B. UN PROJET DE BUDGET LARGEMENT INADAPTÉ
C'est donc à l'aune de ce contrat -importance du chômage, difficulté de l'insertion- qu'il importe d'apprécier les crédits pour l'emploi en 2001.
1. L'effort budgétaire en faveur de l'emploi est significatif
L'effort budgétaire consenti pour 2001 en faveur de l'emploi et de l'insertion est en forte progression, qu'il s'agisse du montant des crédits inscrits ou du nombre de mesures programmées.
a) Des crédits en progression
En 2001, les crédits du FEDOM devraient augmenter de 25 %.
Evolution des crédits du FEDOM
(en millions de francs)
|
LFI 2000 |
PLF 2001 |
Evolution en % |
|
|
CES - CEC - CRE |
933 |
973 |
+ 4,3 % |
|
CIA |
186 |
189 |
+ 1,6 % |
|
CAE |
354 |
348 |
- 1,7 % |
|
Prime à l'emploi |
12 |
20 |
+ 66,6 % |
|
Emplois-jeunes |
615 |
829 |
+ 34,7 % |
|
Projet initiatives-jeunes |
- |
100 |
ns |
|
Congé solidarité |
- |
40 |
ns |
|
Allocation de retour à l'activité |
- |
90 |
ns |
|
Divers |
1 |
51* |
ns |
|
Total |
2.102 |
2.640 |
+ 25,6 % |
* 50 millions de francs seront affectés aux ADI afin de compenser la diminution de la créance de proratisation du RMI.
Cette forte progression des crédits trouve principalement son origine dans deux mouvements bien distincts.
D'une part, l'application de la loi d'orientation 4 ( * ) se traduira par l'inscription de 290 millions de francs de crédits supplémentaires.
Il s'agit ici de financer les mesures suivantes :
- 100 millions de francs pour les 10.000 projets initiatives-jeunes,
- 90 millions de francs pour les 10.000 allocations de retour à l'activité,
- 10 millions de francs pour 1.200 primes à la création d'emplois,
- 40 millions de francs pour 3.000 départs en préretraite dans le cadre du congé solidarité,
- 50 millions de francs de subvention aux agences départementales d'insertion (ADI).
D'autre part, le projet de budget se caractérise par un soutien massif apporté à la politique des emplois-jeunes. Les crédits en faveur de ces contrats sont majorés de plus de 200 millions de francs, soit une hausse de près de 35 %. Au total, fin 2001, plus de 16.000 postes d'emplois-jeunes devraient avoir été créés.
|
Le FEDOM La loi du 25 juillet 1994 a créé un fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon, appelé FEDOM. Géré directement par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, ce fonds est souple d'utilisation et adapté aux spécificités économiques et sociales des DOM. La loi d'orientation a conforté le FEDOM dans sa mission et a prévu de nouveaux dispositifs. Le comité directeur du FEDOM, composé de parlementaires des départements d'outre-mer, se prononce sur la répartition des crédits entre les différentes solutions d'insertion. Le contrat d'accès à l'emploi (CAE) Il est proposé aux demandeurs d'emploi de longue durée, aux bénéficiaires du RMI, aux travailleurs handicapés et aux jeunes en grande difficulté. L'employeur privé bénéficie pour chaque recrutement en contrat à durée indéterminée ou déterminée d'au moins douze mois, d'une prime modulable en fonction de l'ancienneté du chômage de 1.000 à 2.000 francs par mois et de l'exonération des charges sociales patronales. Ce type de contrat est réservé au secteur privé. Le contrat d'insertion par l'activité (CIA) Ce dispositif consiste à remettre en activité, par l'exécution de tâches d'utilité sociale, des bénéficiaires du RMI exclusivement, au moyen d'un véritable contrat de travail. Les titulaires de CIA ont un employeur unique, l'agence d'insertion, établissement public créé dans chaque département, qui les met par voie de convention à la disposition des