
Dans son 7
e
rapport annuel
7(
*
)
(2001),
le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées
rappelle que dans de nombreuses zones, lors de la phase d'expansion du logement
social (1950-1977), la construction de logement était subordonnée
à des impératifs quantitatifs et «
dépourvus
de services liés au logement (transport, services publics, commerces,
espaces de vie...)
».
Le Haut Comité constate que depuis le début des années
1990, «
l'éloignement des quartiers du centre ville et de
ses services va entraîner des phénomènes de
relégation, de zones en difficultés (politique des quartiers,
zones urbaines sensibles)
».
Dans ce contexte, des aménagements de voiries ou d'infrastructures de
transport existantes, la réalisation de franchissements ou de nouveaux
axes de desserte sont utiles pour réintégrer les quartiers au
sein de leurs agglomérations.
Enfin, le Gouvernement a annoncé un programme de rénovation des
copropriétés dégradées, engageant un plan de
sauvegarde concernant 21.000 logements.
Afin de financer ce programme, le Comité interministériel propose
1,52 milliard d'euros de subventions nouvelles d'ici 2006, notamment inscrites
dans le budget des ministères de la ville et du logement auxquelles
s'ajoutent 3,8 milliards d'euros de prêts à taux réduit,
1,52 milliard d'euros à 4,2 % et 2,3 milliards d'euros à 3,5
%.
A cette annonce, le Gouvernement ajoute la mobilisation, sur la période
2002-2006, du 1 % logement, à hauteur de 4,57 milliards
d'euros, 2,3 milliards d'euros pour l'objectif de
30.000 démolitions et 2,3 milliards d'euros pour la construction de
10.000 logements supplémentaires par an.
Le contenu du projet de budget pour 2002 prévoit bien la mobilisation du
1 % à hauteur de 430 millions d'euros (2,8 milliards de francs), en
recettes, mais votre rapporteur ne constate pas l'augmentation des moyens des
ministères concernés tels qu'annoncés.
S'agirait-il d'un plan de financement trompe-l'oeil ?
2. Une démarche limitée ?
a) Un effort financier en trompe-l'oeil ?
Lors du
débat relatif à la mobilisation du 1 % logement, à
l'Assemblée nationale, M. Gilles Carrez déclarait :
« Des discussions approfondies ont été menées
pendant l'été avec les partenaires sociaux du 1 % logement.
Autrement dit, l'UESL a accepté de se faire plumer de
2,8 milliards.
«
Avis aux initiés de l'UESL. A quoi tout cet argent est-il
destiné ? Il doit aider à conduire des actions en
matière de politique de la ville. Souvenez-vous : on a vu, fin
septembre, le ministre de la ville, M. Bartolone, annoncer triomphant que la
politique de la ville allait être dotée de 35 milliards de
plus.
«
Regardons-y de plus près. Le bon peuple extasié ne
sait pas que, sur ces 35 milliards, on compte déjà
25 milliards de prêts. Cela vient, je pense, de la Caisse des
dépôts et consignations... des prêts bonifiés. Le
reste, une dizaine de milliards, est étalé sur cinq ans, ce qui
fait deux à trois milliards par an. On pourrait imaginer que l'Etat va
consentir un effort de deux à trois milliards par an. Pas du tout !
Il va chercher l'argent dans la poche des autres, en l'occurrence dans le
1 %. Et cela lui servira à détruire des logements sociaux.
Je ne conteste pas que, dans le cadre de la politique de la ville, on ait
besoin de dynamiter des tours, des barres construites dans les années 60
et où nos compatriotes ne veulent plus habiter. Mais il s'agit d'une
politique d'Etat, qui ne devrait en aucun cas être financée par le
1 %. Le 1 % doit servir à la construction sociale, qu'elle
soit en accession à la propriété ou en locatif. Il y a
donc bien là un détournement de fonds.
»
Qu'en est-il ?
Votre rapporteur constate en premier lieu que l'analyse faite par
M. Gilles Carrez corrobore les craintes énoncées plus haut,
à savoir d'une politique de la ville entièrement
débudgétisée.
Sans doute l'intervention du 1 % logement dans le renouvellement urbain,
avec comme contrepartie un rôle accru en matière de construction
sociale ne va pas sans difficulté, notamment pour les organismes HLM.
Mais, la première contribution versée à l'Etat
8(
*
)
en 2002, s'élève à
430 millions d'euros (2,8 milliards de francs). La convention du
11 octobre dernier, signée entre l'UESL et l'Etat, qui justifie
l'inscription de ce versement en loi de finances, stipule que :
«
pour tenir compte de la montée en puissance de ces
actions nouvelles, le 1 % logement apportera un financement à
hauteur de
2,8 milliards de francs au titre de 2002 pour faciliter la
conduite d'actions concourant au renouvellement urbain
(en
particulier : aménagement urbain en GPV et ORU ; actions de
démolition, de sécurisation des ensembles HLM et
d'amélioration de la qualité de service dans les quartiers ;
accession à la propriété bénéficiant d'une
aide à la pierre ciblée dans les quartiers en
difficulté ; réalisation de logements locatifs sociaux mieux
financés pour accompagner les démolitions, actions en faveur des
copropriétés dégradées...). Ce financement se fera
par versement au budget général de l'Etat selon les
modalités qui devront être précisées dans la
convention d'application.
»
Or, aucune inscription nouvelle n'est enregistrée en loi de finances
pour les GPV et les ORU.
Mme Françoise Henneron, rapporteur de votre commission pour les
crédits du logement social a, pour sa part, constaté que les
crédits consacrés au logement diminuent.
Le prélèvement réalisé par l'Etat sur les fonds de
l'UESL correspond à la totalité de l'effort ville en faveur du
renouvellement urbain et alimente pour l'essentiel les recettes
générales du budget.
Votre rapporteur ne souhaite pas présumer des moyens qui seront
consacrés à l'avenir par l'Etat aux projets annoncés lors
du dernier Comité interministériel des villes mais il constate
que, pour 2002, le Gouvernement n'y prévoit pas d'enveloppe et
détourne vers d'autres usages les fonds du 1 % logement
prélevés pour être affectés à ces actions.
b) Une approche parcellaire
Le
Gouvernement assigne à son projet l'objectif d'éliminer les
« cités dortoirs ». Or, les mesures proposées
ne touchent pas à l'essentiel.
En effet, les « cités dortoirs » sont nées de
politiques de la ville qui ont organisé une ségrégation
entre lieu de travail et lieu d'habitat.
Cette ségrégation s'est d'ailleurs accrue avec le temps, et
notamment lors de la crise des années 1970 et au cours des années
1980.
La paupérisation des publics logés dans ces zones s'aggrave. Les
habitants des cités sont confrontés à un taux de
chômage deux à trois fois supérieur à la moyenne
nationale.
Le renouvellement des quartiers dégradés ne mettra fin aux
« cités dortoirs » que si l'activité
économique y est réimplantée.
Si les projets proposés présentent un véritable
intérêt dans le domaine du paysage urbain -encore faut-il que le
Gouvernement « ne mange pas le blé en herbe » en
affectant à d'autres usages les fonds qui leur sont destinés-
ceux proposés en revanche en matière de développement
économique et de lutte contre le chômage ne présentent pas,
en l'état, de garanties de succès.
III. LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET LA LUTTE CONTRE LE CHÔMAGE RESTENT LES PARENTS PAUVRES DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
A. EN DÉPIT DE CRITIQUES ADRESSÉES AUX MESURES PRISES LORS DU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE, LE GOUVERNEMENT NE PROPOSE PAS DE SOLUTIONS ALTERNATIVES CONVAINCANTES
Le dispositif du pacte de relance pour la ville
La
loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise
en oeuvre du pacte de relance pour la ville
a prévu un
dispositif fiscal spécifique dans les zones de redynamisation urbaine
(ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU) au sein de la liste de
750 zones urbaines sensibles (ZUS) correspondant aux grands ensembles et
quartiers d'habitat dégradé souffrant d'un
déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi.
Les zones de redynamisation urbaine
(ZRU) présentent des
difficultés évaluées à partir de plusieurs
critères, à savoir la population, le taux de chômage, la
proportion de jeunes de moins de 25 ans, la proportion de jeunes sortis du
système scolaire sans diplôme et le potentiel fiscal des communes
de rattachement.
