IV. UN DISPOSITIF DONT LA CONSTITUTIONNALITÉ EST SUJETTE À CAUTION
A. L'APA ET LE PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES
L'article 72 de la Constitution prévoit que « les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ».
Dans le cas de l'APA, les « conditions prévues par la loi » suppriment toute marge de manoeuvre aux « conseils élus » pour s'administrer librement puisque l'APA sera une dépense obligatoire et que les départements ne pourront pas agir sur son montant (le seul pouvoir étant celui du président du conseil général en matière d'attribution de l'APA).
Sur le plan financier, cela revient à faire financer par les départements les deux tiers, et peut-être bientôt les trois quarts, d'une dépense qu'ils ne décident pas.
Dans sa décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990, le Conseil constitutionnel a considéré que « le législateur peut définir des catégories de dépense qui revêtent, pour une collectivité territoriale, un caractère obligatoire ; toutefois, les obligations ainsi mises à la charge de la collectivité territoriale doivent être définies avec précision quand à leur objet et à leur portée ».
En l'espèce, l'objet de la dépense est précisément défini. Il n'en est pas de même de sa portée. En effet, pour tenir compte de cette jurisprudence, la rédaction actuelle du projet de loi prévoit un mécanisme de plafonnement de la dépense par bénéficiaire des départements. Mais ce mécanisme est inopérant 3 ( * ) puisque le plafond moyen par bénéficiaire retenu est supérieur au coût maximal par bénéficiaire de l'APA.
Votre rapporteur pour avis considère par ailleurs que, pour être opérant, un mécanisme de plafonnement de la dépense par bénéficiaire devrait prévoir les modalités de prise en charge de l'éventuel écart qui pourrait exister entre le montant des dépenses du département faisant l'objet du plafonnement et le montant des prestations qu'il doit servir (puisque l'APA est une dépense obligatoire des départements). L'absence d'un tel mécanisme constitue un aveu implicite que le système de plafonnement prévu est destiné à ne pas jouer, donc que la portée de la dépense nouvelle mise à la charge des départements n'est pas définie avec précision.
B. LE LÉGISLATEUR A-T-IL ÉPUISÉ SA COMPÉTENCE ?
Le projet de loi fixe les critères en fonction desquels seront répartis entre les départements les crédits du Fonds de financement de l'APA : part dans le total des dépenses, potentiel fiscal, nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion.
Mais le projet de loi ne précise pas quel sera le coefficient de pondération affecté à chaque critère.
Or, le poids accordé à chaque critère influence de manière significative la répartition des crédits. Ainsi, accorder 80 % des crédits en fonction du potentiel fiscal signifierait que l'on veut orienter les crédits vers les départements pauvres plutôt ruraux. A l'inverse, privilégier le critère de dépense signifierait que l'on veut compenser les départements auxquels l'APA coûte le plus cher.
Dans l'état actuel de la rédaction du texte, il est impossible d'avoir une idée de l'intention du législateur en matière de répartition des crédits du fonds de financement.
* 3 Le fonctionnement du mécanisme de plafonnement est décrit de manière détaillée dans le commentaire du deuxième article additionnel après l'article premier présenté par votre rapporteur.