III. AUDITION DE LA MINISTRE
Réunie le mardi 21 novembre 2000, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Elisabeth Guigou , ministre de l'emploi et de la solidarité, sur le projet de loi de finances pour 2001.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a tout d'abord rappelé que le budget de l'emploi pour 2001 diminuait légèrement, à structure constante, de 1,9 %, à 119,8 milliards de francs.
Evoquant les modifications des différents périmètres, elle a souligné que, pour le budget de l'emploi, les compensations d'exonérations de cotisations sociales étaient transférées au fonds de financement des trente-cinq heures (FOREC) pour près de 7 milliards de francs, ce qui contribuait à la clarification des financements.
S'agissant de la réduction du chômage tout d'abord, elle a précisé que la politique du Gouvernement utilisait une très large palette d'instruments, dont une partie seulement était financée par les crédits du budget de l'emploi.
Elle a souligné que l'action du Gouvernement passait d'abord par la réduction du temps de travail. Elle a rappelé que les allégements de charges sociales des entreprises étaient désormais financés par le FOREC, la seule mesure qui restait financée sur le budget de l'Etat concernant les trente-cinq heures étant les dépenses d'appui-conseil aux entreprises, et d'abord aux petites et moyennes entreprises (PME), pour les aider à définir leur nouvelle organisation du travail. Elle a précisé que les crédits à ce titre seraient portés à 280 millions de francs pour 2001, contre 150 millions de francs en 2000.
Elle a constaté que le programme emplois-jeunes, autre action prioritaire du Gouvernement, était un réel succès. Au 30 septembre 2000, 272.600 jeunes avaient été recrutés dans le cadre du dispositif. Le budget 2001 permettait de financer 31.000 créations d'emplois supplémentaires, ce qui, compte tenu des départs intervenus sur des postes déjà créés, devrait conduire à 66.000 embauches. Fin 2001, 350.000 jeunes auraient été recrutés dans le cadre de ce dispositif.
Après avoir rappelé que l'effort de professionnalisation des jeunes constituait une priorité déjà bien engagée sur le terrain, elle a indiqué que le financement des formations était assuré par l'engagement des employeurs, le partenariat avec les conseils régionaux et la contribution du fonds social européen (FSE). Au total, près de 2 milliards de francs étaient mobilisés pour le financement des actions de professionnalisation.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a fait part du souhait du Gouvernement que les futurs emplois créés soient maintenus au-delà des cinq ans de l'aide de l'Etat lorsqu'ils ont fait la preuve de leur utilité pour répondre à des besoins nouveaux. La question posée est en fait d'une part, celle de la solvabilisation des emplois, incluant, dans un certain nombre de cas, le maintien d'une aide au poste par l'Etat, d'autre part, celle des perspectives offertes aux jeunes à l'issue de leur contrat de cinq ans. Elle a déclaré que des décisions seraient prochainement arrêtées par le Gouvernement sur ces deux questions.
Elle a indiqué que la priorité accordée aux allégements de charges pour la réduction du temps de travail et aux emplois-jeunes conduisait à limiter le financement du recours aux mesures d'âge.
Elle a rappelé que les dotations budgétaires consacrées aux allocations spéciales du fonds national pour l'emploi, dont le coût atteignait près de 10 milliards de francs en 1997, seraient ramenées à 2,2 milliards de francs en 2001, cette réduction du coût des allocations spéciales du FNE expliquant, à elle seule, la diminution du budget de l'emploi pour 2001.
Parallèlement, le nouveau dispositif de cessation anticipée d'activité de certains travailleurs salariés, qui s'appliquait aux salariés exerçant des tâches particulièrement pénibles, monterait en charge l'an prochain ; 16.000 entrées nouvelles seraient prévues pour les préretraites progressives, contre 13.500 en 2001.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a rappelé que la politique du Gouvernement visait également à lutter contre l'exclusion dans le domaine de l'emploi. Si l'amélioration de la situation économique touche maintenant toutes les couches sociales de la population, y compris celles qui éprouvent les plus grandes difficultés comme le montrait la diminution du nombre de Rmistes, il convient encore de faire face aux situations d'exclusion durable et de précarité. Elle a souligné que la démarche constante du Gouvernement consistait à adapter et à recentrer les dispositifs aidés d'accès à l'emploi, afin qu'ils soient utilisés par ceux qui en ont le plus besoin.