416 ZRU (dont 20 dans les DOM) ont été
sélectionnées dans 343 communes et
76 départements parmi les 750 ZUS.
Le dispositif visant à conforter ou à recréer de
l'activité économique dans ces quartiers très
défavorisés est constitué pour l'essentiel
d'exonérations fiscales et sociales accordées aux entreprises.
Les mesures applicables en ZRU sont les suivantes :
- exonération, compensée par l'Etat, de taxe
professionnelle, pour les établissements nouveaux, ou déjà
existants, pendant cinq ans sur la totalité de la base imposable,
plafonnée à 1 million de francs pour la création ou
l'extension, et à 500.000 francs pour les établissements
existants (
art. 1466 A 1 ter du code général des
impôts
) ;
- exonération d'impôt sur les bénéfices, totale
les deux premières années puis dégressive les
troisième, quatrième et cinquième années, sans
plafonnement, pour les entreprises nouvelles (
art. 44 sexes du code
général des impôts
) ;
- exonération de taxes foncières sur les
propriétés bâties, pendant deux ans, pour les entreprises
nouvelles ou les établissements créés ou repris à
une entreprise en difficulté (
art. 1383 du code
général des impôts
) ;
- exonération sur douze mois des charges sociales patronales du
quatrième au cinquantième salarié pour les entreprises
nouvelles ou existantes sur une fraction de salaire n'excédant pas
1,5 fois le SMIC.
Les zones franches urbaines
(ZFU) ont été
déterminées, après appel à projet, parmi les
quartiers de plus de 10.000 habitants présentant les
caractéristiques les plus dégradées en termes de
chômage des jeunes, de qualification professionnelle ou de ressources des
communes.
Les ZFU, qui bénéficient des exonérations fiscales et de
charges sociales les plus importantes, sont au nombre de 44, dont 38 en
métropole et 6 dans les départements d'outre-mer. Elles sont
déterminées par le législateur qui en a fixé la
liste en annexe à la
loi n° 96-987 du 14 novembre
1996
. La délimitation de ces zones a été fixée
par deux décrets du 26 décembre 1996.
L'effort de l'Etat est particulièrement concentré et repose sur
des mesures d'exonération fiscale et sociale renforcées :
- exonération compensée par l'Etat de taxe professionnelle
pour les établissements nouveaux ou déjà existants ou
étendus, pendant cinq ans, sur la totalité de la base imposable,
plafonnée à 3 millions de francs
(
art. 1466 A I quater du code général des
impôts
) ;
- exonération d'impôt sur les bénéfices totale
pendant cinq ans, avec plafonnement à 400.000 francs par an, pour
les entreprises nouvelles ou existantes (
art. 44 octies du code
général des impôts
) ;
- exonération de taxe foncière sur les
propriétés bâties pendant cinq ans
(
art. 1383
A du code général des
impôts
).
- exonération des charges sociales sur douze mois des charges
sociales patronales du quatrième au cinquantième salarié
pour les entreprises nouvelles ou existantes sur une fraction de salaire
n'excédant pas 1,5 fois le SMIC.
1. Des critiques concentrées sur le dispositif des zones franches urbaines dont les acquis devraient néanmoins être préservés par une sortie progressive
a) Des rapports officiels contradictoires
Par une
lettre de mission en date du 31 janvier 1998, le Gouvernement a
demandé aux trois inspections générales, Administration,
Finances et Affaires sociales, de dresser un premier bilan, précoce, du
dispositif des zones franches urbaines.
L'Inspection générale des affaires sociales (IGAS)
a
dressé le plus sévère des bilans.
Ce rapport
9(
*
)
met notamment en exergue les
effets d'aubaines dont ont profité des «
entreprises
boîtes aux lettres
», le peu d'impact sur l'emploi -ou,
pour expliquer le dynamisme soudain des zones franches, le caractère
«
pré-existant
» de la reprise sur les zones
concernées- et, en conséquence, dénonce le
«
coût par emploi créé
».
Le rapport de l'IGAS n'évalue par ailleurs pas les gains en termes de
revitalisation du tissu économique, industriel et commercial, et les
gains en termes de recettes fiscales induits pour l'Etat, notamment de TVA.
Le rapport remis conjointement par l'Inspection générale des
finances et l'Inspection générale de l'administration
10(
*
)
propose une évaluation plus globale, et sans
doute plus objective, du dispositif des zones franches.
Il fait état des limites du dispositif, notamment de l'impact alors
encore restreint sur le chômage, mais tient compte des effets positifs,
par exemple en matière d'investissement, pour les villes, les offices
HLM, sans évoquer toutefois l'investissement privé. Il met en
valeur la création de guichets uniques et conclut à un effet
bénéfique indéniable sur l'activité
économique et à un effet d'entraînement sur la politique de
la ville.
En matière de coût, les dépenses de l'Etat sont
évaluées en soulignant les recettes de TVA induites et en
rappelant qu'une partie des coûts serait de toutes façons prise en
charge par l'Etat, si les ZFU n'existaient pas, au titre des allègements
de charges sur les bas salaires. Le rapport conclut que le coût global
reste faible au regard des crédits de la politique de la ville avec
cependant une forte progression à prévoir.
Évaluant le coût du dispositif par emploi créé
à 150.000 francs en zone franche, le rapport précise que
l'échec ou la réussite ne se mesure pas sur le fondement de ce
coût, mais sur celui du développement économique du
quartier.
Des exemples de réussite sont cités : réouverture de
centres commerciaux grâce à la zone franche urbaine, articulation
avec les dispositifs locaux pour l'emploi, la zone franche renforçant
les effets bénéfiques de la politique de la ville.
Le rapport
souligne cependant, à juste titre, que là où il n'y a pas
de politique de la ville, la zone franche reste lettre morte et constitue une
nouvelle occasion manquée
.
Les difficultés rencontrées par les entreprises sont
décrites : foncier insuffisant, problèmes de
sécurité, services financiers parfois peu accueillants.
L'approche du rapport n'est donc pas limitée à la seule
évaluation du coût financier et du nombre d'emplois
créés, la zone franche étant perçue comme un outil
s'inscrivant dans une politique globale.
Les effets pervers sont également décrits mais de façon
nuancée, notamment les distorsions de concurrence jugées
limitées, voire sporadiques, l'intervention de « chasseurs de
primes » qui peuvent intervenir dans certains secteurs, notamment
dans le bâtiment, le nettoyage, le gardiennage et les transports, et le
fait que les professions libérales peuvent bénéficier de
la ZFU sans réelles contreparties.
Votre rapporteur s'interroge en conséquence sur les raisons d'une telle
dissonance entre deux rapports qui, initialement, devaient être le fruit
d'une mission commune.
L'IGAS justifie de s'être désolidarisée des deux autres
inspections en ces termes :
«
L'inspection générale des finances et l'Inspection
générale de l'administration ont choisi de signer, à la
date prévue par lettre de mission mais avant le terme des investigations
et exploitations indispensables, un rapport qui ne prend pas en compte,
notamment :
« - l'exploitation du questionnaire adressé par la
mission à toutes les préfectures concernées par les zones
franches,
« - l'exploitation du questionnaire adressé par la
mission à toutes les URSSAF concernées par les zones franches,
« - l'analyse par l'INSEE de l'évolution du tissu
économique en zone franche,
« - l'enquête de l'UNEDIC sur l'emploi salarié dans
plus de 6.000 entreprises en zone franche,
« - les données de la direction générale
des impôts sur la taxe professionnelle, permettant en particulier de
différencier les exonérations accordées aux entreprises
créées, d'une part, aux entreprises existantes, d'autre part,
« - les données communiquées par la direction
générale des collectivités locales,
« - les données de la DARES sur les effectifs
recensés en ZRU,
« - les données de la CANAM sur les exonérations
de cotisations maladie aux artisans et commerçants ;
« - les données de la CANAM sur les effectifs
correspondants.
« L'inspection générale des affaires sociales n'a donc
pas pu s'associer à la remise de ce document et a poursuivi pendant
quelques jours ses travaux.
».
Pour sa part, le rapport de l'Inspection des finances et de l'Inspection
générale de l'administration déclare sobrement que
«
l'IGAS estime au contraire que les travaux doivent être
prolongés pour affiner les contacts et les propositions. C'est pourquoi
le présent rapport n'est pas signé par son représentant
qui poursuit ses travaux
».
