III. UN EFFORT DE RECRUTEMENT SOUTENU MAIS SANS DOUTE INSUFFISANT AU REGARD DES NOUVEAUX BESOINS RÉSULTANT DES RÉFORMES LÉGISLATIVES
Le budget de la justice pour 2001 reste marqué, comme les années précédentes, par l'effort entrepris en vue du renforcement des effectifs des juridictions judiciaires comme des juridictions administratives.
En effet, le nombre global des emplois créés, soit 525 pour les juridictions judiciaires et 90 pour les juridictions administratives, est le plus élevé des dernières années comme le montre le tableau suivant :
Evolution du nombre total des créations
d'emplois
(
magistrats
+
fonctionnaires
)
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
|
Juridictions judiciaires |
300 |
370 |
382 |
525 |
|
Juridictions administratives |
61 |
61 |
85 |
90 |
Cependant, cet effort exceptionnel de recrutement ne permettra pas de réduire les délais de jugement et d'améliorer le fonctionnement de la justice au quotidien, puisqu'il sera entièrement absorbé par la mise en oeuvre des réformes nouvelles et au premier chef de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes.
Il risque même de se révéler insuffisant au regard des nouveaux besoins résultant de ces réformes.
En effet, selon l'ensemble des représentants des organisations syndicales de magistrats comme de fonctionnaires entendus par votre rapporteur pour avis, les effectifs réellement présents sur le terrain au 1 er janvier 2001 ne permettront pas d'assurer dans des conditions satisfaisantes l'entrée en vigueur de la loi relative à la présomption d'innocence. Mme Marylise Lebranchu, Garde des Sceaux, a d'ailleurs admis au cours de son audition devant votre commission des Lois que des difficultés locales ponctuelles étaient susceptibles de survenir au cours du premier semestre 2001.
A. LE RENFORCEMENT DES EFFECTIFS DE MAGISTRATS JUDICIAIRES
1. Un nombre particulièrement élevé de créations d'emplois
Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit la création de 307 emplois de magistrats judiciaires, succédant aux créations d'emplois de plus en plus nombreuses intervenues les années précédentes (70 en 1998 , 140 en 1999, 212 en 2000) ; au total, 729 emplois de magistrats judiciaires auront ainsi été créés en quatre ans.
Ces nouvelles créations d'emplois devraient être réparties comme suit :
- 40 sont destinées à la réforme des tribunaux de commerce 19 ( * ) ;
- 25 concerneront des emplois de juges et de substituts des tribunaux pour enfants, conformément aux mesures décidées par le Conseil de sécurité intérieure du 27 janvier 1999 ;
- 237 sont destinées à la mise en oeuvre de la loi relative à la présomption d'innocence , dont :
• 75 pour l'appel en matière criminelle ;
• 85 au titre des dispositions relatives à la procédure et aux délais en matière pénale ;
• et 77 pour la juridictionnalisation des décisions du juge de l'application des peines ;
- enfin, les 5 dernières concerneront des emplois de conseillers référendaires pour renforcer les effectifs de la Cour de cassation.
On constate donc que comme l'année précédente, les créations de postes seront quasi-exclusivement absorbées par les besoins liés à la mise en oeuvre des réformes nouvelles.
2. Les différentes voies de recrutement
Le tableau suivant récapitule les différents recrutements de magistrats judiciaires intervenus depuis 1997 et prévus pour 2001 et 2002 :
Magistrats recrutés de 1997 à 2000 et perspectives pour 2001 et 2002
|
Nomination de magistrats issus de l'ENM |
Concours exceptionnels |
Conseillers de cour d'appel
|
Magistrats à titre temporaire 20 ( * ) |
Détachement judiciaire |
Recrutement latéral intégration directe |
Total |
|
|
1997 |
106 |
0 |
3 |
0 |
2 |
14 |
125 |
|
1998 |
147 |
0 |
2 |
4 |
3 |
24 |
180 |
|
1999 |
154 |
99 |
14 |
8 |
4 |
26 |
305 |
|
2000 |
161 |
91 |
0 |
2 |
10 |
35 |
299 |
|
2001 |
201* |
0* |
0* |
nd |
10* |
35* |
246* |
|
2002 |
208* |
0* |
0* |
nd |
14* |
35* |
257* |
|
TOTAL |
977 |
190 |
19 |
14 |
43 |
169 |
1.412 |
*=prévisions
L' Ecole nationale de la magistrature (ENM) demeure la principale voie de recrutement. Le nombre de postes offerts au concours a augmenté de façon très significative au cours des dernières années, puisqu'après s'être stabilisé à 145 de 1995 à 1997, il est passé à 185 en 1998 et 1999, puis à 190 en 2000.