Après avoir rappelé que les contrats emploi-solidarité (CES) seraient encore au nombre de 260.000 en 2001 contre 330.000 en 2000, elle a considéré que la politique de recentrage sur les publics prioritaires avait permis d'augmenter leur proportion de 55 % en 1997 à 82 % en septembre 2000. Elle a ajouté que, parmi les différentes catégories d'employeurs de CES, elle veillerait à ce que ceux qui privilégiaient l'insertion des publics plus en difficulté soient confortés dans leur démarche.
Le nombre de contrats emplois consolidés continuant, quant à lui, de progresser par rapport à l'exécution 2000, permettrait, en 2001, 50.000 entrées supplémentaires. Ces contrats seront ouverts aux publics sans perspective d'emploi et pas seulement aux anciens bénéficiaires de CES.
Le contrat initiative-emploi a également fait l'objet d'un véritable ciblage sur les publics les plus en difficulté, qui représentent maintenant plus de 80 % des effectifs. 125.000 entrées nouvelles sont prévues en 2001, contre 150.000 en exécution 2000. Enfin, 135.000 nouveaux stages de formation en faveur des chômeurs de longue durée seront financés en 2001, contre près de 180.000 prévus en exécution 2000.
Les autres dispositifs en faveur des populations exclues, en particulier le programme TRACE pour les jeunes confrontés à de graves difficultés sociales et familiales, l'insertion par l'économique et le dispositif d'encouragement au développement d'entreprises nouvelles dit EDEN pour aider les jeunes et les bénéficiaires de minima sociaux à créer leur propre entreprise, disposeront de moyens en augmentation accompagnant la montée en charge de ces dispositifs.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité , a précisé que, pour mettre en oeuvre les nombreuses réformes engagées, 135 emplois supplémentaires étaient créés sur le budget emploi au ministère dans le projet de loi de finances pour 2001, l'effort étant particulièrement important pour les inspecteurs et contrôleurs du travail, pour lesquels 20 postes d'inspecteurs et 80 de contrôleurs étaient créés.
Après avoir rappelé que la subvention de l'Etat à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) augmenterait de plus de 8 % en 2001, pour atteindre près de 7 milliards de francs, elle a déclaré que ces moyens nouveaux permettront à l'Agence de créer 410 postes nouveaux et d'améliorer ses prestations, conformément à son contrat de progrès.
Elle a estimé que l'Agence avait la lourde responsabilité de concrétiser les engagements pris par la France à Luxembourg dans le cadre du plan national d'action pour l'emploi. Elle devait offrir en effet un " nouveau départ " aux jeunes entrant dans leur sixième mois de chômage, aux adultes entrant dans leur douzième mois de chômage, ainsi qu'aux publics menacés d'exclusion et, dans le cadre de la nouvelle convention du régime d'assurance chômage pour laquelle le Gouvernement a engagé le processus d'agrément, proposer aux chômeurs un accompagnement individualisé pour faciliter leur retour à l'emploi et éviter des durées trop longues de chômage.
En conclusion, elle a estimé que le budget pour 2001 mettait en oeuvre les priorités du ministère de l'emploi et de la solidarité en les adaptant au contexte créé par le retour d'une croissance économique forte. Elle a précisé que les moyens dégagés par l'amélioration de la situation de l'emploi étaient alloués à une meilleure prise en charge des publics prioritaires et à la croissance des crédits consacrés à la santé et à la solidarité.
Elle a considéré que la solidarité était donc la ligne directrice du budget, que la traduction budgétaire de cette ligne directrice était forte, comme était forte la volonté d'agir du Gouvernement.