Votre rapporteur s'interroge sur l'origine du désaccord entre des
administrations dont les travaux bénéficient pourtant d'une
très bonne réputation. Les rapports ont été remis
tous deux dans la seconde quinzaine de décembre 1998. Comment un
aussi bref délai supplémentaire, trois jours, a-t-il pu suffire
à l'IGAS pour traiter une somme de statistiques d'une ampleur telle que
cette inspection aboutisse à des conclusions à ce point
différentes de celles de l'Inspection générale des
finances ?
b) Un bilan qui satisfait les objectifs de départ
En
créant le dispositif des zones franches urbaines, la loi du
14 novembre 1996 poursuivait trois objectifs essentiels :
maintenir, voire redéployer l'activité, lutter contre la logique
de ghettoïsation et créer au moins 500 emplois.
Le dernier rapport
11(
*
)
sur l'application de
cette loi date du mois de juillet dernier et fait les constatations suivantes
en matière d'emploi :
«
- une augmentation du nombre de salariés en
ZFU ;
- plus du quart des salariés ouvrant droit à
exonération réside en ZFU ;
- trois établissements sur quatre se sont implantés en ZFU
après le 1
er
janvier 1997 ;
- 80 % des établissements employeurs concernés par la
mesure ont au plus 9 salariés. Un établissement sur deux
n'applique l'exonération que pour 3 salariés au plus ;
- sur la période 1997-2000, la taille moyenne des
établissements a légèrement augmenté. En 1999, la
proportion des établissements employant un seul salarié a
baissé et plus d'un tiers des établissements a vu son effectif
augmenter.
»
Votre rapporteur a entendu en audition les représentants de
l'Association nationale des villes zones franches urbaines (ANZFU).
Ces derniers ont déclaré que la zone franche de Roubaix avait
atteint les objectifs fixés en termes d'emplois à elle seule
-5.800- et que la reprise de l'activité, d'un point de vue global
était réel, avec un taux d'embauche local (35 %)
supérieur au minimum imposé par la loi (20 %).
La présence d'effets d'aubaine doit donc être à
relativiser.
c) La sortie progressive prévue par le projet de loi de finances pourrait préserver les acquis des zones franches urbaines
Sans
doute les engagements européens et la nature du dispositif
lui-même interdisaient sa pérennisation.
Sans doute, pour être efficace, un tel dispositif devrait-il être
temporaire. Les politiques de « discrimination positive »
ne sont utiles qu'en ce qu'elles permettent à terme de ramener les
publics visés dans le droit commun.
Le coût des exonérations fiscales en zones franches était
en outre élevé.
Le coût des exonérations en zones franches urbaines
|
2000 |
2001 |
2002 |
Exonérations de l'IS |
70,13 |
76,22 |
80,8 |
Taxe professionnelle |
48,78 |
50 |
50 |
Taxe foncière sur les propriétés bâties |
10,06 |
10,98 |
10,98 |
Exonérations de cotisations patronales pour les 50 premiers salariés |
242,11 |
263,68 |
243,92 |
Exonération de cotisation maladie des artisans et commerçants |
4,57 |
5,64 |
5,64 |
Total |
375,75 |
406,52 |
391,34 |
(en millions d'euros)
Afin
d'éviter une sortie trop brutale pour les entreprises
bénéficiant du dispositif, le présent projet de loi de
finances propose une disparition progressive des avantages fiscaux.
Les entreprises déjà installées au
31 décembre 2001 bénéficieront pendant trois ans
à taux dégressif 60 %, 40 % et 20 % des exonérations
et ce, à l'issue des cinq ans de droits ouverts pour les trois
prélèvements principaux : cotisations sociales, impôts
sur les bénéfices et taxes professionnelles.
Ces dispositifs sont inscrits aux articles 71 et 71 bis du
présent projet de loi.
Pour peu qu'elles ne donnent pas lieu par les services fiscaux et les URSSAF
à une interprétation variable selon les départements, ces
garanties devraient permettre de préserver les acquis des zones franches
urbaines.
2. Des dispositifs alternatifs dont l'efficacité reste à prouver
Le volet relatif au développement économique des quartiers proposé par le Gouvernement joint les deux logiques de l'exonération fiscale et de la subvention, mais l'efficacité des instruments proposés n'est pas certaine.
a) Le régime unique d'exonération fiscale présente le risque de « diluer » l'effort
Au
1
er
janvier 2002, le Gouvernement propose de
généraliser un régime d'exonérations fiscales et
sociales aux zones de redynamisation économique et aux entreprises
installées en zone franche postérieurement au
1
er
janvier 2002.
L'instauration de ce régime unique est mise en oeuvre par
l'article 7 du projet de loi de financement de la sécurité
sociale, pour son volet d'exonération de charges et par l'article 8
du projet de loi de finances pour son volet fiscal.
Ce nouveau dispositif est proche de celui proposé en zone de
redynamisation.
Le constat d'échec des politiques de relances menées sur ces
dernières n'est pourtant guère contesté.
Sans présumer des résultats du nouveau régime unique,
votre rapporteur souhaite souligner que les mécanismes de
discrimination positive sont d'autant plus efficaces que les publics
visés sont restreints et les moyens importants. Le succès de
certaines zones franches doit s'analyser en ces termes.
A l'inverse, les résultats médiocres des zones de redynamisation
traduisent les risques d'une dilution des moyens sur des territoires trop
étendus.
Le risque n'est que potentiel mais il mérite d'être
souligné.
Pour sa part, le second volet proposé par le Gouvernement en
matière économique, le fonds de revitalisation économique
(FRE), tarde à montrer son efficacité.
b) Un fonds de revitalisation économique encore largement inopérant
Lors de
la présentation du programme gouvernemental, lors du Comité
interministériel des villes du 14 décembre 1999, il a
été précisé que, s'agissant des aides à
l'investissement, une prime de revitalisation serait versée aux
entreprises, prime qui correspondrait à 15 % de l'investissement
pour un montant de 150.000 francs. En cas de créations d'entreprises, le
montant minimum de la prime serait de 20.000 francs.
La loi du 13 décembre 2000, relative à la
solidarité et au renouvellement urbain (SRU), a créé un
fonds de revitalisation économique (FRE) ayant pour objet de
pérenniser et développer le tissu industriel et commercial dans
les quartiers.
Une circulaire du ministère du budget en date du
13 décembre 2000 a précisé les modalités
d'application de ces crédits, dont 85 % doivent être
déconcentrés.
Or, les crédits du FRE sont peu utilisés, justifiant les
annulations dont ils sont l'objet.
Annulation des crédits du FRE en 2001
|
Interventions (titre IV) |
Investissement (titre VI) AP |
Investissement (titre VI) CP |
Arrêté du 21 mai 2001 |
|
7,62 |
7,62 |
Arrêté du 14 novembre 2001 |
3 |
5,41 |
4,57 |
Total |
3 |
13,03 |
12,19 |
(en millions d'euros)
Aussi,
en 2002, le projet de loi de finances se contente-t-il de reconduire les
montants consacrés à la politique de la ville au même
niveau qu'en 2001.
Au-delà de la complexité des procédures du FRE, votre
rapporteur souscrit à la critique formulée par M. Paul
Blanc
12(
*
)
, qui démontre, à un an
d'intervalle, toute sa pertinence :
«
Votre rapporteur souligne les limites de ce dispositif de
subvention par rapport à un mécanisme d'exonération
fiscale a priori. Cela revient à imposer une logique
« administrative » à toute création
d'entreprise dans les quartiers.
«
Ces dernières seront chargées de
présenter des dossiers sans avoir de garanties sur les délais
d'instruction ou les conditions qui leur seront demandées.
«
Aujourd'hui, les entrepreneurs ne veulent pas être
considérés comme des « chasseurs de
prime » : les entreprises ne réclament pas des
subventions mais un allégement de leurs contraintes. Quelle
administration peut aujourd'hui se faire juge de la viabilité
économique d'un projet de création d'entreprises ?
«
Le fonds de revitalisation économique ne saurait
remplacer les exonérations fiscales parce que les montants
engagés sont en réalité nécessairement insuffisants
face aux besoins et parce
qu'il obéit à une logique
d'économie administrée qui semble
dépassée.
»
B. DES DISPOSITIFS EN FAVEUR DE L'EMPLOI QUI S'APPARENTENT À UN TRAITEMENT SOCIAL DU CHÔMAGE
Le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 prévoyait un double dispositif pour lutter contre le chômage dans les quartiers.
