Projet de loi de finances pour 2001 : Affaires étrangères

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Avis n° 95 (2000-2001) de M. André DULAIT , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 23 novembre 2000

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N° 95

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2000

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Par M. André DULAIT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jean Bernard, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Xavier Dugoin, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, Louis Le Pensec, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Michel Pelchat, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570

Sénat : 91 , 92 (annexe n° 1 ) (2000-2001)

Lois de finances .

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de budget du ministère des affaires étrangères pour 2001 est présenté avec une augmentation de 5,3 %, soit 1,13 milliard de francs supplémentaires. Il atteindra un peu plus de 22 milliards de francs au lieu de 20,9 milliards de francs en 2000 et 20,8 milliards de francs en 1999.

Cette évolution est apparemment satisfaisante et tend à faire croire que la courbe des crédits du ministère des affaires étrangères s'est enfin redressée. Cette impression est malheureusement trompeuse. Au mieux peut-on considérer que les crédits sont stabilisés et que la décrue est arrêtée puisque l'essentiel de l'augmentation affichée s'explique par des changements de périmètre et la budgétisation de crédits de fonds de concours ou d'abondements opérés habituellement par des lois de finances rectificatives. Si la présentation du budget du département et son action apparaissent plus clairement dans le document budgétaire présenté au Parlement, on ne peut considérer qu'il s'agisse effectivement de crédits supplémentaires.

*

* *

Cet avis, suivant l'habitude de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, portera sur la dotation des affaires étrangères stricto sensu dont l'ensemble des dotations de fonctionnement et d'investissement, les crédits relevant de l'action culturelle extérieure et de l'aide au développement faisant l'objet des rapports pour avis de M. Guy Penne et de Mme Paulette Brisepierre.

I. LA TROP LENTE ÉVOLUTION DU RÉSEAU DIPLOMATIQUE

Les interrogations que formule, d'année en année, votre rapporteur pour avis sont à nouveau d'actualité pour 2001. Notre réseau d'ambassades et de consulats évoluera très peu. A la fin 2000, seul le consulat de Melbourne en Australie devrait être fermé, tandis que réouvrira le consulat d'Annaba en Algérie.

Aucune évolution n'est prévue en Europe pour 2001 , alors même que les progrès des moyens de transport et de communication, ainsi que ceux de la construction européenne devraient logiquement conduire à revoir profondément notre présence consulaire. Est-il vraiment nécessaire, encore aujourd'hui, de maintenir des consulats généraux aussi nombreux en Belgique (Bruxelles, Anvers, Liège), au Luxembourg (consulat), à Monaco, en Suisse (Genève, Zurich), en Italie (Milan, Turin-Gênes, Naples), en Espagne (Madrid, Séville, Barcelone), au Royaume-Uni (Londres, Edimbourg-Glasgow), en Allemagne (Munich, Stuttgart), mais aussi à Amsterdam ou encore Athènes et Salonique ?

Votre rapporteur regrette que, jusqu'à présent, aucune conséquence concrète ne soit sortie des réflexions menées depuis plusieurs années.

Notre réseau était fort, en mars 2000, de :

- 149 ambassades,

- 17 représentations permanentes et 4 délégations auprès d'organismes internationaux,

- 84 consulats généraux,

- 15 consulats,

- 7 chancelleries détachées.

S'ajoutant à ce dispositif, trois ambassadeurs en mission à Chisinau (Moldavie), Asmara (Erythrée) et Oulan-Bator (Mongolie), ainsi qu'un chargé d'affaires à Kaboul " en mission " résidant à Islamabad, deux bureaux d'ambassade à Banja Luka (République serbe de Bosnie) et Pristina (Kosovo), quatre antennes consulaires (Florence, Gênes, Gibraltar, Malaga) et deux sections des intérêts français à Bagdad et à Belgrade.

Comme votre rapporteur l'indiquait en introduction, seul le consulat de Melbourne sera fermé tandis que sera réouvert celui d'Annaba, fin 2000.

Le réseau français est le second réseau diplomatique au monde derrière les Etats-Unis, mais en nombre total d'implantations, la France a le réseau le plus important en raison, notamment, du très grand nombre de consulats généraux.

Les principaux réseaux diplomatiques en 2000

Pays	Ambassades	Missions multilatérales	Consulats	Total
Etats-Unis	168	11	79	258
France	149	17	106	272
Russie	153	4	73	270
Royaume-Uni	145	10	62	217 ^(1)
Allemagne	141	12	62	215 ^(2)
Italie	117	12	124	253

(1) Il convient d'ajouter 6 sections d'intérêt ou représentations commerciales qui relèvent du Foreign Office.

(2) On peut ajouter à ce réseau 7 autres missions dépendant de l'Auswätiges Amt.

Tout en étant conscient des obligations internationales de la France comme membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies, votre rapporteur s'interroge sur la capacité de notre pays à maintenir un réseau plus proche par son ampleur de celui des Etats-Unis que des principaux pays européens, alors même que le budget des Affaires étrangères reste très fortement contraint. La France a ainsi beaucoup moins réduit son réseau consulaire que, par exemple, les Etats-Unis (- 10 depuis 1994) ou l'Allemagne (- 14).

II. LES PERSONNELS ET LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

L'ensemble des crédits du titre III progressera de près de 490 millions de francs en 2001 et atteindra 9 552,1 millions de francs.

Titre III du ministère des affaires étrangères 1999-2001
(en millions de francs)

	1999	2000	2001	% du titre III
Rémunérations d'activité (31-12, 31-90, 31-98)	4 380,5	4 402,7	4 533,3	47,6
Pensions (32-97)	442,2	450,9	455,9	4,7
Charges sociales (33-90, 33-91, 33-92)	130,9	133,6	245,8	2,6
Sous-total RCS	4 953,6	4 987,2	5 235	54,9
Frais de réception et de déplacement (34-03, 34-04)	-	161	161	1,7
Matériel et fonctionnement courant (34-98)	1 323	1 294	1 448,4	15,1
Subventions et dépenses diverses (36-30, 37-91, 37-93, 37-95)	2 512,3	2 619,9	2 707,4	28,3
Total titre III	8 949,9	9 062,4	9 552,1	100

A. LES PERSONNELS

1. Une légère diminution des effectifs

Globalement, les effectifs du ministère seront reconduits en 2001 , à hauteur de 9 741 emplois, enregistrant une baisse de 4 emplois budgétaires. C'est la deuxième année de stabilisation des emplois après la forte baisse qui avait caractérisé la période 1994-1998 où 625 emplois avaient été supprimés.

En outre, l'harmonisation des imputations des emplois budgétaires des établissements publics placés sous la tutelle du ministère des affaires étrangères permettra de dégager 14 emplois . Cette opération ainsi que les efforts de rationalisation engagés devraient permettre au ministère de répondre aux besoins prioritaires, notamment pour les visas.

Par ailleurs, pour faire face à la progression rapide des demandes d'asile, la dotation de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) est augmentée de 10 millions de francs pour consolider le recrutement de 81 agents intervenu en 2000.

Enfin, la fusion des deux ministères des Affaires étrangères et de la Coopération a permis de dégager en 2000 :

- 42 emplois en administration centrale, grâce à la fusion de la direction générale de l'administration et de la direction de l'administration générale ;

- 30 emplois environ par la création de la DGCID,

- 27 emplois de catégories A et B et 25 emplois de catégorie C à l'étranger, grâce à la fusion des services de la coopération et des services culturels dans les nouveaux services de la coopération et d'action culturelle.

Au total, ce sont donc environ 124 emplois qui ont pu être dégagés par la fusion.

2. La fusion des corps de fonctionnaires des ministères des Affaires étrangères et de la Coopération

Si la fusion des services est effective, depuis la publication du décret du 10 décembre 1998 portant nouvelle organisation de l'administration centrale, la réforme n'a trouvé sa pleine traduction, en matière de personnel, qu'à partir de l'année 2000.