collectivités et des associations. Comme pour les CES, l'activité est exercée à mi-temps. Elle est rémunérée sur la base du SMIC horaire. Le contrat emploi-solidarité (CES) et le contrat emploi-consolidé (CEC) Ces dispositifs sont les mêmes qu'en métropole. Il s'agit d'offrir à des publics en difficulté d'insertion un emploi à mi-temps, rémunéré au SMIC horaire, pour satisfaire, dans le secteur associatif ou auprès de collectivités, des besoins d'utilité collective. Les primes à la création d'emplois Elles sont attribuées sur agrément préfectoral aux entreprises dont l'activité est principalement orientée vers des débouchés commerciaux à l'extérieur des départements d'outre-mer et qui augmentent leurs effectifs. La loi d'orientation prévoit une modification de leur régime. Le contrat de retour à l'emploi (CRE) Ce dispositif a été mis en extinction. Les crédits inscrits pour 2001 ne serviront qu'à financer les contrats déjà existants. Les emplois-jeunes (voir ci-après) Le projet initiative-jeune (PIJ) C'est un dispositif qui tend, par une aide financière de l'Etat, à favoriser la réalisation du projet professionnel de jeunes de 18 ans à 30 ans et des bénéficiaires d'un emploi-jeune arrivant au terme de leur contrat qui : - soit créent ou reprennent une entreprise ; - soit poursuivent une formation professionnelle proposée par l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT) ou par tout organisme agréé par l'Etat en dehors du DOM où est situé " le centre de leurs intérêts ". Le congé solidarité Afin de favoriser l'embauche de jeunes par la cessation d'activité de salariés âgés, le congé solidarité permet, sous certaines conditions, aux salariés de plus de 55 ans adhérant à une convention conclue entre l'Etat et l'employeur, de cesser par anticipation leur activité professionnelle en contrepartie de l'embauche d'un jeune de 30 ans maximum sous contrat à durée indéterminée par une entreprise dont la durée collective de travail est d'au plus 35 heures par semaine. Le salarié âgé bénéficie alors d'une allocation de congé-solidarité financée par l'Etat, les collectivités locales et l'entreprise, fixée en fonction de la durée de sa carrière et versée jusqu'à ce qu'il bénéficie d'une retraite à taux plein et au plus tard jusqu'à 65 ans. L'allocation de retour à l'activité (ARA) Pour favoriser le retour à l'emploi de certains bénéficiaires de minima sociaux (RMI, allocation de solidarité spécifique, allocation de veuvage, allocation de parent isolé), ceux-ci peuvent bénéficier, à leur demande, d'une allocation de retour à l'activité (ARA) pour leur réinsertion dans une activité professionnelle lorsqu'ils créeront ou reprendront une entreprise ou lorsqu'ils exerceront une activité au domicile de particuliers, dans une association ou en entreprise. Il est à noter que le FEDOM peut également participer au financement de " mesures de restructuration " par redéploiement des crédits. Ainsi, en 1999, 3,9 millions de francs ont été consommés à ce titre, en accompagnement de divers plans sociaux. |
b) Des mesures sans doute plus nombreuses
L'augmentation des crédits permettra alors de financer de nouvelles mesures d'insertion.
Nouvelles mesures d'insertion financées par le FEDOM
|
LFI 2000 |
PLF 2001 |
|
|
CES |
35.000 |
35.000 |
|
CEC |
2.800 |
2.800 |
|
CIA |
15.000 |
15.000 |
|
CAE |
7.500 |
7.500 |
|
Primes |
500 |
1.700 |
|
Emplois-jeunes |
3.000 |
3.000 |
|
PIJ |
- |
10.000 |
|
Congé-solidarité |
- |
3.000 |
|
ARA |
- |
10.000 |
|
Total |
63.800 |
88.000 |
Votre rapporteur pour avis tient toutefois à apporter trois précisions.