1. L'aide à l'insertion : les équipes emplois-insertion
Les
équipes emplois-insertion (EEI) ont été
créées suite à la décision prise lors du
Comité interministériel du 14 décembre 1999.
Dans le cadre de la circulaire du 18 avril 2000, un appel à
projet a été lancé au niveau national pour la
création de 150 équipes dans les villes dotées d'un
contrat de villes.
Les EEI ont la double mission d'assurer un appui de proximité aux
chômeurs résidant dans les quartiers et d'organiser un relais avec
les structures en place dans l'agglomération (missions locales, ANPE,
Assedic, etc.).
Selon les éléments communiqués par la
délégation interministérielle à la ville à
votre rapporteur, la mission de ces équipes consiste à :
«
- faciliter l'accès à l'information sur
l'emploi et la formation,
«
- offrir un premier niveau de service,
«
- donner accès aux prestations des services de
l'ANPE,
«
- assurer le lien entre les interventions des
différents secteurs concernés,
«
- assurer une fonction de veille et de proposition à
l'attention du service public et de l'Emploi.
»
En 2000 et 2001, 63 équipes ont été financées
par la DIV, qui précise que «
ces équipes sont
composées de quatre personnes à temps plein. Le noyau est
constitué d'au moins un agent ANPE et d'un agent de la mission locale
mis à disposition. L'équipe est renforcée par du personnel
spécifique adapté aux besoins locaux.
»
La DIV apporte un concours financier plafonné à 45.000 euros par
an en complément de l'investissement des partenaires locaux, et
notamment des collectivités locales.
D'autres acteurs, dont l'ANPE, les missions locales mais également
l'Europe via le FEDER et le FSE, peuvent être mobilisés pour le
financement de ces équipes.
Votre rapporteur est favorable à ce dispositif tout en formulant deux
réserves fortes.
Le meilleur moyen de réduire le chômage est de favoriser le
développement économique. La démarche
« d'insertion » des populations qui se sont trop
éloignées de l'emploi pour y revenir d'elles-mêmes est
complémentaire et non substituable à un climat par ailleurs
favorable à ce développement.
Votre rapporteur constate en second lieu que les EEI étaient en 2001
financées sur les crédits du titre III, c'est-à-dire
qu'elles étaient considérées comme des « moyens
des services ». En 2002, l'enveloppe leur étant
destinée est transférée au titre IV. Les EEI deviennent
donc une dépense d'intervention.
Les équipes emplois-insertion sont des moyens mis en oeuvre par la
politique de la ville pour favoriser l'insertion des chômeurs. Il s'agit
donc bien de dépenses de fonctionnement des services. Ce transfert
budgétaire augure-t-il d'une déviance qui ferait des
équipes emplois-insertions elles-mêmes les destinataires finaux du
dispositif ?
2. L'extension des adultes-relais
A
l'instar des EEI, le CIV du 14 décembre 1999 a
décidé la création d'un dispositif nouveau, les
adultes-relais, et l'a mis en oeuvre par la circulaire du
26 avril 2000.
Le programme s'est vu assigner les missions suivantes :
« -
créer ou développer le lien social dans les
quartiers par des actions de médiation sociale et culturelle,
«
- mener des actions de prévention telles que
décidées par le Conseil de sécurité
intérieure,
«
- favoriser le lien familles/écoles ou la
prévention de la violence en milieu scolaire
. ».
La DIV précise par ailleurs que :
«
La mise en oeuvre de ce programme a véritablement
démarré au cours du dernier trimestre 2000, après le vote
des crédits en loi de finances rectificative en juin 2000.
«
100 millions de francs étaient inscrits au budget
2000 et 300 millions de francs au budget 2001 sur le chapitre 46-60
article 80 du budget du ministère délégué à
la ville.
».
Qu'en est-il réellement ?
Au 31 décembre 2000, seuls 215 postes étaient
créés.
Au 18 septembre 2001, on en comptait 1.089, chiffre atteignant
à peine 30 % de l'objectif fixé pour 2001, à savoir
3.000 postes.
D'ailleurs, l'arrêté du 14 novembre dernier annule
4,57 millions d'euros en intervention pour les adultes-relais, soit peu ou
prou le montant de la mesure nouvelle pour 2002 !
Ces résultats médiocres s'expliquent par l'étroitesse du
dispositif initial.
Dans les réponses communiquées à votre rapporteur, la DIV
apporte les précisions suivantes :
«
La circulaire du 26 avril 2000 précitée
ne permettait pas le recrutement des adultes-relais par les
collectivités territoriales ni par les établissements publics
locaux. Le programme est en effet essentiellement ouvert au tissu associatif.
Cette non-ouverture au secteur public a constitué un frein au
développement des adultes-relais, en particulier pour les actions de
prévention en général ou de lutte contre la violence
scolaire qui relèvent de la responsabilité des
collectivités ou des établissements scolaires
. Par ailleurs,
les organismes publics d'HLM ne peuvent pas, aux termes de la circulaire du 26
avril 2000, recruter d'adultes-relais, alors que les sociétés
anonymes d'HLM en ont la possibilité.
Pour répondre à l'urgence des besoins à satisfaire en
ce domaine, et pour appuyer l'action déjà engagée par les
associations, il est donc apparu nécessaire d'élargir le champ
des employeurs aux collectivités locales et aux organismes publics.
C'est pourquoi, la ministre de l'emploi et de la solidarité et le
ministre délégué à la ville ont signé la
circulaire DIV/2001/316 du 4 juillet 2001 qui permettra ces
recrutements par les collectivités locales et les établissements
publics locaux, à titre provisoire jusqu'en fin d'année 2001,
dans le cadre d'un contrat emploi consolidé (CEC) au taux de 80 %.
Pour 2002, une disposition législative qui sera soumise au Parlement
dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002, unifiera le dispositif et
le rendra définitif.
»
Pour sa part, votre rapporteur reste sceptique quant à
l'efficacité de ce dispositif et rappelle la réserve
exprimée, non sans humour, par M. Paul Blanc
13(
*
)
:
«
Au demeurant, dans un contexte où il devient de plus en
plus difficile de trouver des personnes directement employables dans les zones
franches, ce type de dispositif risque fort de conduire à un enfermement
des banlieues sur elles-mêmes.
«
Votre rapporteur ne peut que souligner la pertinence d'un
article paru en première page d'un « grand journal du
soir » : pour les habitants des cités sensibles,
« la multiplication des « médiateurs »,
des « personnes relais » ne fait qu'exacerber l'impression
qu'ils constituent une population à part, à laquelle on ne peut
plus s'adresser que par des intermédiaires, comme des Indiens dans leur
réserve
.
Même si la formule est sans doute excessive, il reste vrai qu'il faut
éviter de développer un sentiment de stigmatisation des banlieues
sensibles. »
Le présent projet de loi de finances prévoit, à
l'article 72, l'élargissement du dispositif des adultes-relais.
IV. DANS L'ATTENTE DES PREMIERS RÉSULTATS DE LA POLITIQUE MENÉE, LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LES HABITANTS DES QUARTIERS S'AGGRAVENT
A. DES QUARTIERS EN ATTENTE
1. Des difficultés concentrées
Les
quartiers sensibles cumulent difficultés économiques et
difficultés sociales.
La délégation interministérielle à la ville (DIV) a
procédé, avec la collaboration de l'INSEE, au
dépouillement des données fournies par le recensement
général de 1999.
D'après cette enquête, les habitants des zones urbaines sensibles
(ZUS) représentent 4,46 millions de personnes en 1999, en diminution de
5,7 % par rapport à 1990. La population diminue mais la proportion
de jeunes y demeure fortement supérieure à la moyenne nationale
puisque, dans ces zones, plus d'une personne sur trois a moins de 20 ans,
contre une sur quatre ailleurs, alors même que moins d'une personne sur
six a plus de soixante ans contre une sur cinq en moyenne nationale.
Les difficultés se concentrent sur plusieurs fronts.
L'accès à la formation reste inégal même si cette
inégalité s'est réduite sur la décennie. En 1990,
52,8 % des jeunes en ZUS étaient en cours d'études contre
62,2 % aujourd'hui. L'écart avec la moyenne nationale était
alors de dix points. Elle s'est réduite à cinq points en dix ans.