En 1999, pour des raisons d'organisation, une gestion séparée des personnels de la Coopération et des Affaires étrangères a dû être privilégiée. En revanche, l'année 2000 a marqué le début de l'unification de la gestion de l'ensemble des personnels du Département et d'une approche globale et harmonisée en matière de recrutement et de déroulement des carrières.

La fusion des corps de fonctionnaires ne peut se faire que progressivement et de manière réfléchie. Elle aura lieu en deux temps, les fonctionnaires de catégorie A, dès le début 2000, et les fonctionnaires des catégories B et C, ensuite .

Par ailleurs, la fusion des Affaires étrangères et de la Coopération est l'occasion d'une réflexion statutaire d'ensemble avec les ministères de la Fonction publique et du Budget, notamment sur un possible regroupement des personnels d'administration centrale et de chancellerie. L'objectif est de favoriser une gestion souple des carrières permettant de pourvoir la pluralité des fonctions diplomatiques et administratives en France et à l'étranger.

a) La fusion des corps de fonctionnaires de catégorie A

La fusion des corps de fonctionnaires de catégorie A a été organisée par le décret n° 99-1153 du 29 décembre 1999, applicable dès le l ^er janvier 2000.

Les administrateurs civils de la Coopération ont pu intégrer, à leur demande, le corps des conseillers et secrétaires des Affaires étrangères , dès cette année.

Ce futur corps unique a pris la dénomination de " corps des conseillers des Affaires étrangères ", tandis qu'un corps unique de " secrétaires des Affaires étrangères " réunit désormais les secrétaires adjoints et les attachés d'administration centrale des deux ministères.

Au sein de ces futurs corps uniques des Affaires étrangères seront maintenues les voies respectives de recrutement spécifique : cadre d'Orient, cadre général et cadre d'administration. Leur maintien doit assurer l'autonomie et la pérennité des différents modes de recrutement.

Les agents contractuels de catégorie A , titularisés en 1999 dans l'un ou l'autre de ces corps, ont été nommés au l ^er janvier 2000, comme le reste des agents du corps auquel ils appartiennent, dans le nouveau corps unique.

b) La fusion des corps des fonctionnaires de catégories B et C demeure à l'étude.

Compte tenu de leur nombre et des questions spécifiques aux corps de catégorie B, la procédure de fusion des corps de catégorie A n'a pas pu être transposée.

Une étude a été réalisée par le Département sur trois positions :

- maintien du statu quo et donc des distinctions entre corps de catégorie B d'administration centrale, secrétaire administratif et corps de chancellerie, secrétaire de chancellerie,

- création d'un corps en extinction,

- fusion des corps.

A l'heure actuelle, la création d'un corps d'extinction paraît exclue, car trop lourde à gérer dans la durée, alors que la fusion des corps de catégorie B bute sur les conditions de promotion vers le corps de catégorie A, la maîtrise, par le ministère, de l'accès par concours à la catégorie B et l'harmonisation des temps de séjour à l'étranger.

Votre rapporteur estime qu'il est regrettable que cette réforme n'ait pu encore aboutir. Il lui semble illogique de maintenir des statuts et des corps différents pour les agents d'un même ministère appelés à remplir les mêmes fonctions.

3. Le problème persistant de la revalorisation des statuts des personnels recrutés localement

Depuis le rapport de M. Patrick Amiot, en mars 1999, sur les problèmes liés au recrutement local, un certain nombre de mesures ont été prises.

Au niveau financier, tout d'abord, la dotation supplémentaire de 40 millions de francs, qui avait été accordée en 1999 pour améliorer les conditions de recrutement, a été maintenue, en 2000, sous trois conditions : le maintien du niveau de la dotation jusqu'en 2001, l'absorption par celle-ci de l'effet de change, sauf perte exceptionnelle, et la maîtrise des effectifs.

En 2001 , cette orientation est maintenue, la dotation progressera de 12 millions de francs , par compensation de l'effet change très important lié à la hausse du dollar, et passera donc de 539 millions de francs à 551 millions de francs .

Cette dotation permettra l'emploi de 5 801 recrutés locaux dont 2 357 sont des personnels de bureau et 3 444 des personnels de service. 68 postes ont été redéployés et 93 postes ont été supprimés, en 2000, afin de faire face aux besoins prioritaires et de renforcer les marges de manoeuvre financière dédiée à l'amélioration des conditions d'emploi. Les recrutés locaux représentent environ les ¾ des agents d'exécution expatriés. 20 % d'entre eux sont Français. 10 % d'entre eux sont affectés au service des visas.

Par ailleurs, depuis novembre 1999 , le ministère met en oeuvre un " Plan d'action pour la valorisation et la modernisation de la gestion du recrutement local ". L'application de ce plan a conduit à clarifier leur position juridique par l'adoption de la loi 2000-321 du 12 avril 2000, qui les qualifie " d'agents publics contractuels de droit local privé ". La mise en conformité de leur situation et de leurs contrats avec le droit local se poursuit. Le ministère a ensuite procédé à la révision de 41 grilles de salaires touchant 25 % des agents recrutés localement et de 12 régimes de protection sociale. Enfin, des mesures de revalorisation dans 79 pays ont été accordées pour 7,3 millions de francs pour compenser les pertes de pouvoir d'achat liées à l'inflation ou à l'effet change.

Votre rapporteur approuve et soutien la politique entreprise depuis la fin de l'année 1999, mais il estime insuffisants les crédits alloués aux services du ministère des Affaires étrangères pour y parvenir. Sans moyens nouveaux substantiels, les mesures de revalorisation ne pourront pallier les déficits constatés depuis plusieurs années.

4. Des crédits de rémunération qui tiennent compte de la hausse du dollar

Les crédits de rémunérations, pensions et charges sociales progressent assez fortement : + 247,8 millions de francs. Cette hausse s'explique :

- essentiellement par la hausse du dollar et l'effet-change : + 182 millions ;

- par des changements de périmètres au profit du chapitre 34-98 du titre IV et en provenance du budget des charges communes, qui font apparaître un solde positif de 18,6 millions de francs ;

- par des évolutions liées à l'accroissement normal des charges (14,8 millions de francs environ), à 96 titularisations (6,1 millions de francs), au dégagement de 14 emplois (3 millions de francs) et à l'ajustement aux situations de travail réelles des agents (administration centrale ou étranger, pour un coût de 24,9 millions de francs).

La revalorisation des rémunérations obéit aux règles édictées par le décret du 28 mars 1967, qui prévoit leur révision trimestrielle en fonction de l'évolution des taux de change et de l'indice des prix dans les pays d'affectation. Ces dispositions permettent un rattrapage, a posteriori, régulier des pertes de pouvoir d'achat, surtout sensibles pour les personnels de catégorie C.

Votre rapporteur serait favorable à un mécanisme permettant des révisions plus fréquentes, tous les mois par exemple, limitant au minimum les pertes de pouvoir d'achat.

B. LA GESTION TENDUE DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT

1. Une dotation qui recule en termes réels

Les crédits de fonctionnement ont été reconduits en francs courants, soit 1 294 millions de francs avant transfert. Il s'agit donc d'une régression en francs constants alors même qu'aucun effet change-prix n'a été concédé par le ministère des finances et que la perte de dotation s'élèvera au moins à 20 millions de francs pour 2001, le projet de budget pour 2001 étant construit sur une hypothèse du dollar à 6,57 F. Rappelons pour mémoire qu'une économie de 35 millions de francs avait déjà été exigée sur ce chapitre en 2000.

Avec ce budget restreint , le ministère des affaires étrangères devrait pourtant faire face à des besoins nouveaux dont le fonctionnement du Haut Conseil de la Coopération internationale (6 millions de francs), l'amélioration de l'accueil des étrangers en France (1,5 million de francs) et la progression des dépenses liées aux conférences de niveau infraministériel (1 million de francs).