D'une part, les mesures effectivement réalisées en 2000 seront sans doute supérieures aux prévisions. Ainsi, en 1999, 71.236 mesures ont été effectivement réalisées sur les 60.000 initialement prévues. Un même décalage devrait se vérifier pour l'exercice 2000.
D'autre part, la programmation n'a aucun aspect impératif. Les crédits du FEDOM étant fongibles, ils peuvent être affectés au financement de n'importe quelle mesure.
Enfin, la programmation présentée par le Gouvernement n'évoque que les flux. Elle ne permet donc pas d'évaluer le nombre de personnes bénéficiaires, à un moment donné, des actions financées par le FEDOM.
Au total, cette " programmation " relève donc plus d'un souci d'affichage politique que des réalités de la gestion de la politique de l'emploi.
2. La répartition des crédits est loin d'être optimale
a) La priorité contestable accordée aux emplois-jeunes
Votre commission s'était interrogée l'année passée sur l'opportunité de développer à l'excès les emplois-jeunes outre-mer. Elle avait alors considéré que " la priorité donnée aux emplois-jeunes est particulièrement inadaptée aux spécificités des DOM ".
Elle fondait en effet son analyse sur un triple constat 5 ( * ) .
" Elle considère d'abord qu'elle déséquilibre l'ensemble de la politique de l'emploi dans ces départements, le coût budgétaire des emplois-jeunes rendant nécessaire une révision à la baisse ou une stagnation des autres dispositifs (...).
" De plus, votre commission s'interroge sur la capacité du dispositif à offrir une réelle formation aux jeunes, susceptible de leur permettre d'accéder à un emploi stable à l'issue de leur contrat.
" Enfin, votre commission observe que, dans les départements d'outre-mer, 42 % des salariés travaillent déjà dans le secteur public (...).
" Il n'est alors pas souhaitable de développer indéfiniment les emplois publics, alors que les gisements d'emplois existent dans le secteur marchand.
" Aussi, votre commission considère que la réponse durable au chômage ne passe pas par des mesures transitoires de traitement social ou par l'extension infinie du secteur public, mais par un effort de création d'emplois dans le secteur marchand avec le soutien de l'Etat ".
Force est de constater qu'elle n'a pas été entendue, le projet de budget pour 2001 affectant près du tiers des crédits du FEDOM au financement des emplois-jeunes.
|
Les spécificités du dispositif " emplois-jeunes " outre-mer Le dispositif " nouveaux services - emplois-jeunes " créé par la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 a été applicable dans les DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon en même temps et dans les mêmes conditions qu'en métropole. Ces emplois doivent répondre à des besoins émergents ou non satisfaits au moyen de la création d'activités d'utilité sociale, culturelle, sportive et de proximité. Les employeurs sont les collectivités locales, les établissements publics, les associations et les organismes chargés d'une mission de service public. Le financement en est assuré par le FEDOM, en application du décret du 29 décembre 1997. La répartition par type d'employeurs pour les embauches effectuées au 31 décembre 1999 est la suivante : - les collectivités locales ont recruté à ce jour 30 % de l'effectif total, - les associations représentent 56 % des emplois créés, - les établissements publics représentent 10 % de cet effectif, - les mutuelles, syndicats, comités d'entreprises et les personnes morales chargées de la gestion d'un service public représentent le solde, soit 4 %. La part des collectivités locales est moins forte qu'en métropole où elle représente 35 % des emplois-jeunes créés. Il faut souligner cependant que les conseils généraux et régionaux, essentiellement en Martinique et à la Réunion, ont cofinancé de manière importante les emplois créés par les associations et les communes, même s'ils ne sont pas employeurs directs. Les tâches effectuées concernent principalement les secteur suivants (en pourcentage des emplois créés) : - la famille, santé solidarité 16 % - l'éducation 15 % - le sport 13 % - l'environnement 12 % - la culture 10 % - le logement 10 % La part de l'outre-mer dans le nombre total d'emplois-jeunes créés au 31 décembre 1999 (hors éducation nationale et police nationale) s'élève à 6,4 % alors que les DOM ne représentent que 3,6 % de la population nationale de moins de 25 ans. Par rapport à la moyenne du nombre d'emplois-jeunes créés par tranche de 1.000 habitants, les DOM atteignent un taux de 4,4 contre 1,8 en moyenne nationale. |
Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer.