Pour autant, peut-on en conclure que la situation des jeunes est satisfaisante
? Le niveau de diplômés supérieurs reste deux fois
inférieur à la moyenne nationale et le nombre de titulaires d'un
baccalauréat ou plus représente 24 % dans ces zones contre
37% ailleurs. Dans ce domaine, l'écart qui n'était que de six
points en 1990 s'est creusé pour atteindre 12 points.
Sans doute les difficultés sont-elles moins celles des jeunes que celles
des populations des quartiers dans leur ensemble.
La première de ces difficultés est celle de l'emploi
. Les
populations des ZUS ont un taux global d'activité de cinq points
inférieur à la moyenne nationale. La situation s'est même
aggravée en dix ans puisque ce taux était de 69,5 % en 1990,
il n'est plus que de 68 % en 1999 alors que dans le même temps le
taux d'activité global a crû de deux points, passant de 71 %
à 73 %.
L'inégalité devant l'emploi est aussi celle de
l'inégalité devant la qualité de l'emploi, les titulaires
de contrats dits « précaires » y sont plus nombreux
qu'ailleurs.
La configuration des emplois
|
Zones Urbaines Sensibles |
Total national |
||
|
1990 |
1999 |
1990 |
1999 |
CDD |
7,1 |
10,6 |
5,4 |
8,6 |
Intérim |
2,3 |
3,6 |
1,1 |
1,9 |
Emplois aidés |
2,3 |
4,5 |
1,5 |
2,4 |
(en %)
D'un
point de vue global, le taux de chômage reste en 1999 deux fois plus
élevé que la moyenne nationale, 25,4 % contre 12,8 %.
La diminution du chômage intervenue depuis, et constatée pour la
moyenne nationale, ne présume pas de la situation de l'emploi dans les
quartiers.
A ce titre, une diminution moins rapide du chômage y alimente un
sentiment de frustration à l'égard de la croissance dont ces
habitants, notamment les jeunes, s'estiment privés.
Il s'agit là d'un élément susceptible d'expliquer le mal
profond des quartiers : une violence endémique.
2. Une violence persistante
A
l'occasion de cet avis budgétaire, votre rapporteur rappelle quelques
éléments relatifs à l'évolution de la violence, qui
constitue une difficulté supplémentaire auxquels nos concitoyens
sont confrontés.
Parmi les tendances de la délinquance, il faut discerner plusieurs
orientations.
La part des vols dans la délinquance
est passée d'un tiers
dans les années 1950 à près de deux tiers en 1998. La
tendance à la baisse constatée en 1999 tient surtout à la
diminution des cambriolages et, dans une moindre mesure, à celle des
vols de véhicules. Mais
les vols avec violence augmentent
.
L'émergence des dégradations et destructions de biens
,
à la fois publics et privés,
est le phénomène le
plus marquant de ces dernières années
. Stable dans les
années 1980, les dégradations ont brutalement augmenté
dans les années 1990. En 1999, les dégradations et destructions
s'élevaient à un demi million, soit 14 % de l'ensemble des
crimes et délits. Aujourd'hui, ce phénomène de violence
gratuite se place au deuxième rang des délits les plus
constatés.
Les violences contre les personnes
ont,
elles aussi,
fortement
augmenté
au cours de cette décennie, moins pour les homicides
que pour les vols avec violences, les coups et blessures et, la presse s'en est
fait l'écho, les viols notamment collectifs.
Enfin, le nombre d'
infractions relatives à l'usage de
stupéfiant a véritablement explosé
. De quelques cas
sanctionnés à la fin des années 1960, les infractions se
sont élevées à plus de 100.000 en 1999. Sur la
décennie, les chiffres relatifs à cette délinquance ont
quasiment doublé. Cette évolution n'est pas sans lien sur
l'évolution des conditions de vie dans les cités où une
certaine économie parallèle a pu, par endroits, se
développer.
Sans doute les évaluations citées ici sont-elles grandement
minorées puisque les statistiques disponibles sont rares et
imprécises. Une étude de l'Institut des hautes études en
sécurité intérieure et de l'INSEE soulignait
l'écart croissant entre les infractions vécues et les infractions
réellement enregistrées.
Le sentiment d'inutilité d'une plainte mais aussi la crainte
croissante de représailles instaurent un climat d'impunité
favorable à l'extension de la délinquance.
L'enquête IHESI/INSEE
Catégories d'infractions |
Le réel vécu |
La déclaration aux services répressifs |
L'enregistrement par les services répressifs |
Rapport délinquance constatée/ insécurité vécue |
|||
|
Nombre de faits survenus |
Taux d'incidence (1) |
Nombre de déclarés |
Taux de déclaration |
Nombre de faits enregistrés |
Taux d'enregistrement |
|
Cambriolages de résidences principales |
899.000 |
3,8 % |
564.000 |
62,74 % |
370.000 |
65,60 % |
41,16 % |
Vols de véhicules |
771.000 |
3,3 % |
695.000 |
90,14 % |
639.000 |
91,94 % |
82,88 % |
Dégradations de véhicules |
3.576.000 |
13,2 % |
1.121.000 |
31,35 % |
559.000 |
49,87 % |
15,63 % |
Menaces |
4.167.000 |
6,1 % |
683.000 |
16,39 % |
63.000 |
9,22 % |
1,51 % |
Injures |
2.886.000 |
4,3 % |
236.000 |
8,18 % |
25.000 |
10,59 % |
0,87 % |
(1)
Le taux d'incidence est calculé par rapport aux ménages pour les
atteintes aux biens (cambriolages, vols de véhicules,
dégradations de véhicules) et par rapport aux individus de 15 ans
et plus pour les atteintes aux personnes (menaces, injures).
Enfin, votre rapporteur souligne tout particulièrement l'inanité
d'une politique de prévention qui viserait à dresser une sorte de
« cordon sanitaire » autours des quartiers victimes de
cette violence endémique.
En effet, la diffusion de cette violence
est un phénomène incontesté.
Alors qu'ils demeuraient
confinés dans les quartiers, victimes de leur déshérence,
les délinquants parfois multirécidivistes, très souvent
non punis, ont porté la violence sur des zones plus vastes.
Après les transports urbains, les groupes scolaires, les centres
commerciaux, la violence gagne les artères de centre-ville, les stations
de vacances, voire les espaces semi-ruraux, où la violence
n'était jusqu'alors pas ou peu constatée.
L'organisation des services publics sociaux face à la violence : l'exemple de la Caisse nationale d'allocations familiales
Les
Caisses d'Allocations Familiales doivent s'organiser face à la violence
croissante à laquelle sont confrontés quotidiennement les agents
et les usagers. La lettre circulaire du 26 octobre 2001, intitulé
« Prévention et suivi des agressions des agents en contact
avec le public »
précise les mesures mises en oeuvre pour
lutter contre la violence :
1. La mise en place d'une réflexion préalable au sein de
l'organisme
a pour objet d'éviter de réagir en situation de
crise, de manière disproportionnée. A cette fin, la CNAF
préconise une analyse locale des agressions dont ont pu être
victimes les salariés, en particulier ceux isolés
géographiquement, et ceux qui sont plus exposés, au titre de
leurs missions.
La CNAF rappelle à ce titre que toute agression doit
faire systématiquement l'objet d'une plainte
.
2. La mise en place de mesures de prévention
:
p
our les postes concernés par les risques d'agression
(amélioration de l'accueil, présence continue de personnels dans
les lieux d'accueil, organisation de ce dernier en plusieurs niveaux,
régulation des flux du public, etc.) ;
pour la formation des salariés appelés à
réagir
en cas d'agression (amélioration de la formation
dans le cadre du « livret d'accueil », apprentissage de la
gestion des conflits et par la formation de l'encadrement gestionnaire de la
maintenance et des achats, etc.) ;
pour l'adaptation des locaux
en prenant en compte la localisation du
centre, la taille des locaux, le confort des salles d'attentes, des
possibilités
« d'évacuation des personnels pour
se soustraire rapidement aux agresseurs »
,
la
modulation des couleurs et des lumières des locaux , le recours à
la vidéo-surveillance, etc.) ;
3. La mise en place d'une procédure pour la prise en charge des
victimes :
La CNAF préconise une action en trois temps :
Au moment de l'agression, la CNAF propose des mesures susceptibles d'entourer
la victime (gestes, paroles, affections,
« laisser la victime
exprimer ses émotions »
).