Ainsi que l'a précisé Mme Marylise Lebranchu, Garde des Sceaux, au cours de son audition devant votre commission des Lois, l'ENM a bénéficié d'un effort budgétaire substantiel au cours de cette période, ses crédits ayant augmenté de 40 % en quatre ans.
Pour 2001, sa dotation sera abondée de 14 millions de francs dont 2,7 millions de francs correspondant à une majoration des crédits de fonctionnement, 2,6 millions de francs pour la création de 8 emplois supplémentaires et 8,8 millions de francs au titre d'une augmentation du nombre de postes d'auditeurs de justice.
Par ailleurs, les deux concours exceptionnels organisés sur le fondement de la loi organique n°98-105 du 24 février 1998 ont permis le recrutement de 99 magistrats en 1999 et de 91 autres en 2001.
En revanche, on ne peut que regretter que l' apport des voies de recrutement complémentaires soit jusqu'ici resté très limité , qu'il s'agisse de l'intégration directe (35 magistrats recrutés en 2000), du détachement judiciaire (10 magistrats recrutés en 2000), ou encore des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire ou des magistrats à titre temporaire.
En particulier, le recrutement de magistrats à titre temporaire , qui avait été prévu par la loi organique n° 95-64 du 19 janvier 1995 afin de compléter les renforts des effectifs des juridictions tout en diversifiant le corps judiciaire, n'a été mis en oeuvre qu'à titre expérimental, dans le ressort de quatre cours d'appel 21 ( * ) . Le bilan en reste bien timide : 4 nominations en 1998, 8 en 1999 dont une suivie d'une démission, 2 en 2000 dont encore une suivie d'une démission, 8 candidatures en cours d'instruction.
Au cours de l'examen des crédits en commission, notre collègue M. Pierre Fauchon a déploré que le nombre de magistrats à titre temporaire reste limité à quelques unités, considérant qu'ils pourraient notamment compléter utilement les formations de jugement collégiales.
Afin de tenir compte du faible succès de ces recrutements, une économie de 13,2 millions de francs sur la dotation consacrée à la rémunération des magistrats à titre temporaire est prévue par le projet de loi de finances pour 2001.
On observera par ailleurs que dans le cadre de la réforme des tribunaux de commerce prochainement soumise à l'examen du Parlement, est prévu le recrutement de conseillers de cours d'appel à titre temporaire pour permettre aux juges consulaires de participer aux formations de jugement des cours d'appel statuant en matière commerciale 22 ( * ) .
3. Les effectifs réellement présents sur le terrain
Le renforcement des effectifs budgétaires doit être analysé non seulement au regard des recrutements, mais aussi des départs à la retraite, heureusement limités à une cinquantaine par an actuellement. Le tableau suivant présente les évolutions comparées de l'effectif budgétaire et du nombre de postes réellement occupés par des magistrats sur le terrain, compte tenu notamment des départs à la retraite et des sorties de l'Ecole nationale de la magistrature.
Evolution de l'effectif budgétaire
des
magistrats et du nombre d'emplois occupés
23
(
*
)
|
Année |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
Effectif budgétaire |
6 117,00 |
6 187,00 |
6 327,00 |
6 539,00 |
6 846,00 |
|
Créations d'emplois |
30 |
70 |
140 |
212 |
307 |
|
Postes occupés au 1 er janvier |
5 888,20 |
5 878,80 |
5 985,24 |
6 202,32 |
6 408,68 |
|
Départs en retraite |
- 72 |
- 58 |
- 64 |
- 56 |
- 50 |
|
Solde des emplois occupés |
5 816,20 |
5 820,80 |
5 921,24 |
6 146,32 |
6 358,68 |
|
Sorties de l' ENM |
106 |
147 |
154 |
161 |
200 |
|
Concours exceptionnel |
0, |
0 |
99 |
91 |
0 |
|
Solde autres entrées/sorties |
43,40 |
17,44 |
28,08 |
10,36 |
0,00 |
|
Total des emplois occupés au 31/12 |
5 878,80 |
5 985,24 |
6 202,32 |
6 408,68 |
6 558,68 |
|
Vacances de postes |
238,20 |
201,76 |
124,68 |
130,32 |
287,32 |
|
Taux de vacances |
3,89 % |
3,26 % |
1,97 % |
1,99 % |
4,20 % |
Source : Chancellerie
Alors que l'effectif budgétaire s'est accru de 729 magistrats de 1997 à 2001 (+11,92%), l'effectif réel aura augmenté de 679,88 magistrats (+11,56 %) entre la fin 1997 et la fin 2001.