En outre, si ce chapitre 34-98 affiche une forte progression, celle-ci s'explique par des transferts et non par des moyens nouveaux :

- 59,9 millions de francs correspondant à la budgétisation du fonds de concours des droits de chancellerie sur la base des recettes perçues en 1999,

- 96 millions de francs correspondant à des frais de représentation inscrits jusque-là sur le chapitre 31-12. Les frais de représentation seront désormais soit réglés directement par le régisseur du poste, soit remboursés au chef de poste sur la base de barèmes forfaitaires, et non plus versés avec les émoluments par dérogation au circuit habituel de la comptabilité publique.

2. Une gestion dynamique des crédits

Confrontées à cette situation tendue, les marges budgétaires dégagées grâce à la gestion de ces dernières années résultent de la rationalisation des procédures de gestion , notamment le regroupement, en 2000, des crédits de fonctionnement courant, d'informatique et de déplacement sur un chapitre unique, la globalisation des moyens de fonctionnement des postes à l'étranger et la délégation des crédits en matière de déplacements.

Dans le projet de loi de finances pour 2001, le regroupement des crédits se poursuivra par des transferts de :

- 1,9 million de francs en raison de la réimputation des dépenses de fonctionnement des services de coopération et d'action culturelle vers les chapitres de rémunération (31-98) et de fonctionnement (34-98) au titre d'une expérimentation d'une nouvelle répartition des compétences entre les services d'action culturelle et de coopération et les centres culturels et de coopération de Beyrouth et Séoul ;

- 0,8 million de francs du 42-11 vers le 34-98 au titre de la prise en charge par la direction de la communication et de l'information des abonnements des services d'action culturelle et de coopération de l'ex " hors champ ".

De plus, la globalisation des crédits dont la gestion est déléguée aux postes à l'étranger progressera à nouveau en 2001.

Rappelons qu'en 2000, ces crédits ont atteint 520,2 millions de francs et concernaient pour la première fois : les crédits de fonctionnement des services de coopération et des centres médico-sociaux intégrés dans le budget des ambassades, les locations immobilières (136,8 millions), les dépenses de fonctionnement des missions de coopération militaire et de défense (11,1 millions de francs) ainsi que les frais de représentation des conseillers de coopération et d'action culturelle (1,6 million de francs).

En 2001, une réflexion sera conduite en matière de globalisation des crédits de frais de représentation des chefs de poste diplomatique et consulaire et de déplacement. 5 postes (San Jose de Costa Rica, Ottawa, Yaounde, Stockholm et Pretoria) expérimenteront la globalisation des crédits élargie aux frais de représentation des chefs de poste et de leurs collaborateurs. 5 autres (New-York ONU, Manille, Libreville, Beyrouth et Pretoria) expérimenteront la globalisation élargie aux crédits de déplacement.

La globalisation de crédits permet aux postes de définir des priorités dans un contexte budgétaire tendu et de gérer avec beaucoup plus de souplesse l'enveloppe mise à leur disposition.

Cet effort de bonne gestion a permis de supporter des gels de crédits (26 millions de francs de 1996 à 1999) et de financer le remboursement de la dette du Département à l'égard de France Telecom (20 millions de francs). En 2000 , la dotation des dépenses de fonctionnement à l'étranger a subi une perte de change de près de 45 millions de francs compensés à hauteur de 12 millions de francs seulement par transferts de crédits de report à l'intérieur du chapitre 34-98 et non pas, comme il aurait été légitime, par une dotation supplémentaire, contraignant le ministre à différer certaines dépenses incompressibles sur les exercices ultérieurs.

III. DES CRÉDITS D'INTERVENTIONS PUBLIQUES (TITRE IV) HORS COOPÉRATION BEAUCOUP TROP FAIBLES AU REGARD DES AMBITIONS DE LA FRANCE

Le titre IV finance :

- l'action internationale du Quai d'Orsay (coopération culturelle, scientifique, aide au développement, action audiovisuelle internationale, coopération de défense, contributions aux organisations internationales, autres interventions de politique internationale, subventions, interventions humanitaires...) ;

- la contribution du ministère des Affaires étrangères aux dépenses liées à la desserte aérienne de Strasbourg ;

- l'assistance aux Français de l'étranger.

Conformément à la pratique retenue par notre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées pour l'examen du projet de budget des Affaires étrangères, les développements ci-après ne concerneront ni les crédits relevant de l'action culturelle extérieure et de la francophonie, ni les crédits destinés à la coopération et au développement.

Les dotations examinées par votre rapporteur se caractérisent , dans le projet de budget 2001, par :

- la stabilité des crédits alloués à la promotion de Strasbourg (chapitres 42-37-70 et 80 anciens et 42-37-90 nouveau) ;

- la nouvelle diminution des crédits de la coopération militaire et de défense (chapitre 42-29) ;

- une hausse en grande partie théorique des contributions obligatoires et volontaires françaises aux organisations internationales (chapitres 42-31 et 42-32) ;

- une légère augmentation des crédits des " autres interventions de politique internationale " (chapitre 42-37) ;

- et une hausse des crédits destinés à l'assistance aux Français à l'étranger et aux étrangers réfugiés en France (chapitre 46-94).

A. PRÉSENTATION DE LA DOTATION D'ACTION INTERNATIONALE DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

10 199,3 millions de francs seront consacrés en 2001, par le ministère des affaires étrangères (coopération comprise), à son action internationale.

Hors coopération et action culturelle extérieure, l'ensemble des crédits s'élèvera à 5 375,3 millions de francs en 2001 au lieu de 4 302 en 2000 , soit une augmentation théorique de l'ordre de 25 % en raison de la forte augmentation des contributions obligatoires et volontaires de la France.

L'action internationale du ministère des affaires étrangères 1999-2001
(en millions de francs)

	LFI 1999	PLF 2000	PLF 2001	variation en % 2000/2001
Coopération culturelle et scientifique (42-11)	1 746,6	1 858,6	1 806,6	- 2,8
Coopération technique et au développement (42-12)	1 887,1	1 711,8	1 621,4	- 5,3
Appui à des initiatives privées ou décentralisées (42-13)	221,8	219,3	220	0,3
Subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle (42-14)	1 039,7	1 065	1 078	+ 1,2
Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire (42-26)	105	95	98	3,1
Total " coopération " et action culturelle extérieure	5 000,2	4 949,7	4 824	- 2,5
Coopération militaire et de défense (42-29)	780,5	754,7	720,4	- 4,5
Contributions obligatoires (42-31)	3 156,5	3 138,2	3 990,8	+ 27,2
Contributions volontaires (42-32)	298	307,3	557,3	+ 81,3
Autres interventions* (42-37)	94,4	1 08,2	106,8	- 1,3
Total " Affaires étrangères "	4 329,4	4 302,2	5 375,3	+ 25
Total général	9 329,6	9 251,9	10 199,3	+ 10,2

*hors promotion de Strasbourg

La participation aux organisations dont la France est membre représentera 4 548,1 millions de francs en 2001, au titre des chapitres 42-31 et 42-32, marquant une forte augmentation par rapport à 2000.

Cette augmentation est pourtant largement théorique car elle résulte, pour l'essentiel, d'une augmentation de 836 millions de francs des contributions obligatoires qui ne correspondent pas à des moyens nouveaux, mais à la budgétisation en début d'année plutôt qu'en cours d'année des besoins estimés pour le financement de la part française aux opérations de maintien de la paix au Liban, au Timor Oriental, au Congo ou en Sierra Leone.

De même, les crédits des contributions volontaires ne progressent pas aussi vite qu'annoncé . Les crédits du chapitre 42-32 progressent grâce à un transfert net de 235 millions de francs pour le financement de la francophonie, au titre des engagements de la France pour 2000-2001, qui transitent par le Fonds multilatéral unique (FMU) et qui n'étaient pas, jusqu'à présent, comptabilisés au sein des contributions volontaires mais au titre VI, à hauteur de 145,3 millions de francs, et aux chapitres 42-11 (70 millions) et 42-12 (22 millions) pour un total de 92 millions de francs. Il en résulte que seuls 15 millions de francs seront consacrés à des actions nouvelles au profit, notamment, du HCR, de l'UNWRA, du PNUD et de l'OMS.

B. CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES (CHAPITRE 42-31) : UNE DOTATION INSUFFISANTE ?

Elles s'établiront, en 2001, à 3 990,8 millions de francs.