Dans les jours qui suivent
les CAF sont invitées à s'assurer
du dépôt de plainte et à se constituer partie civile.
Les caisses devront prendre en charge les frais de procédure.
Enfin, la CNAF énumère des mesures susceptibles de gérer
le stress post traumatique.
Approuvant les mesures prises par la CNAF, votre rapporteur formule
néanmoins deux observations.
La mise en place de telles
procédures s'avère
in fine
coûteuse
;
l'organisation des locaux n'est plus fonction du confort des usagers mais de la
prévention de la violence. Il est déplorable que certaines CAF
doivent être « bunkerisées ».
La mise en oeuvre d'une telle procédure, à l'instar des
maisons médicalisées, laisse à penser que les lieux de
services publics sont à protéger par défaut, car l'Etat
est incapable d'éliminer la violence en dehors de ces lieux.
Face à ce constat alarmant, votre rapporteur ne peut que constater la
carence de l'action publique.
Lors du congrès de Villepinte
14(
*
)
, le
Gouvernement avait proposé la mise en place de contrats locaux de
sécurité (CLS) comme une réponse « tout
terrain » opposée à la recrudescence de la
délinquance. Or, après les diagnostics réalisés
préalablement à la conclusion de ces contrats, peu de
résultats tangents sont constatés, notamment au niveau du
déploiement des moyens.
Le Gouvernement présente une doctrine paradoxale en matière de
sécurité : il exige des collectivités locales un
effort financier toujours accru mais exprime sa défiance à
l'égard des dispositifs ponctuels, et notamment les services de police
municipale que celles-ci souhaiteraient déployer pour assurer la
sécurité dans les villes.
La répartition des adjoints de sécurité souligne par
ailleurs l'impuissance publique face à la diffusion de la violence.
Votre rapporteur déplore que les recrutements, d'ailleurs difficiles, ne
soient pas à la hauteur des annonces et traduisent des carences de la
formation des forces de l'ordre.
Après les tentatives de réorganisation territoriale (fermeture de
commissariats, extension des zones de gendarmerie), votre rapporteur
déplore que le Gouvernement traite de la violence comme d'un
phénomène localisé aux villes aux difficultés alors
qu'il s'est globalisé.
La violence exige la mobilisation de moyens croissants et non une simple
redistribution entre zones.
Sans doute le présent rapport n'est-il pas le cadre d'une analyse
détaillée des crédits relatifs à la police et
à la justice mais votre rapporteur observe néanmoins que
les
efforts menés dans le cadre de la politique de la ville ne sauraient
porter de fruits tant qu'une carence de grande ampleur demeure dans la lutte
contre l'insécurité
.
En revanche, votre commission des Affaires sociales ne saurait se
désintéresser d'une question qui, après avoir fait des
quartiers des zones de non-droit, les transforment en zones de non-soins.
B. ZONES DE NON-DROIT, ZONES DE NON-SOINS ?
1. Les professionnels de santé : une cible désignée
Depuis
plusieurs mois, les représentants des professions de santé ont
attiré l'attention des pouvoirs publics sur les difficultés
rencontrées quotidiennement aussi bien par les médecins que par
les auxiliaires médicaux amenés à exercer dans les
quartiers.
Une première étude a été réalisée en
1995 dans l'Isère, à la demande du Conseil de l'Ordre des
médecins de ce département.
Certes les résultats révélés par cette
enquête sont parcellaires mais ils sont à bien des égards
éclairants. Selon cette étude, 60 % des médecins
agressés étaient des généralistes. Les incidents
ont eu lieu à 62,5 % dans leur cabinet médical.
Même si ces formes ne sauraient être banalisées, les
agressions verbales ont jusqu'ici largement prédominé. Elles
représentent 48,4 % des cas contre 13,8 % pour les agressions
physiques.
Motifs de l'agression
Pathologie psychiatrique |
27,7 % |
Toxicomanie |
27,3 % |
Non satisfaction d'une exigence |
21,2 % |
Autres |
23,5 % |
Source : Étude du Conseil de l'ordre de l'Isère
Cette
étude est particulièrement inquiétante en ce qu'elle
révèle que 8,2 % de la population médicale globale a
été victime d'au moins une agression mais ces statistiques sont
sous-estimées, en l'absence de déclaration systématique,
sauf dans des cas particuliers, notamment, les cas de vols d'ordonnance et de
produits médicaux.
La situation empirant, le Conseil national de l'ordre des médecins a mis
en place un Observatoire national de la sécurité, afin de mesurer
l'ampleur du phénomène et les conséquences pour la
sécurité sanitaire de la population que ce
phénomène engendre.
Plusieurs raisons sont avancées pour expliquer la croissance de la
violence. La première est générale ; il s'agit du
contexte de violence des quartiers. Les services médicaux ne
bénéficient pas d'un traitement particulier à ce titre. La
seconde est propre aux professionnels ; il s'agit de l'extension de la
toxicomanie. Les médecins sont en effet les seuls à disposer des
moyens susceptibles de soulager un toxicomane en situation de dépendance
douloureuse : formulaires d'ordonnance et médicaments.
Les difficultés sont encore accrues pour une partie des médecins,
ceux exerçant de manière itinérante, en service d'appel
d'urgence (SOS Médecins, etc.). Se rendant au domicile des patients,
parfois de nuit, ces médecins que votre rapporteur a entendus
déclarent qu'ils «
allaient aux extrémités de
ce qu'ils peuvent faire
» mais que certains commençaient
à refuser des déplacements jugés trop dangereux.
Gardes non assurées, quartiers où les services d'urgences ne
peuvent plus se rendre sans risquer d'être agressés, les zones de
non droit deviennent des zones de non soins.
2. Une première réponse timide des pouvoirs publics
La
persistance de ces zones de non-droit devenant zones de non-soins est
simplement inacceptable. Votre rapporteur rappelle à ce titre que les
professions de santé sont contraints à un devoir d'assistance
médicale par l'article L. 223-6 du code pénal. L'article 9
du code de déontologie professionnelle impose la sanction d'un
médecin qui aurait refusé de se déplacer. Les pouvoirs
publics ne peuvent en toute bonne foi exiger des professions de santé
dans leur ensemble qu'elle remplissent leur devoir d'assistance sans pour
autant mettre en oeuvre tous les moyens nécessaires pour assurer leur
protection.
Le rapport remis par l'Igas au ministre de l'emploi et de la solidarité
le 6 novembre dernier corrobore l'analyse de votre rapporteur.
Afin d'apporter une première réponse, le Gouvernement a, en marge
du Comité interministériel des villes du 1
er
octobre
dernier, annoncé la mise en oeuvre de trois mesures.
Le fonds de revitalisation économique
, dont les crédits
peinent à être utilisés, sera mis à contribution
pour sécuriser les pharmacies et les cabinets : alarmes, rideaux de fer,
sas de sécurité ou systèmes de vidéosurveillance.
Ces crédits pourront être par ailleurs utilisés pour
compenser les surcoûts lié aux dégradations et aux vols.
Certes, tel n'est pas l'objet initial de ce fonds mais son utilisation est par
ailleurs si peu efficace que votre rapporteur se félicite que le
dispositif trouve, un peu par hasard, une utilité.
Le ministère de la ville et la caisse nationale d'assurance maladie
vont financer de manière conjointe des « maisons
médicales
» où les professionnels de santé
pourront être rassemblés, afin de rompre l'isolement des
médecins de quartier et inciter l'ensemble des professionnels de
santé à se réimplanter.
Recrutés par le truchement de contrats emplois consolidés, ou par
le biais du dispositif des adultes-relais,
« des
médiateurs santé »
pourraient voir le jour afin
d'accompagner les médecins dans les cités.
Là encore, si l'efficacité globale du dispositif des
adultes-relais est incertaine, ils pourraient trouver dans ces
médiateurs santé une utilité bienvenue.
Sans doute ces réponses ne sont que des pis-aller à une situation
qui appellerait un effort de plus grande ampleur. Votre rapporteur ne peut que
déplorer que, pour exercer, les professions de santé doivent se
retrancher derrière de véritables
« châteaux-forts ».
Sans doute ce dispositif mériterait-il d'être
amélioré notamment concernant l'indemnisation des professionnels
victimes d'une dégradation de leur véhicule durant une visite.