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis des crédits consacrés au travail et à l'emploi, a tout d'abord observé que la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail promettait d'être particulièrement difficile dans les petites et moyennes entreprises (PME). Il a remarqué qu'en sus de l'augmentation des aides au conseil prévue dès l'origine dans le projet de loi de finances, le ministère de l'emploi avait laissé entendre qu'il préparait plusieurs dispositions d'accompagnement. Il a souhaité connaître les pistes de réflexion du Gouvernement.
Evoquant les emplois-jeunes, il a rappelé que la commission des affaires sociales venait de dresser un bilan à mi-parcours du programme " nouveaux services - nouveaux emplois " et a souhaité connaître l'opinion du Gouvernement sur les propositions que comportait ce rapport. Revenant sur les déclarations de la ministre à l'Assemblée nationale, il a souhaité savoir si le nombre de 350.000 emplois-jeunes fin 2001 correspondait à un stock ou à un flux et à laquelle de ces deux interprétations correspondait la somme de 22 milliards de francs inscrite au projet de budget.
Après avoir observé que la nouvelle convention relative à l'assurance chômage modifiait les missions de l'UNEDIC dans le sens d'une plus grande activation des dépenses passives, il a remarqué que plusieurs des nouvelles missions qui lui étaient reconnues nécessitaient des modifications législatives (versement de l'allocation d'aide de retour à l'emploi au cours des périodes de formation prévue dans le cadre du projet d'action personnalisé (PAP), aide à la mobilité géographique, aide à la formation, accès privilégié au contrat de qualification adulte). Il a souhaité savoir quand le Gouvernement entendait déposer un projet de loi sur ce sujet.
Ayant rappelé que la prise de fonctions de la ministre était intervenue deux mois avant la fin de la présidence française de l'Union européenne, il a souhaité savoir quel bilan pouvait être tiré de cette présidence dans le domaine de l'emploi et quelle serait la place de l'emploi au sommet de Nice.
Répondant tout d'abord aux questions posées par M. Louis Souvet, rapporteur pour avis des crédits consacrés au travail et à l'emploi, Mme Elisabeth Guigou a tenu à souligner que la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail n'avait pas donné lieu aux catastrophes annoncées. Elle a observé que 40 % des conventions signées l'avaient été par des entreprises comprenant moins de vingt salariés. Elle a néanmoins estimé compréhensible l'appréhension des PME un peu plus d'un an avant la date d'entrée en vigueur de la nouvelle durée légale du travail applicable aux entreprises de moins de vingt salariés. Elle a estimé nécessaire un effort de pédagogie, afin d'inciter ces entreprises à utiliser toutes les potentialités de la loi prévues en termes d'aides, de souplesse et d'appui-conseil. Elle a considéré qu'il serait irresponsable de laisser penser que le Gouvernement pourrait modifier les dispositions prévues par la loi tendant à la baisse de la durée légale du travail dans l'ensemble des entreprises. Elle a cependant déclaré que le Gouvernement ne s'interdisait pas de créer de nouvelles aides, afin de répondre à des difficultés particulières qui pourraient ressortir des diagnostics effectués sur le terrain. Evoquant les pénuries de main-d'oeuvre et les difficultés de recrutement, elle a estimé que celles-ci n'étaient pas anormales dans un contexte de croissance, et ne pouvaient pas être attribuées à l'application des trente-cinq heures.
Revenant sur le nombre d'emplois-jeunes, elle a déclaré que celui-ci correspondait à 258.000 postes occupés fin septembre 2000, soit 272.600 embauches et que l'écart tenait compte des départs constatés du fait, par exemple, de la réussite à des concours de la fonction publique de certains bénéficiaires du dispositif. Elle a estimé que le nombre d'emplois-jeunes recrutés atteindrait les 350.000 à la fin de l'année 2001, soit une hausse de 66.000 recrutements, compte tenu des départs déjà enregistrés concernant les postes existants.