1. Les contributions obligatoires aux autres organisations internationales :

. La contribution de la France à l'Institut du Monde arabe stagne depuis 1998 (60 millions de francs depuis cette date - art. 42-31-33), qui représente 70 % environ du budget de fonctionnement de l'IMA, les contributions des Etats arabes en assurant traditionnellement 30 %.

. Le droit de " dépaissance " sur les deux frontières des Pyrénées (article 42-31-34) sera réévalué en 2001 à hauteur de 421 000 francs. Il s'agit d'une rente versée chaque année par la France à l'Espagne depuis 1856 en contrepartie de la jouissance exclusive et perpétuelle, par les habitants de la vallée de Baïgorry, des pâturages du Quint Nord situés en territoire espagnol.

. Les contributions aux "autres organisations " (42-31-54) progresseront de 24,9 millions de francs en 2001 et atteindront 432,9 millions de francs. Elles correspondent au financement par la France d'organisations comme la commission de l'Océan indien, la commission du Pacifique sud, aux organisations internationales du cacao, du café...

. Seront également en progression les contributions aux " organisations internationales hors ONU " (42-31-20) qui s'élèveront à 502 millions de francs (+ 92,2 millions de francs).

. Enfin, les contributions de la France aux organisations à vocation scientifique dispersées, en 2000, entre quatre articles budgétaires, seront regroupées sur l'article 42-31-52 et progresseront grâce à une mesure de revalorisation de 16,6 millions de francs liée à l'effet change prix. Elles s'élèveront à 890,8 millions de francs.

2. Les contributions aux organisations du système des Nations Unies

a) La quote part française

Ces contributions représentent 52,7 % des contributions obligatoires totales (2 104,7 millions de francs) et s'accroissent de 723,2 millions de francs.

Ces contributions obligatoires financent les budgets " ordinaires " de fonctionnement des organisations ainsi que les budgets des opérations de maintien de la paix. Ces cotisations sont établies sur une base de quote-parts prédéterminées.

La France est le quatrième contributeur de l'ONU, avec une quote-part dans le budget ordinaire de 6,54 % , après les Etas-Unis, le Japon et l'Allemagne. Notre pays a été, cette année encore, le premier membre permanent du Conseil de Sécurité à avoir satisfait intégralement ses obligations financières en réglant, avant la fin du mois de janvier, sa contribution au budget ordinaire, fixée pour 2000 à 68,89 millions de dollars, soit 447,8 millions de francs.

La France appartient, par ailleurs, à toutes les institutions spécialisées où sa quote-part est sensiblement la même. Par contre, au titre des opérations de maintien de la paix , notre pays voit sa quote-part majorée de 25 % en raison de sa place de membre permanent du Conseil de Sécurité, soit 7,93 % .

b) La question des arriérés américains

La question des arriérés des contributions obligatoires s'est partiellement résorbée en 1999 où l'Organisation a retrouvé une situation financière plus saine. Le montant des contributions dues au 31 décembre 1999, tous budgets confondus, s'élevait à 1,76 milliard de francs, contre 2,31 milliards fin 1998. De même, on note une forte augmentation du nombre d'Etats ayant acquitté intégralement leurs contributions : ils étaient 126 au 31 décembre 1999 contre 117 à la même période en 1998 et seulement 100 fin 1997.

Les Etats-Unis restent le premier débiteur de l'Organisation (1,4 milliard d'arriérés), en dépit des versements effectués fin 1999 pour échapper à la sanction prévue par l'article 19 de la charte des Nations Unies. Viennent ensuite l'Ukraine et la Russie qui poursuit l'apurement de sa dette (80 millions de dollars contre plus de 500 en 1995).

Le Congrès américain a adopté, à l'initiative des sénateurs Helms et Biden, un plan d'apurement de ces arriérés " paquet Helms-Biden II " , qui propose de verser aux Nations Unies 926 millions de dollars en trois tranches soumises aux conditions suivantes :

• 100 millions de dollars en échange de la certification par le Département d'Etat que les Nations Unies n'établissent pas une force de défense permanente ou ne cherchent pas à mettre en place une fiscalité internationale, conditions évidemment déjà remplies. Le paiement de cette tranche est donc intervenue en décembre 1999.

• Une seconde tranche de 582 millions de dollars est conditionnée à l'abaissement de la quote-part des Etats-Unis a budget général à 22 % au lieu de 25 % actuellement, la création d'un plafond de leurs contributions aux opérations de maintien de la paix à 25 % contre 30,2 % actuellement et la mise en place d'un compte spécial où seraient transférés les arriérés contestés des Etats-Unis.

• La troisième tranche serait la contrepartie du gel des budgets des trois principales institutions spécialisées : l'OMS, l'OIT et l'OAA, l'introduction d'un plafond de 22% au barème de ces institutions, l'abaissement de 22 à 20 % de la quote-part américaine au budget ordinaire des Nations Unies et la création d'un siège permanent au Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires.

C'est dans ce contexte de forte pression américaine que l'Assemblée générale devrait prochainement adopter un nouveau barème pour le budget ordinaire portant sur la période 2001-2003 et, parallèlement, entreprendre la refonte du barème des opérations de maintien de la paix.

c) L'explosion du coût des opérations de maintien de la paix

Les budgets des opérations de maintien de la paix ont connu, à partir de l'année 1992, une croissance exponentielle en raison de la mise en place d'opérations d'envergure telles que la FORPRONU. D'un montant de 449 millions de dollars en 1991, ils sont multipliés par quatre l'année suivante (1 660 millions de dollars), puis s'élèvent à 3 500 millions de dollars en 1994. En 1995, un mouvement de décrue s'amorce lentement pour s'accélérer à partir de 1996, en raison de la liquidation d'opérations figurant parmi les plus importantes (FORPRONU par exemple). Cette évolution a contribué à l'évolution globale des budgets de fonctionnement dont les principaux pays contributeurs avaient exigé la " croissance zéro ".

Mais avec la création de nouvelles opérations telles que la Mission des Nations Unies au Timor Est (MINUTO), la Mission des Nations Unies en République Démocratique du Congo (MONUC), la Mission des Nations Unies en Sierra Leone (MONUSIL) et la Mission des Nations Unies au Kosovo (MINUK), les budgets des opérations de maintien de la paix ont augmenté à nouveau très fortement, sans que cette hausse soit véritablement compensée par les quelques liquidations en cours (FORDEPRENU, MINURCA et MONUA notamment). Ils devraient atteindre plus de 2 milliards de dollars pour la période allant du 1 ^er juillet 2000 au 30 juin 2001.

La France est le quatrième contributeur de l'ONU avec une quote-part aux budgets des opérations de maintien de la paix de 7,9277 % pour 2000. En 1999, notre pays a versé à l'Organisation près de 59 millions de dollars au titre des opérations de maintien de la paix. Les appels à contribution, reçus au titre de l'année 2000 , s'élevaient à 151,6 millions de dollars au 31 août et devraient atteindre 166,5 millions de dollars au 31 décembre . Un montant de 73 millions de dollars a fait l'objet d'un versement. La dotation du chapitre 42-31 " contributions obligatoires ", calculée sur la base de prévisions établies antérieurement à l'installation ou à la montée en puissance de certaines opérations de maintien de la paix, s'est avérée rapidement insuffisante pour couvrir l'intégralité de nos obligations financières, ce qui place notre pays en position de débiteur de l'ONU soit en terme d'arriérés de contribution (sommes dues au titre de l'année 1999) soit en terme de retards de paiement (sommes dues au titre de l'année en cours). Le montant total dû à ce jour s'élève à 72 millions de dollars et ne sera intégralement régularisé que dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin d'année, ce qui signifie un paiement effectif en février 2001 compte tenu des délais comptables habituels en la matière.