Sans doute la véritable réponse à cette question, comme
à bien d'autres, réside dans la mise en oeuvre d'une politique
globale et ambitieuse de sécurité que le Gouvernement ne se
décide par ailleurs pas assumer.
*
* *
Votre commission a émis un avis de sagesse à l'adoption du projet de budget pour la ville pour 2002.
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
Art. 71
Disparition progressive des exonérations en zones franches
urbaines
I -
Le dispositif proposé
La loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative au pacte de relance
pour la ville a prévu une liste de 44 zones franches
bénéficiant de mesures d'exonération fiscale
renforcées :
- une exonération compensée par l'Etat de taxe
professionnelle pour les établissements nouveaux ou déjà
existants ou étendus, pendant cinq ans, sur la totalité de la
base imposable plafonnée à 3 millions de francs ;
- exonération d'impôt sur les bénéfices, totale
pendant cinq ans, avec plafonnement à 400.000 francs par an pour les
entreprises nouvelles ou existantes ;
- exonération de la taxe foncière sur les
propriétés bâties pendant cinq ans ;
- exonération de charges sociales sur douze mois des charges
patronales du quatrième au cinquantième salarié pour les
entreprises nouvelles ou existantes sur une fraction de salaire
n'excédant pas 1,5 SMIC.
Le Gouvernement propose, par le présent article, d'instaurer une sortie
progressive de ce dispositif, sur trois ans, en complétant le V de
l'article 12 de la loi du 14 novembre par 5 alinéas
supplémentaires.
Pour l'ensemble des exonérations assurées, charges sociales,
impôts sur les bénéfices, taxe professionnelle, les
entreprises établies en zones franches bénéficieront d'une
exonération dégressive de 60 %, 40 % et 20 % la
dernière année, à l'issue des cinq années suivant
l'embauche du salarié y ouvrant droit.
Ainsi le dispositif prendra fin au plus tard le 31 décembre 2009.
Le présent article propose néanmoins une faculté d'opter
pour les exonérations de charges prévues dans le cadre du
dispositif nouveau d'exonération pour les entreprises ayant
réduit la durée du temps de travail de leurs salariés.
Cette exonération comprend une majoration annuelle de
l'allègement de charges sociales de 1.400 francs par salariés,
jusqu'à 1,8 fois le SMIC, sans limite de durée.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur a souligné, dans le cadre de l'exposé
général, combien un mécanisme de sortie dégressive
était nécessaire pour préserver les acquis des zones
franches.
Néanmoins, le dispositif proposé par le Gouvernement appelle deux
observations.
En premier lieu, il serait fortement souhaitable que ce dispositif fasse
l'objet d'une application uniforme sur le territoire. A titre d'exemple, votre
rapporteur rappelle, que sur le fondement d'une circulaire manifestement
illégale, l'annexe 13 de la circulaire n° 97/2000, certaines
URSSAF se livrent à une interprétation de la loi erronée,
opposant à certaines entreprises que le dispositif n'aurait effet que
jusqu'au 31 décembre 2001, et non pour une durée de cinq ans
à dater de l'embauche. Il est primordial que l'Etat veille à une
application uniforme du dispositif.
En second lieu, votre commission déplore le degré de
progressivité retenu par le Gouvernement qui est encore
« abrupt ». Sans doute des taux d'exonération
légèrement plus élevés permettraient une sortie
plus douce.
Cette dernière réserve motive
l'avis de sagesse
émis par votre commission des Affaires sociales sur l'adoption de cet
article, sous réserve des amendements susceptibles d'être
proposés par votre commission des Finances.
Art. 71 bis (nouveau)
Extension du mécanisme de sortie
dégressive en zones franches urbaines aux commerçants et
artisans
Sur
proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a introduit le
présent article visant à compléter le dispositif de sortie
dégressive exposé à l'article 71 pour ce qui concerne les
artisans et les commerçants installés en zone franche urbaine.
Le présent article propose une sortie dégressive en trois ans
dans les mêmes termes que pour les autres employeurs.
Enfin, conformément au nouveau régime d'aides applicable aux
activités développées en zone de redynamisation urbaine,
il prévoit un système d'exonération des cotisations
sociales pour ces mêmes artisans et commerçants.
Sous réserve des observations formulées à l'article
précédent, et sous réserve des amendements pouvant
être proposés par votre commission des Finances, votre commission
des Affaires sociales a émis
un avis de sagesse
quant à
l'adoption de cet article.
Art. 72
Extension du dispositif des
adultes-relais
I -
Le dispositif proposé
L'article 72 propose d'inscrire, dans la loi, les orientations fixées
par la circulaire du 4 juillet 2001 pour la mise en oeuvre des adultes-relais.
En effet, cette circulaire, pour pallier le peu de succès de la mesure,
invitait les préfet à inciter les collectivités
territoriales et les établissements public à recourir à
ces adultes-relais par le biais de contrats emplois consolidés.
Le présent projet de loi propose d'insérer un dixième
chapitre au titre II du code du travail ouvrant le droit pour les
collectivités territoriales, les établissements publics et les
personnes morales de droit privé à but non lucratif ou
chargées d'une mission de service public, de recruter des adultes-relais.
Les contrats adultes-relais sont de durée déterminée, ou
de durée indéterminée. Conclus pour une durée de
trois ans, les contrats adultes-relais à durée
déterminée sont renouvelables une fois.
Les collectivités territoriales et les autres personnes morales de droit
public, hors EPIC, ne peuvent conclure que des contrats à durée
déterminée.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a modifié cet article par sept
amendements.
Sur proposition du Gouvernement, elle a adopté un amendement
précisant que les adultes-relais seront recrutés sur le fondement
de conventions passées entre l'Etat et les employeurs, afin de
préciser les objectifs assignés à leurs activités.
Sur proposition de la commission des Finances, elle a ouvert aux titulaires de
contrats emplois solidarités (CES) et de contrats emplois
consolidés (CEC) l'accès à des postes d'adultes-relais
sous réserve qu'ils ne puissent pas cumuler deux contrats aidés.
Toujours sur proposition de la commission des Finances, elle a élargi la
condition de résidence exigée pour devenir adulte-relais à
l'ensemble des territoires prioritaires des contrats de ville tels que
définis à l'article 88 de la loi solidarité et
renouvellement urbains.
Sur proposition du rapporteur spécial de la commission des Finances,
l'Assemblée nationale a précisé le statut fiscal dont
relèvent les aides versées par l'Etat, qui seront, à
l'instar de celles versées pour les emplois-jeunes,
exonérées de charges fiscales et parafiscales. Le Gouvernement a
admis l'amendement tout en proposant un sous amendement prévoyant
l'exclusion de cette exonération pour les employeurs assujettis à
l'impôt sur les sociétés.
Sur proposition du Gouvernement, elle a adopté trois amendements
précisant, d'une part, que l'aide reçue au titre d'un
adulte-relais ne peut être l'objet d'un cumul avec d'autres aides de
l'Etat à ce titre, d'autre part que les contrats à durée
déterminée doivent être exemptés du versement de la
prime de précarité et enfin que les contrats à
durée déterminée, conclus pour une période de trois
ans, pourront être interrompus à chaque échéance
annuelle.
III - La position de votre commission
Complétant l'appréciation globale portée sur le dispositif
figurant dans l'exposé général, et observant la
convergence à présent très forte entre ce dispositif et le
dispositif des emplois-jeunes, votre rapporteur rappelle que certaines
associations sont assujetties à l'impôt sur les
société en raison d'une fraction de leurs activités, qui
sont lucratives. La réserve posée par le Gouvernement quant
à l'exonération de charges fiscales des aides de l'Etat
soulève donc une difficulté.
Sous le bénéfice de cette observation, et sous réserve
des amendements susceptibles d'être proposés par votre commission
des Finances, votre commission des Affaires sociales a émis un avis de
sagesse sur cet article.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mardi 27 novembre 2001 sous la
présidence
de M. Nicolas About, président, la commission a
procédé à l'
examen
du rapport pour avis de
Mme Nelly Olin
sur le
projet de loi de finances pour 2002
relatif aux crédits consacrés à la
ville
.
Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis,
a présenté les
grandes lignes de son rapport (cf. exposé général).
M. Nicolas About, président,
a adressé ses
félicitations à Mme Nelly Olin pour son premier rapport,
très complet et très clair, sur la politique de la ville devant
la commission.