Nombre de postes d'emplois-jeunes créés au 31 décembre 1999
|
FEDOM |
Education nationale |
Police nationale |
TOTAL GENERAL |
|
|
Guadeloupe |
856 |
568 |
34 |
1.458 |
|
Guyane |
475 |
265 |
16 |
756 |
|
Martinique |
2.296 |
487 |
27 |
2.810 |
|
Réunion |
3.870 |
1.271 |
57 |
5.198 |
|
St-Pierre-et-Miquelon |
20 |
20 |
||
|
TOTAL |
7.517 |
2.591 |
134 |
10.242 |
Elle se permet donc de réaffirmer sa position cette année, au moment même où s'amplifient les inquiétudes au niveau national sur l'avenir de ce dispositif.
Il semble en effet qu'en outre-mer les emplois-jeunes, déjà considérablement sur-représentés, témoignent, presque à outrance, des limites du dispositif.
Si les emplois-jeunes peuvent avoir, de manière transitoire et pour un coût budgétaire élevé, des retombées positives, ils apparaissent en effet très mal adaptés au contexte spécifique de l'outre-mer. Leur pérennisation y apparaît d'ailleurs d'autant plus problématique que leur solvabilisation à venir est plus qu'incertaine compte tenu de la situation financière des collectivités locales dans les DOM.
Dès lors, il apparaît aujourd'hui plus urgent de préparer l'avenir des emplois-jeunes déjà en poste que de s'enferrer dans une dynamique qui pourrait devenir explosive.
b) Les propositions de votre commission
Les positions de votre commission en matière d'emploi sont connues. Elle considère ainsi qu'il importe de recentrer la politique de l'emploi vers la création d'emplois dans le secteur marchand et de favoriser la formation professionnelle des jeunes. Elle ne peut néanmoins s'empêcher de les rappeler tout en les actualisant et en constatant qu'elles ont été pour partie reprises par le Gouvernement.
Elle tient d'abord à se féliciter du nouveau dispositif d'exonération de charges sociales patronales prévu par la loi d'orientation, dispositif qu'elle appelait de ses voeux mais qu'elle aurait souhaité plus ambitieux, qu'il s'agisse du niveau d'exonération choisi, des secteurs visés ou du critère d'effectif retenu.
Elle souhaite surtout insister cette année sur trois points.
• Les contrats d'accès à l'emploi
D'une part, une relance des contrats d'accès à l'emploi apparaît aujourd'hui plus que jamais nécessaire, ne serait-ce que pour rééquilibrer le poids croissant des emplois-jeunes.
Il s'agit en effet des seuls contrats d'insertion spécifiques au secteur marchand et des seuls contrats suffisamment longs (19 mois en moyenne) pour permettre une insertion durable dans le monde professionnel.
Votre commission ne peut dès lors comprendre que le Gouvernement en restreigne les crédits. Elle le comprend d'autant moins que le " recentrage " de ces contrats opérés en 1999 visait à maîtriser un coût budgétaire unitaire qui apparaît aujourd'hui pourtant sans commune mesure avec celui d'un contrat emploi-jeune.
• Les contrats en alternance
D'autre part, il apparaît indispensable de renforcer les actions de formation professionnelle des jeunes et en premier lieu les formations par alternance.
Sur ce point, votre commission ne cache pas son inquiétude sur les conséquences de la suppression de la prime d'apprentissage dans les entreprises de plus de 20 salariés et de la prime des contrats de qualification que prévoit le projet de loi de finances. Ces conséquences, qui sont déjà graves en métropole, seraient catastrophiques outre-mer.