Evoquant la nouvelle convention d'assurance chômage, elle a reconnu que sa mise en oeuvre nécessiterait effectivement des adaptations législatives, afin d'autoriser l'UNEDIC à affecter une partie de ses ressources à des actions ne relevant pas directement de l'assurance chômage. Elle a observé que le débat de principe sur cette question avait déjà été tranché lorsque le législateur avait autorisé ce type d'action à travers les conventions de conversion et l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE). Elle a estimé que le Gouvernement allait présenter sans tarder un projet de loi comportant des modifications des dispositifs visés par la nouvelle convention d'assurance chômage. Elle s'est félicitée, par ailleurs, des améliorations introduites à l'issue des négociations avec les pouvoirs publics qui se sont traduites notamment par une suppression de la dégressivité des allocations, le renforcement des accompagnements individuels par l'ANPE, l'absence de durcissement des sanctions, la préservation du rôle du service public de l'emploi et une baisse mesurée et progressive des cotisations sociales.
Elle a estimé que la présidence française de l'Union européenne se traduisait par une action déterminée en faveur de la création d'emplois de qualité, des progrès en matière de lutte contre les discriminations, ainsi que très certainement par l'adoption à Nice de l'agenda social qui constitue une avancée remarquable. Elle a rappelé que la politique du Gouvernement s'inscrivait dans la poursuite du processus, décidé à Luxembourg, des lignes directrices pour l'emploi et s'appliquait, au niveau national, à travers la mise en oeuvre du plan national d'action pour l'emploi.
M. Alain Gournac a souhaité connaître le sentiment de la ministre sur le bilan à mi-parcours des emplois-jeunes réalisé par la commission. Il s'est également inquiété des pénuries de main-d'oeuvre dont il a pu mesurer l'importance sur le terrain dans les secteurs aussi divers que le bâtiment et les travaux publics (BTP), l'informatique et le nettoyage industriel.
M. André Jourdain s'est déclaré préoccupé par les difficultés rencontrées par les entreprises pour appliquer la réduction du temps de travail. Il a souligné que les salariés n'étaient pas satisfaits du gel des salaires consécutif aux accords signés dans les entreprises. Il a observé qu'on constatait, sur le terrain, une augmentation du travail clandestin en raison de la baisse du temps de travail. Il a estimé par ailleurs nécessaire de mettre en oeuvre des contrats de travail particulier favorisant la première insertion professionnelle. Il a rappelé, en outre, que, depuis deux ans, la Commission européenne avait, à travers ses recommandations, promu le développement de nouvelles formes de travail parmi lesquelles le multisalariat en temps partagé. Il a indiqué que le Sénat avait, à son initiative, adopté une proposition de loi à ce sujet le 11 mars 1999 et a souhaité connaître la position de la ministre sur ce sujet, sachant que cette proposition de loi n'avait toujours pas été examinée à l'Assemblée nationale.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard a déclaré qu'elle souscrivait complètement à la démarche du Gouvernement tendant à favoriser le retour à l'emploi et à aider particulièrement les personnes en grande difficulté. Elle a néanmoins fait part de ses craintes concernant la diminution du nombre de contrats emploi-solidarité (CES), considérant que celle-ci pourrait fragiliser le fonctionnement de nombre d'associations qui se plaignaient déjà de certaines rigidités dans le recours à ce type de contrats aidés et militaient pour davantage de souplesse et de gestion déconcentrée.
Après avoir constaté que les femmes, à la recherche d'un emploi, profitaient moins du retour de la croissance, Mme Marie-Madeleine Dieulangard s'est interrogée sur le financement des actions en faveur des droits des femmes en saluant le rôle joué par le Centre national d'information et de documentation des femmes et des familles (CNIDFF).
Elle s'est déclarée préoccupée par la perte de vitesse du programme TRACE et les difficultés rencontrées par les contrats de qualification adulte.
Evoquant la mise en place des trente-cinq heures dans les PME, elle s'est inquiétée de la forte demande en conseil qui devrait difficilement trouver une réponse compte tenu du nombre limité de cabinets de conseil.