M. Alain Gournac
a partagé les inquiétudes du rapporteur
pour avis quant au recul de l'Etat dans le financement de la politique de la
ville. Il a salué la réussite des zones franches urbaines et
regretté les difficultés rencontrées pour mettre en place
les adultes-relais. Il a partagé l'avis de Mme Nelly Olin sur les
carences statistiques en matière de sécurité, soulignant
que beaucoup de victimes n'osaient pas porter plainte par crainte de
représailles.
M. Guy Fischer
s'est réjoui de la proposition de sagesse faite
par le rapporteur pour avis, en soulignant l'expérience de terrain de
cette dernière. Il a insisté sur les difficultés
rencontrées par la mise en oeuvre de la politique de la ville en
2001-2002 déplorant notamment la faible consommation des crédits.
Il a remercié le rapporteur pour avis d'avoir évoqué les
difficultés auxquelles sont confrontés les médecins et a
souhaité, de façon générale, que soient
étudiées les propositions faites pour simplifier les
procédures d'attribution des crédits.
Mme Gisèle Printz
a remercié le rapporteur pour avis pour
son rapport et a souligné la complexité des formalités.
M. Jean-Pierre Fourcade
a observé que la violence n'était
plus le seul lot des zones urbaines sensibles, mais s'était
généralisée. Il a, à ce titre,
déploré les difficultés d'organisation des forces de
police. Il a enfin souligné la nécessité d'organiser
l'évolution des emplois-jeunes utilisés dans le cadre de
médiation et dont l'efficacité lui a semblé très
satisfaisante.
En réponse aux intervenants,
Mme Nelly Olin, rapporteur pour
avis,
a souligné les difficultés rencontrées par les
sous-préfets à la ville dont le manque de moyens entrave l'action
et a affirmé que les crédits annulés étaient
consécutifs à une trop grande complexité des
procédures et à l'incompatibilité de certains dispositifs.
Elle a enfin rappelé que la part communale dans certains projets, qui
restait à 20 %, demeurait trop élevée.
M. Alain Vasselle
s'est montré réservé sur
l'évolution des crédits de la ville dès lors que leur
efficacité était compensée par l'insuffisance des
effectifs de police et de gendarmerie face à la montée de la
délinquance. Il a en outre demandé au rapporteur pour avis le
niveau des concours de l'Etat par rapport à ceux des
collectivités locales dans le financement de la politique de la ville et
si les dotations supplémentaires apportées par le 1 %
logement avaient vocation à se substituer aux engagements de l'Etat.
M. Jean-Louis Lorrain
a souligné que le projet de budget
intervenait dans un contexte de hausse de la violence et qu'il symbolisait
l'échec du Gouvernement en la matière.
En réponse à MM. Alain Vasselle et Jean-Louis Lorrain,
Mme
Nelly Olin, rapporteur pour avis,
a déclaré que la politique
de la ville ne se résumait pas aux aspects sécuritaires. Elle a
dénoncé le manque de forces de police, mais a observé que
les crédits de la politique de la ville étaient distincts de ceux
du ministère de l'intérieur. Elle a annoncé qu'elle
interviendrait lors du débat en séance publique sur les
crédits relatifs à ce dernier. Elle a enfin souligné sa
satisfaction de voir les acquis des zones franches préservés par
une « sortie en sifflet ».
M. André Vantomme
a salué l'objectivité du rapport
et a déclaré que l'avis de sagesse proposé était en
concordance avec la connaissance et l'expérience du rapporteur pour avis
sur ce sujet. Il a souligné que la question de la délinquance ne
saurait trouver une réponse dans une seule politique de
répression et que l'avis de sagesse proposé par le rapporteur
pour avis traduisait la difficulté du sujet et la complexité des
solutions.
Il s'est ainsi interrogé sur les raisons qui conduisaient certains
enfants de familles sans difficultés apparentes à glisser dans la
délinquance.
M. Dominique Leclerc
s'est déclaré sceptique sur le
contenu du budget présenté. Il a affirmé que les
résultats de la politique de la ville étaient mitigés, car
l'insécurité quotidienne traduit les difficultés d'une
police dont les moyens sont comptés. Il a enfin dénoncé
l'angélisme avec lequel ces questions étaient souvent
abordées.
M. Paul Blanc
s'est félicité du rôle reconnu
à l'insertion par le développement économique, atout
véritable dans la lutte contre la délinquance. Il a
néanmoins déploré que le budget ville traite des
symptômes, et non des causes, des difficultés rencontrées
dans les cités. Il a par ailleurs jugé nécessaire la mise
en exergue de la responsabilité individuelle et le rôle des
familles.
M. Jean Chérioux
s'est associé aux nombreuses
félicitations adressées au rapporteur pour avis et a salué
sa compétence et son expérience. Il s'est interrogé, au
regard des problèmes de sécurité, sur l'efficacité
des moyens engagés dans la mise en oeuvre de la politique de la ville.
Il a rappelé que la police n'avait pas pour seule fonction de
réprimer les délits, mais surtout d'assurer la
sécurité de chacun. Il a en conséquence
déploré l'impasse faite sur le sort réservé aux
victimes.
M. Jean-René Lecerf
a partagé la conclusion et l'avis du
rapporteur, mais a formulé trois observations. Il a en premier lieu
déclaré que la crainte des représailles suite à des
actes de délinquance minorait fortement le nombre de dépôts
de plaintes conférant ainsi une véritable impunité aux
auteurs de ces délits. Il a en deuxième lieu
déploré le zonage trop restrictif de la politique de la ville. Il
a enfin souligné le rôle tenu par la police municipale dont la
formation relevait parfois de la gageure et a déploré
l'intervention d'un décret désarmant les forces de l'ordre
municipales.
M. Louis Souvet
a dénoncé l'impunité des
délinquants et s'est interrogé, dans ce contexte, sur l'avis de
sagesse proposé par le rapporteur pour avis.
En réponse aux différents intervenants,
Mme Nelly Olin,
rapporteur pour avis,
a observé que l'insécurité
ruinerait tous les efforts faits pour le développement des quartiers si
celle-ci n'était pas jugulée ; elle a confirmé
qu'elle évoquerait cette question dans son intervention en séance
publique, se faisant l'écho du débat très riche qui venait
de se dérouler au sein de la commission.
La commission a alors, sur proposition du rapporteur pour avis, émis un
avis de sagesse sur l'adoption des crédits de la ville pour
2002.
1
Alain Joyandet, rapport n° 65,
Tome III
ville p. 6, Sénat 1999.
2
Philippe Bourguignon, Assemblée nationale, rapport
n° 3320, annexe 24, p. 35.
3
Effort global de la politique de la ville : dépenses
de tous les ministères en faveur de la ville, dotations de
solidarité et dépenses fiscales.
4
L'arrêté d'annulation du 14 novembre dernier supprime
500.000 euros d'AP.
5
Sénat, 2000-2001, rapport n° 96, Tome III, p. 25.
6
Les villes de Bron (Lyon), Hénin et Carvin (Lens
Liévin), Canteleu et Saint-Etienne-de-Rouvray (Rouen), Clichy
(Gennevilliers Villeneuve-la-Garenne), Pierrefitte (Saint-Denis), Gonesse
(Sarcelles Garges), Le Lamentin (Fort-de-France).
7
Haut Comité pour le logement des personnes
défavorisées, rapport remis au Président de la
République le 22 octobre 2001, p. 9-10.
8
Cette contribution prend la forme d'un amendement
déposé par le Gouvernement à l'article 12 du projet de loi
de finances, adopté par l'Assemblée nationale et majore à
due concurrence le montant des recettes non fiscales de l'Etat.
9
Inspection générale des affaires sociales, rapport
du 18 décembre 1998, Rapport d'enquête sur le dispositif des zones
franches urbaines et des zones de redynamisation urbaines.
10
Inspection générale des finances et Inspection
générale de l'administration, rapport du 15 décembre
1998, Rapport d'enquête sur le dispositif des zones franches urbaines et
des zones de redynamisation urbaines.
11
Rapport au Parlement présenté au nom du
Gouvernement par M. Claude Bartolone, ministre délégué
à la ville.
12
Rapport précité, p.37.
13
Rapport précité, page 37.
14
Colloque « Des villes sûres pour des
citoyens libres » à Villepinte, 25 octobre 1997.