Enfin, les appels à contribution au titre de l'année 2001 sont estimés à près de 183 millions de dollars pour lesquelles une mesure nouvelle de 723 millions de francs a été obtenue dans le PLF 2001 . Mais, dans l'hypothèse où le cours du dollar se maintiendrait à son niveau actuel , soit plus de 7,5 francs contre 6,5 francs début 2000, cette dotation ne suffirait pas pour garantir un paiement intégral de nos obligations financières au cours de l'année prochaine .

Au titre de sa participation en troupes et en matériels dans le cadre des opérations de maintien de la paix, la France bénéficie de remboursements de la part de l'Organisation .

La mise à disposition de contingents est rémunérée par l'Organisation des Nations Unies sur la base d'un remboursement standard pour les soldes, auquel il convient d'ajouter 70 dollars par homme et par mois pour les indemnités pour habillement et équipement, et 291 dollars par homme et par mois pour les indemnités des " spécialistes ". Déterminés en 1990, ces taux n'ont pas été revus depuis.

Compte tenu de l'importance des créances détenues à ce titre par de nombreux pays en voie de développement, l'ONU s'efforce de rembourser sa dette selon un rythme régulier et dans des délais assez courts. Ainsi, la France est très régulièrement remboursée de sa créance au titre de la solde des militaires français mis à la disposition de la FINUL. S'agissant de la MINURCA (Mission des Nations Unies en République Centrafricaine), créée en mars 1998, la France a obtenu, dès 1999, un premier versement de 3,08 millions de dollars.

L'ONU rembourse, en outre, une somme forfaitaire, harmonisée, quel que soit le pays d'origine des bénéficiaires, depuis le 1 ^er juillet 1997, correspondant à ce à quoi pourraient prétendre les ayants droits si les mêmes sinistres (maladie, invalidités, décès) s'étaient produits sous la responsabilité de leurs autorités d'origine.

Les biens consommables, les équipements et les frais de transport sont remboursés sur la base de factures et justificatifs produits par les Etats, sous forme de " lettre d'attribution " (Letter of Assist, LOA) établies au préalable par le Secrétariat. Ces remboursements sont effectués selon un rythme variable pour des raisons tenant à la fois à la complexité des dossiers et aux disponibilités financières souvent insuffisantes de l'Organisation.

Le matériel appartenant aux contingents (Contingent owned equipment, COE) est défini comme étant " le matériel lourd, léger et articles consomptibles dont un contingent affecté par un pays à une opération de maintien de la paix dispose pour remplir sa mission, que ces biens lui appartiennent en propre ou aient été loués ".

Jusqu'en 1996, les biens vendus à l'Organisation faisaient l'objet d'une procédure d'amortissement sur 4 ans. Les biens loués étaient remboursés chaque année en tenant compte des taux d'amortissement des matériels. Selon cette formule, l'Etat contributeur produisait, à l'arrivée des troupes et des matériels sur le terrain, des inventaires appelés " in-surveys " pour permettre de déterminer sa créance. L'ONU examinait alors ces documents au regard de certains critères qui entraînaient souvent une révision à la baisse de la valeur initiale des inventaires.

Mais, constatant les difficultés rencontrées pour déterminer la valeur des matériels appartenant aux contingents et le retard qui en découle pour les remboursements aux Etats contributeurs de troupes et de matériels, l'Assemblée générale a autorisé le Secrétaire général à réformer les procédures de calcul des montants à rembourser (résolution A/49/233 du 23 décembre 1994). Le groupe de travail constitué à cet effet s'est mis d'accord sur la notion de location. Ce principe est décliné sous la forme d'un contrat de location (avec ou sans services) passé entre l'Organisation et le pays contributeur :

• la formule de location sans services permet à un pays de fournir du matériel à une mission de maintien de la paix, l'ONU assumant la responsabilité de son entretien. Le remboursement accordé à ce pays correspond alors à une indemnisation financière pour la non utilisation de ces matériels sur un théâtre national. Ladite indemnisation est calculée sur la base d'un taux d'amortissement, selon un barème prédéterminé.

• la formule de la location avec services dispose qu'un pays qui fournit le matériel se charge de son entretien. Ce pays est remboursé sur la base d'un taux fixe tenant compte de l'utilisation du matériel et du coût des pièces détachées et l'entretien.

La résolution 50/222 du 10 mai 1996 de l'Assemblée générale, portant adoption des propositions de réforme des procédures de remboursement des matériels appartenant aux contingents, stipule que leur mise en oeuvre interviendra au 1 ^er juillet 1996, le choix étant laissé aux pays contributeurs de se voir appliquer la nouvelle ou l'ancienne procédure pour les opérations en cours. Pour sa part, la France a, selon l'avis du ministère de la Défense, opté pour le maintien des anciennes procédures pour les missions en cours de liquidation.

La nouvelle procédure est progressivement entrée en vigueur, selon un calendrier découpé en cinq phases :

Phase I (premier trimestre 1995) : mise au point d'un projet de directives sur les types d'articles adoptés comme normes pour le matériel appartenant aux contingents.

Phase II (mars à mai 1995) : mise au point d'un document unique sur les conditions types dans lesquelles le remboursement peut être autorisé.

Phase III (mai-juin 1995) : détermination d'un barème fixe des taux de remboursement annuels pour chacun des systèmes et d'un taux forfaitaire de remboursement unique pour tous les autres matériels et articles consomptibles.

Phase IV (jusqu'à mi-1999) : application de la méthode révisée de remboursement. Un premier bilan de la phase IV a été dressé en avril 1999. A cette occasion, il s'est confirmé que la nouvelle méthode répondait bien à l'objectif de simplification des procédures. En revanche, et malgré les assurances données par le Secrétariat, la nouvelle procédure est plus onéreuse que l'ancienne, qu'elle soit appliquée à titre rétroactif ou pour les opérations créées depuis le 1 ^er juillet 1996.

Phase V (mi-1999 à fin 2000) : au cours de la 54 ^ème session, l'Assemblée générale a approuvé les recommandations du groupe de travail de la phase V relatives à la réforme. En revanche, l'Assemblée générale a repoussé au début de la 55 ^ème session le réexamen des taux applicables aux sommes à rembourser aux Etats contributeurs de troupes. Dans son rapport, le Secrétaire général proposait pourtant de relever de 21,1% les taux applicables. Si les pays en développement fournisseurs de troupes étaient favorables à une telle augmentation, l'Union européenne et les Etats-Unis ont indiqué que la méthode de calcul retenue n'était pas totalement satisfaisante et demandé au Secrétariat de la revoir et de la compléter.

Au titre de ces remboursements, la France a reçu, de 1996 à août 2000, 169,1 millions de dollars de remboursement dont 7,6 en 2000 et 6,1 en 1999. Sur les cinq dernières années, les remboursements au titre notamment de la FINUL représentent 21,7 millions de dollars. Au titre de la MINUK, la France ne reçoit pas de remboursements résultant de la mise à disposition de 72 policiers, ceux-ci recevant de l'Organisation une indemnité journalière de subsistance.

En outre, le gel des budgets ordinaires des organisations du système des Nations Unies , voire leur diminution, ne correspond pas à une diminution des besoins. Cette évolution conduit donc à ne plus financer sur les contributions obligatoires que les budgets de fonctionnement et d'anciennes opérations qui sont peu valorisantes. L'importance des contributions volontaires en est accrue car elles correspondent aux financement des grosses opérations que les contributeurs les plus importants, et donc influents, peuvent choisir. Elles correspondent également à toutes les mesures de réforme de l'organisation où, à nouveau, seuls ceux qui payent suffisamment peuvent influer sur la décision.

C. LE NIVEAU ENCORE TROP FAIBLE DES CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES

Le chapitre 42-32 avait atteint, en 1998, un étiage sans précédent de 213,5 millions de francs après régulation budgétaire, soit moins de la moitié des crédits qui y étaient consacrés en 1991 (545,9 million de francs). Depuis cette date, la France ayant pris conscience des graves conséquences qu'entraînait cette trop forte réduction des contributions sur son influence dans les organisations du système onusien, a entrepris un effort : + 50 millions de francs en 1999, + 9,3 millions en 2000. En 2001 , cet effort se poursuivra à hauteur de 15 millions de francs hors transferts (+ 4,8 %). A périmètre constant, elle s'élèveront à 322,3 millions de francs ne permettant pas de retrouver le niveau de 1997 avant régulation.