M. Roland Muzeau a estimé logique que le nombre d'entrées dans les dispositifs d'emploi aidé baisse sensiblement dans un contexte marqué par le retour de la croissance. Il a néanmoins observé que des inégalités subsistaient dans l'accès à l'emploi et touchaient particulièrement les populations étrangères qui pouvaient se trouver victimes de discriminations à l'embauche. Il a considéré que cette situation était inacceptable et a souhaité savoir quelles actions pourraient être menées de concert entre le ministère de l'emploi et le ministère délégué à la ville.
En réponse aux intervenants, Mme Elisabeth Guigou a souhaité rappeler, une nouvelle fois, que la mise en oeuvre des trente-cinq heures n'avait pas provoqué les catastrophes annoncées. Elle a souligné que le taux de chômage avait été considérablement réduit depuis 1997 et que les créations d'emploi n'avaient jamais été aussi nombreuses. Elle a néanmoins estimé que le Gouvernement ne devait pas relâcher ses efforts, compte tenu du fait qu'il restait 2,3 millions de chômeurs. Elle a évoqué une étude récente de la Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES) qui constatait qu'il n'y avait pas de lien, jusqu'à présent, entre le développement de la pénurie de main-d'oeuvre dans certains secteurs d'activité et la baisse du temps de travail. Elle a néanmoins reconnu que des tensions pouvaient exister dans certains cas et a souligné la nécessité de disposer d'un recensement précis, par bassin d'emploi et par secteur d'activité, des difficultés de recrutement rencontrées par les entreprises. Evoquant la réduction du temps de travail dans les PME, elle a réaffirmé la nécessité de faire preuve de pédagogie à travers la diffusion des " bonnes pratiques " et de favoriser de nouvelles formes d'emploi à travers, par exemple, les groupements d'employeurs.
Revenant sur les emplois-jeunes, elle a confirmé qu'elle porterait la plus grande attention au rapport présenté par la commission des affaires sociales. Elle a réaffirmé son intention de favoriser l'accès à des activités pérennes. Elle a estimé que 50 % des emplois créés dans les associations étaient déjà solvabilisés et que, pour les emplois restants, le Gouvernement n'excluait pas un prolongement de l'aide d'une manière dégressive. Elle a souligné que le problème se posait en des termes différents pour les collectivités locales, celles-ci ayant déjà prévu des débouchés, à l'exception peut-être de certaines communes confrontées à des problèmes spécifiques, du fait de l'existence, sur leur territoire, de quartiers difficiles. Elle a précisé que le Gouvernement réfléchissait à la mise en place d'un mécanisme spécifique pour aider les communes pauvres et modestes. Elle a considéré que les adjoints de sécurité devraient trouver des débouchés à travers les concours d'accès aux métiers de la police, tandis que les 65.000 aides-éducateurs devraient pouvoir rejoindre le secteur privé. Elle a remarqué qu'il restait suffisamment de temps pour préciser les termes de la sortie du dispositif.
Mme Elisabeth Guigou a précisé que les moyens relatifs aux droits des femmes étaient renforcés dans le projet de budget et que les crédits, majorés de 7 millions de francs, atteindraient 107 millions de francs pour 2001.
Evoquant la baisse du nombre des CES, elle a estimé nécessaire la mise en place d'une politique favorisant une gestion déconcentrée et souple de ces contrats aidés, afin de répondre, notamment, aux besoins du secteur associatif.
Elle a considéré que la lutte contre les discriminations à l'embauche constituait une des priorités du Gouvernement et qu'elle-même y était particulièrement sensible, compte tenu de son expérience d'élue locale. Elle a rappelé les mesures déjà adoptées par le Gouvernement, comme la mise en place d'un service téléphonique gratuit. Elle a évoqué la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, qui renversait la charge de la preuve. Elle a enfin précisé qu'elle envisageait de mener des actions communes au ministère de l'emploi et au ministère délégué à la ville pour lutter contre les discriminations à l'embauche touchant les habitants de certains quartiers.
Après avoir rappelé le rôle des groupements d'employeurs pour favoriser les embauches en commun, elle s'est montrée favorable à une réflexion sur le multisalariat en temps partagé.