Elle rappelle, en effet, que ces contrats, qui sont déjà quantitativement très insuffisants, constituent des instruments particulièrement efficaces d'insertion professionnelle des jeunes, notamment pour ceux dont le niveau de formation initiale est faible, comme c'est souvent le cas outre-mer.
Elle souhaite donc, si le Gouvernement persistait à vouloir supprimer ces primes -ce qu'elle ne souhaite pas-, qu'une telle mesure ne soit pas appliquée aux DOM où elle risquerait d'apporter un coût d'arrêt peut-être définitif aux contrats par alternance.
Elle rappelle en outre que le rapport Fragonard 6 ( * ) , sur lequel le Gouvernement s'est appuyé pour préparer la loi d'orientation, proposait à l'inverse " d'augmenter sensiblement la prime d'aide à l'embauche d'apprentis (...) de manière à réduire, voire neutraliser le coût salarial de l'apprenti pendant les six premiers mois " et estimait, s'agissant des contrats de qualification, que " ce dispositif intéressant peut être développé pour atteindre 3.000 jeunes par an " (contre moins de 2.000 aujourd'hui).
• Les politiques d'intéressement
Enfin, votre commission des Affaires sociales souhaite que le Gouvernement mène une politique plus active d'intéressement 7 ( * ) des allocataires du RMI.
A l'heure actuelle, seuls 5 % des allocataires du RMI dans les DOM participent à une telle politique contre près de 14 % en métropole.
Certes, l'allocation de retour à l'emploi devrait permettre des améliorations. Mais votre commission regrette que le Gouvernement n'ait pas retenu la proposition du Sénat, plus volontariste, de la " convention de retour à l'emploi ".
|
La convention de retour à l'emploi Un tel dispositif, qui vise à relancer l'insertion des titulaires du RMI de longue durée dans l'économie marchande, avait été proposé, au nom de votre commission des Affaires sociales, par notre collègue Jean-Louis Lorrain à l'occasion de l'examen du projet de loi d'orientation, mais avait été repoussé par le Gouvernement, puis par l'Assemblée nationale. L'idée est de permettre aux personnes titulaires du RMI depuis plus d'un an d'accepter un contrat d'accès à l'emploi (CAE) à mi-temps et de bénéficier pendant sa durée du maintien de l'allocation du RMI qu'il touchait précédemment. Un tel système permet d'inciter au retour dans le monde du travail -mais aussi à la régularisation de travail dissimulé- de personnes très éloignées de l'emploi qui ne souhaitent pas, dans un premier temps, un emploi à temps complet. C'est un mécanisme de dynamisation des dépenses passives au titre du RMI. C'est pourquoi le dispositif est mis en oeuvre dans le cadre d'une convention dite de revenu minimum d'activité, conclue entre le bénéficiaire, l'entreprise et l'ADI. Ce dispositif s'inspire du dispositif " d'intéressement " proposé par votre commission en 1998, lors de l'examen de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Il est plus favorable que l'ARA ou que les mécanismes d'intéressement existants, qui fonctionnent mal dans les DOM. |
* 4 Votre rapporteur pour avis renvoie, pour ces mesures, à l'analyse qu'en a faite M. Jean-Louis Lorrain dans son avis au nom de votre commission sur le projet de loi d'orientation pour l'outre-mer (avis n° 403, 1999-2000).
* 5 Avis n° 93, tome VII, 1999-2000.
* 6 " Les DOM : un pacte pour l'emploi ", rapport au secrétaire d'Etat à l'outre-mer, juillet 1999.
* 7 On rappellera que les politiques d'intéressement visent à inciter les bénéficiaires de certains minima sociaux à reprendre un emploi en bénéficiant, de manière transitoire, d'un cumul entre ce minimum et le revenu d'activité.