Evolution des contributions volontaires depuis 1991
à périmètre constant
(en millions de francs)

1991	545,9
1992	645,5
1993	697,2
1994	600
1995	552
1996	405
1997	345,5 (267 après régulation)
1998	228 (213,5 après régulation)
1999	298
2000	307,3
2001	322,3

Cette hausse bénéficie uniquement aux organismes relevant des Nations Unies (42-32-10) et pas du tout aux autres " organismes internationaux " (42-32-20) dont la dotation avait été réduite de 20 millions de francs l'an passé.

1. Une influence menacée

La faiblesse persistante du niveau des contributions volontaires ayant des conséquences particulièrement pénalisantes pour les intérêts français aux Nations Unies, il est indispensable de poursuivre le mouvement à la hausse , amorcé en 1999, en abondant, dans le cadre des prochaines lois de finances, le chapitre 42-32 de manière significative pour permettre à la France de prendre une part active au processus de réforme de l'Organisation des Nations Unies lancé par le Secrétaire général, M. Kofi Annan, et plus généralement pour mener des politiques conformes à son rang et contribuant à préserver son statut de membre permanent du Conseil de Sécurité .

S'agissant du domaine économique, social et humanitaire, cette réforme prend appui sur les Fonds et Programmes du système des Nations Unies qui, tout en conservant leur spécificité, sont appelés à renforcer et à mieux coordonner leurs activités opérationnelles. Or, le mode de financement de ces Fonds et Programmes, fondé exclusivement sur des contributions volontaires, nous impose un effort budgétaire substantiel qui ne laisserait pas la France au simple rang de spectateur de la réforme .

Ce phénomène gagne également le financement des opérations de maintien de la paix et des activités post-conflit. Les contributeurs volontaires et surtout le premier d'entre eux, les Etats-Unis, à l'origine de la pénurie des ressources légitimes, peuvent acheter leur influence au sein du système des Nations Unies. C'est pourquoi, la France milite pour que les réformes qui résulteront de la réflexion issue des travaux du Rapport Brahimi soient imputées en totalité sur le budget ordinaire.

La faiblesse de nos contributions volontaires ne nous permet pas de répondre aux nouvelles sollicitations des institutions spécialisées et du secteur politique. Nous plafonnons en moyenne entre le 11 ^ème et 15 ^ème rang des contributeurs volontaires. Certes, nous sommes le 4 ^ème contributeur obligatoire, mais lorsque contributions obligatoires et volontaires sont cumulées, en moyenne, dans l'ensemble du système, nous sommes dépassés par le Royaume-Uni (qui a multiplié par trois ses contributions volontaires depuis deux ans) , l'Italie et même les Pays-Bas . Le dépassement par l'Italie est gênant, compte tenu de ses options contraires à nos intérêts, sur l'élargissement du Conseil de sécurité.

En 2000, au titre des contributions volontaires, la France a versé les contributions suivantes :

Au HCR : 48 millions de francs . Sur cette somme, 23 millions de francs ne sont pas affectés et 25 millions de francs sont alloués de la façon suivante : 9 millions en Afrique, 8 millions en Europe, 5 millions en Asie et 3 millions au titre de la coopération de l'OFPRA avec le HCR.

A l'Office de secours et de travaux pour les réfugiés en Palestine dans le Proche-Orient : 18 millions de francs.

A l'UNICEF et au PAM : 48 millions de francs pour l'UNICEF et 20 millions de francs pour le PAM . Ces contributions ne sont pas affectées et permettent à ces organisations de décider eux-mêmes des opérations à entreprendre.

Au Bureau coordinateur de l'assistance humanitaire (BCAH) : 1,5 million de francs. Cette contribution ne correspond aucunement à l'intérêt que la France porte à ces problèmes.

Aucune des ces organisations n'aura, en 2000, subi de réduction des contributions volontaires, le HCR et le PAM ayant bénéficié d'une augmentation contrairement aux années passées. En revanche, il n'y a pas eu de contribution exceptionnelle importante, comme en 1999, pour le Kosovo. Le soutien que le ministère des Affaires étrangères peut apporter aux organisations humanitaires onusiennes sous forme de contributions volontaires demeure beaucoup trop limité . Ainsi, nous plafonnons entre le 10 ^e et le 16 ^e rang des contributeurs. Douzième contributeur au PAM, la France finance 1,09 % du budget total, loin derrière les Etats-Unis (52 %), la Commission européenne (11,2 %) et le Japon (6 %). Au HCR, nous sommes le 15 ^e avec une part de financement de 0,74 % contre 30 % pour les Etats-Unis et 14 % pour le Japon.

2. Une représentation satisfaisante en personnels

Globalement, selon les résultats de l'enquête arrêtée le 30 juin 1999, la France reste bien représentée par des personnels français au sein du système des Nations Unies. 4 563 Français sont employés au sein du Système des Nations Unies (contre 4 602 en 1997), dont 1 561 à des postes d'administrateurs contre 1 468 en 1997. Ainsi avec 7,92 % du total des effectifs et près de 6,8 % des administrateurs, la France y est-elle globalement bien représentée. Une disproportion subsiste, il est vrai, entre Genève et New York, où les Français sont moins nombreux en raison, semble-t-il, d'un certain manque de compétitivité des salaires, de l'éloignement géographique et de l'environnement culturel anglo-saxon.

La part des administrateurs français au sein des Nations Unies a progressé de 5,75 % à 6,74 %, en l'espace de deux ans, ce dans un contexte de concurrence accrue.

Compte tenu de la pyramide des âges de leur personnel, les Nations Unies se trouvent à la veille d'un renouvellement de grande ampleur de leurs agents. " Un nombre record de fonctionnaires " (jusqu'à 400 par an) devront " prendre leur retraite au cours des cinq prochaines années ", selon les termes mêmes du rapport du Secrétaire Général des Nations Unies sur la " réforme de la gestion des ressources humaines ", présenté lors de la dernière Assemblée Générale des Nations Unies. Les institutions spécialisées se trouvent dans une situation similaire. La France qui, comme ses principaux partenaires, sera affectée par cette évolution, devra faire montre de vigilance pour répondre à cette vague de recrutements. Ce " renouvellement des générations " entraînera dans le même temps un fort mouvement de promotion interne pour lequel notre pays n'apparaît pas a priori mal placé, au regard du volume et de la qualité de son vivier d'administrateurs de grade P4-P5.

Au Secrétariat , nos ressortissants occupent aujourd'hui 10,17 % du total des postes (contre 10,61 % en 1997). On observe une forte concentration de nos compatriotes à Genève (près de 23 % du personnel des Nations Unies), contrastant avec la faiblesse relative de notre présence tant à New York, malgré une légère amélioration (5,33 % des postes contre 4 % en 1997), qu'à Vienne, où notre présence connaît une certaine érosion (4,43 % contre 5,38 % en 1997).

Nous détenons au total 7 ,28 % des emplois d'administrateurs (contre 7,19 % en 1997) pour l'ensemble des services du Secrétariat (10,29 % des administrateurs à Genève mais 5,57 % à New York et 7,0 % à Vienne), pourcentage qu'il convient de rapporter à celui de notre contribution obligatoire au budget de l'organisation (6,49 %).

S'agissant des postes soumis à répartition géographique, il est à noter que la France se situe au-dessus du point médian de sa " fourchette ", ce qui rend notre pays inéligible aux concours nationaux de recrutement des administrateurs des Nations Unies.

A la Cour Internationale de Justice , notre représentation se maintient à un niveau élevé, en croissance, avec 23,88 % des effectifs globaux (contre 19,3 % en 1997) et près de 29 % des postes d'administrateurs (contre 27 % en 1997). Il est à noter que, pour ce type d'institutions aux dimensions réduites (67 postes dont 16 administrateurs), un changement de quelques unités induit une forte variation du pourcentage de présence.