Cependant, compte tenu des délais de recrutement et de formation (31 mois à l'ENM), les créations d'emplois ne se traduisent pas immédiatement par des magistrats supplémentaires sur le terrain . Ainsi, si 307 créations d'emplois sont inscrites au projet de loi de finances pour 2001, les effectifs réels des juridictions ne progresseront que de 150 magistrats entre le 31 décembre 2000 et le 31 décembre 2001. Cette situation risque de poser des problèmes pour la mise en application de la loi relative à la présomption d'innocence l'année prochaine, ainsi que l'ont souligné les représentants des organisations syndicales de magistrats entendus par votre rapporteur pour avis.
Au cours de son audition par votre commission des Lois, Mme Marylise Lebranchu, Garde des Sceaux, a admis au demeurant que quelques difficultés locales étaient susceptibles de survenir entre le 1 er janvier 2001 et l'été prochain, avant que des magistrats ne puissent être affectés sur des postes nouvellement créés, tout en soulignant que la création anticipée des emplois de magistrats nécessaires à la mise en place de la réforme des tribunaux de commerce 24 ( * ) permettrait de disposer d'un " volant " de magistrats disponibles jusqu'à l'adoption de cette réforme par le Parlement et que le taux de vacances d'emplois était actuellement particulièrement faible -soit une cinquantaine d'emplois vacants seulement 25 ( * ) .
Elle a en outre précisé qu'une étude était en cours de réalisation afin de localiser les juridictions dont la situation appelait des mesures d'urgence en vue d'une meilleure mutualisation des moyens.
Selon les précisions apportées par la direction des services judiciaires, les incidences de l'institution de l'appel des décisions de cours d'assises ne devraient pas se faire sentir avant la fin du premier semestre 2001 et ne devraient donc pas poser de difficultés majeures car, en septembre 2001, les effectifs des juridictions auront été renforcés par l'arrivée de 200 magistrats sortis de l'ENM.
En revanche, la mise en place de la juridictionnalisation de l'application des peines, dont les effets seront plus rapidement perceptibles, pourrait entraîner une période de tension jusqu'en septembre.
4. La perspective d'un " repyramidage " du corps des magistrats judiciaires
Par ailleurs, il convient de rappeler que corrélativement au renforcement des effectifs, une restructuration du corps des magistrats judiciaires est prévue par le projet de loi organique modifiant les règles applicables à la carrière des magistrats 26 ( * ) , adopté en première lecture par le Sénat le 22 novembre 1999.
Cette réforme tendant à simplifier et à revaloriser le déroulement des carrières est destinée à mettre fin à la situation actuelle de blocage de l'avancement et à permettre une harmonisation de la carrière des magistrats judiciaires avec celle des magistrats administratifs ou financiers.
Son coût est évalué à 177 millions de francs en année pleine.
Pour assurer son financement, une dotation de 40 millions de francs est prévue par le projet de loi de finances pour 2001, s'ajoutant à deux provisions d'un montant de 18 et 20 millions de francs, précédemment inscrites respectivement en lois de finances pour 1999 et 2000.
Reportées sur l'exercice 2001, ces dernières provisions sont utilisées pour la transformation de 416 emplois du deuxième grade 27 ( * ) en emplois du premier grade, ce qui permettra d'amorcer le volet réglementaire du " repyramidage du corps " et notamment de créer des emplois de vice-présidents appelés à exercer les nouvelles fonctions de juge des libertés et de la détention.
* 19 Non encore examinée par le Parlement. Cf VI du présent rapport
* 20 Les magistrats à titre temporaire, rémunérés sur la base de vacations, n'occupent pas de postes budgétaires.
* 21 Aix-en-Provence, Angers, Colmar et Versailles.
* 22 Cf. VI du présent rapport
* 23 en équivalent temps plein.
* 24 100 emplois ont été créés à ce titre en loi de finances pour 2000.
* 25 Hormis les vacances d'emplois correspondant à des emplois nouvellement créés non encore pourvus.
* 26 Sénat - n° 483 (1999-2000).
* 27 dont 396 aux services judiciaires et 20 à l'administration centrale.