Dans les fonds, programmes et organes subsidiaires de l'Assemblée générale et de l'ECOSOC , on note une augmentation relative de notre présence en 1999 avec près de 4 % des effectifs globaux contre 3,75 % en 1997. Nos positions sont toutefois encore mal assurées dans cette " famille " d'organisations où l'influence anglo-saxonne est souvent marquée, comme au PNUD, à l'UNICEF voire à la CNUCED. Notre très bonne représentation au HCR est menacée. Cette catégorie comprend également les différentes Commissions régionales des Nations Unies, notamment la CEE-NU (Commission Economique pour l'Europe) où, exception notable, la France apparaît solidement représentée avec près de 11 % des postes d'administrateurs.

Au siège du PNUD , notre pays compte aujourd'hui -après la démission d'un compatriote de niveau D2 en juin 1999- 43 administrateurs sur un total de 825, soit plus de 5 %. Nous ne détenons, par ailleurs, pas moins de 10 postes de coordinateur-résident et 8 postes d'adjoint, " positions-clés " au sein de l'organisation, ce qui place notre pays en deuxième position, derrière les Etats Unis. Notre place est à comparer avec notre rang de contributeur (11 ^ème en 1999).

Quant à l'UNICEF dont nous sommes le 11 ^ème contributeur, la France se situe au 3 ^ème rang, avec un total de 90 administrateurs, derrière les Etats-Unis (184) et le Royaume-Uni (102). Si nous sommes plutôt bien représentés aux niveaux P4 et P5, notre présence n'en est pas moins légère au niveau décisionnel, surtout depuis le départ de deux de nos compatriotes, l'un du poste de Directeur adjoint des ressources humaines et l'autre du Cabinet de la Directrice générale.

La " surreprésentation " en personnel de la France au sein du HCR (2 ^ème position), eu égard à son modeste rang en tant que donateur (15 ^ème place), a conduit le Haut Commissariat à geler progressivement les recrutements d'administrateurs français, dont le nombre décline maintenant régulièrement depuis quelques années (1996 : 92 ; 1999 : 76). Le " comité des nominations " du HCR fait désormais barrage à toute candidature française, quelle que soit sa qualité.

L'échec de la candidature du français Bernard Kouchner au poste de Haut-commissaire pour les Réfugiés est à cet égard révélatrice puisque c'est un Néerlandais qui a été nommé, les Pays-Bas étant l'un des principaux bailleurs de fonds.

Dans les institutions spécialisées (OMS, BIT, OAA, UNESCO, OACI), notre présence, globalement bonne et stable, est en légère augmentation avec 14,9 % des effectifs totaux en 1999 contre 13,66 % en 1997. Nous détenons 8,46 % des postes d'administrateurs contre 8,43 % en 1997, ce taux atteignant 5,75 % au BIT (où nous dépassons notre quota géographique), 7,86 % à l'OAA et près de 12 % à l'UNESCO.

Dans les institutions à vocation financière (Banque Mondiale, FMI), si la présence française au sein des institutions à caractère financier s'est -parfois sensiblement- accrue au cours de la dernière période et correspond désormais à notre quote part du capital, son niveau gagnerait à être encore rehaussé. Ainsi avec un peu plus de 5 % des postes de cadres supérieurs au FMI et à la Banque Mondiale, nous occupons une position favorable par comparaison avec l'Allemagne ou le Japon, mais nous demeurons derrière les pays anglo-saxons, en particulier le Royaume-Uni.

Bien que difficilement mesurable, l' incidence de la réduction de nos contributions volontaires se manifeste de trois façons :

- la réduction de nos contributions volontaires contrarie le recrutement de nos compatriotes sur les postes de consultants directement financés par ces fonds. Or, il s'agit là, dans certains cas, d'une voie d'accès à des postes d'administrateurs dans le système des Nations unies ;

- le faible niveau de nos contributions volontaires nous est parfois ouvertement présenté comme un handicap pour le recrutement de nationaux français . Tel est, en particulier, le cas au HCR ;

- de façon générale, il est admis que le niveau et l'évolution des contributions obligatoires sont, dans les faits, un élément d'appréciation de l'opportunité de retenir une candidature dont la phase finale du processus de recrutement.

De ce point de vue, la faiblesse de nos contributions volontaires ne peut que nous placer dans une situation défavorable par rapport à des pays mettant en oeuvre une politique plus dynamique de soutien financier de l'ONU et de ses institutions spécialisées.

Par ailleurs, les dotations habituellement inscrites dans ce chapitre au profit des organismes internationaux à vocation scientifique (2,3 millions de francs - 42-32-30) font l'objet d'un transfert en direction du chapitre 42-11 relatif à la coopération culturelle et scientifique. Il s'explique par une modification de la nomenclature du budget civil de la recherche et du développement.

Un article nouveau est en outre créé (article 42-32-40) pour le financement de la francophonie (Fonds multilatéral unique - FMU). Il est abondé à hauteur de 237,3 millions de francs expliquant l'essentiel de l'augmentation des crédits consacrés aux contributions volontaires.

D. DES CRÉDITS DE COOPÉRATION, DE SECOURS ET D'ASSISTANCE EN BAISSE

1. La diminution des moyens de la coopération militaire

Les moyens consacrés à la coopération militaire et de défense, diminueront fortement en 2001 de 34,3 millions de francs et atteindront 720,4 millions de francs. Ces crédits avaient déjà connu une baisse de plus de 9 millions de francs à structures constantes en 2000. En deux ans, les crédits de la coopération militaire auront donc baissé de 43 millions de francs .

Votre rapporteur s'interroge et s'inquiète de cette évolution . En effet, comment est-il possible de mener à bien la réforme décidée et mise en oeuvre depuis début 1999 avec des crédits en forte baisse ? Il paraît particulièrement difficile d'assurer un redéploiement, et une dispersion, de nos crédits de coopération militaire vers les pays " hors champ " alors que les budgets diminuent.

Tous les articles du chapitre 42-29 sont en baisse sauf un nouvel article 50 relatif à l'appui aux coopérants militaires dotés de 4,3 millions de francs dont 10 % au moins sont le résultat des transferts en provenance du titre III et alors même qu'en 2000 16 millions de francs avaient été transférés du même chapitre vers le titre III, en raison de la globalisation des crédits de fonctionnement des postes à l'étranger.

Crédits de la coopération militaire 2000-2001
(42-29 et 68-80-60)
(en millions de francs)

	LFI 2000	LFI 2001	Evolution
Coopération technique Aide en personnel (42-29-10)	416	409,5	- 1,5 %
Formation des stagiaires étrangers (42-29-20)	162,9	157,2	- 3,5 %
Aide en matériel et entretien des infrastructures (42-29-40)	175,8	4,3	+ 3,1
Appui aux coopérants (42-29-50)	175,8	149,3	- 15,1
Total 42-29	754,7	720,3	- 4,6
Aide à des projets de coopération militaire (68-80-60)	8	8	-

Les crédits de l'article 20 financent l'accueil de stagiaires militaires étrangers dans les écoles militaires françaises, tandis que les crédits de l'article 40 sont destinés à financer les aides attribuées sous forme d'équipement militaire, ainsi que les écoles militaires en Afrique soutenues par la France. En 2000, onze écoles fonctionnaient en Afrique, formant 690 stagiaires de 20 pays différents. En 2001, l'effort devrait se concentrer sur la création de trois écoles :

- Centre de perfectionnement de la gendarmerie mobile à Ouakam (Sénégal) ;

- Ecole d'Etat-Major de Libreville (Gabon) ;

- Ecole d'application de l'infanterie à Thiès (Sénégal) ;

840 stagiaires devraient être formés en 2001.

Enfin, sur 256 experts techniques à l'étranger, les pays qui en ont le plus grand nombre sont le Tchad (64), la Jordanie (23), le Cambodge (21), le Congo (21), Madagascar (16), le Togo (13) et la Pologne (11).

2. La nouvelle diminution des crédits destinés aux " autres interventions de politique internationale " (chapitre 42-37)

Le chapitre 42-37 recouvre des dépenses très diverses : les secours destinés aux pays touchés par une catastrophe naturelle, des interventions humanitaires, des subventions à des organismes, des opérations de communication et les crédits consacrés à la promotion de Strasbourg comme capitale européenne.

Autres interventions de politique internationale

Evolution 1999-2001 (en millions de francs)

	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001
Aide secours et subventions à divers organismes (42-37-10)	21,6	14,3	14,3
Intervention du ministre des affaires européennes (42-37-40)	15,1	24,1	24
Fonds d'urgence humanitaire (42-37-50)	57,1	63,1	60,8
Interventions en matière de presse (42-37-60)	0,5	0,4	3,4
Subventions d'exploitation pour la desserte aérienne de Strasbourg et actions de promotion (42-37-70 et 80 ancien, 90 nouveau)	29	16	16
Total à structures constantes (2000)	123,3	117,9	118,5
Interventions du Centre d'analyse et de prévision (42-37-20)	-	-	4,3
Total chapitre			122,8

A structure constante et hors transferts, la dotation budgétaire de ces interventions diminuera. En effet, la hausse faciale des crédits s'explique, d'une part, en matière de presse, par la création du Centre d'accueil de la presse étrangère (CAPE) pour lequel une dotation de 3 millions de francs est prévue et qui est financée par des transferts internes au chapitre à hauteur de 2,5 millions de francs (FUH et interventions du ministère des affaires européennes) et de 0,5 million en provenance du chapitre 34-98 (Matériel et fonctionnement courant). D'autre part, les crédits d'interventions du Centre d'analyse et prévision font l'objet d'un abondement représentant la totalité de la dotation, en provenance du même chapitre 34-98. A ces transferts, il faut encore ajouter un transfert de 0,2 million en provenance du chapitre 31-98 en raison de la réimputation de dépenses d'intervention du titre III vers le titre IV. A nouveau donc, l'évolution du montant réel des crédits d'intervention à l'extérieur, et destinés à appuyer la présence de la France, sera en contradiction avec les objectifs affichés.

A cet égard, la diminution des crédits destinés au Fonds d'urgence humanitaire est particulièrement préoccupante, même s'il s'agit de crédits prévisionnels pouvant être abondés en cours d'année. Ainsi, depuis 1993, les crédits du FUH restent faibles par rapport à ce qu'ils étaient à cette date. Il faut noter que malgré la fusion des ministères des Affaires et de la Coopération, les moyens du Fonds n'ont pas été accrus.

Evolution des dotations du Fonds d'urgence humanitaire 1993-2001
(en millions de francs)

	LFI 1993	LFI 1994	LFI 1995	LFI 1996	LFI 1997	LFI 1998	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001
votée	150	120	122	99,5	85,6	62,8	54,6	63,1	60,8
abondée/régulée		15	- 22,8	- 14,9	- 11	41,4	224,2	- 2,3
exécutée		135	99,2	84,6	74,6	104,2	278,8	60,8

Tout se passe comme si, après chaque régulation, on retenait pour le budget de l'année suivante le montant des crédits régulés et non celui des crédits votés en LFI de l'année précédente, de telle sorte que de régulation en régulation, les crédits dévolus aux actions d'urgence humanitaires menées par la France ont été plus que divisés par deux de 1993 à aujourd'hui . Sauf crise ou drame humanitaire majeur (Rwanda en 1994 + 15 millions, cyclone Mitch en 1998 + 38 millions, Kosovo en 1999 + 215 millions), les moyens d'intervention sont en régression : le Fonds d'urgence humanitaire sert de variable d'ajustement et de réservoir de crédits , ce qui est difficilement justifiable. Il ne s'agit pas d'une sous-dotation qui serait par la suite corrigée par des abondements, d'ailleurs souvent financés aux dépens des crédits de la coopération, mais d' un déficit de moyens structurels et persistants, nuisant directement à l'action de la France dans le monde et dans des domaines où, jusqu'à présent, elle jouait un rôle important grâce aussi bien à des ONG privées, les fameux " French doctors ", qu'à une action publique de premier plan.

Notons enfin que les crédits consacrés à la promotion de Strasbourg et à sa desserte aérienne sont stables de 2000 à 2001 (16 millions de francs). Les crédits réellement disponibles seront même en augmentation en raison des importants reports de ces dernières années et représenteront 59,48 millions de francs. Cette dotation devrait permettre de faire face au renouvellement des conventions de desserte aérienne qui seront conclues avec les compagnies après un appel d'offres en 2001. Les liaisons avec Lisbonne et Dublin ne sont toujours pas assurées . Celle avec Amsterdam a été annulée. Par ailleurs, le regroupement des crédits sur un seul article budgétaire au lieu de deux permettra une plus grande souplesse de gestion.

3. Un effort en faveur des Français à l'étranger

La dotation du chapitre 46-94, qui rassemble les moyens destinés à l'assistance aux Français de l'étranger et aux réfugiés étrangers en France, s'élèvera en 2001 à 147,2 millions de francs, soit 4,5 millions d'augmentation en faveur essentiellement de l'emploi et de la formation professionnelle des Français à l'étranger (46-94-31 + 4,4 millions). La sécurité des Français à l'étranger (46-94-14 + 1,1 million) et la contribution à la couverture santé des personnes à faible revenu dans le cadre de la caisse des Français de l'étranger nouvellement créée (46-94-16 + 1 million) bénéficient de redéploiements.

Evolution des moyens en faveur des Français à l'étranger 1999-2001
(en millions de francs)

	1999	2000	2001
Rapatriement (46-91)	4,2	4,2	4,2
Assistance à l'étranger (46-94-11)	109	112,7	111,7
Organismes d'aide et d'assistance (46-94-12)	3,1	1,5	1,5
Fonds de secours (46-94-13)	0,4	0,1	suppression
Sécurité (46-94-14)	5	4	5,1
Entretien des cimetières (46-94-15)	1,4	1,4	1,6
Couverture santé (46-94-16 nouveau)	-	-	1
CSFE (46-94-20)	9,2	9,7	9,7
Emploi et formation professionnelle (46-94-31)	6,7	6,7	11,1
Adoption internationale (46-94-33)	2,2	1,9	1,9
Assistance aux réfugiés étrangers (46-94-52)	3,3	3,3	3,3
Anciens agents du service public du Maroc et de Tunisie (46-94-60)	0,04	0,04	suppression
Total 46-94	140,7	142,7	147,2
Total général	144,9	145,9	151,4

Si on intègre les moyens inscrits au chapitre 46-91 consacrés aux frais de rapatriement (4,2 millions de francs depuis 1998), l'ensemble des moyens affectés à l'assistance et à la solidarité en faveur des Français à l'étranger, par le ministère des affaires étrangères, s'élèvera, en 2001, à 151,4 millions de francs.

Cependant, l' examen attentif des crédits conduit à relativiser l'effort fait pour ces dotations :

- aucune mesure d'ajustement au titre de l'effet-change n'a été obtenue par le ministère des affaires étrangères auprès du ministère des finances, ce qui équivaut à une perte de crédits de 2,28 millions qui devront être financés par des redéploiements ;

- un transfert de 1,23 million de francs obtenu en 2000 et pérennisé en 2001 provenant du ministère de l'emploi et de la solidarité afin de financer l'Association pour la formation professionnelle des Français de l'étranger (AFPE) et qui ne correspond pas réellement à des moyens nouveaux ;

- une non-reconduction de crédits de 1 million de francs touchant l'assistance à l'étranger ;

- et des transferts internes au chapitre représentant 1,2 million de francs qui financent bon nombre de dotations nouvelles.

Il apparaît donc que, sur les 4,5 millions supplémentaires affichés, l'augmentation réelle ne sera que de 1 million de francs sur plus de 150. Il s'agit donc bien plus d'une stagnation, voire d'une régression en francs constants.

Certains moyens supplémentaires ont d'ailleurs été obtenus au détriment de postes budgétaires importants. Ainsi, les moyens consacrés à l'assistance à l'étranger diminueront de plus de 2 millions de francs. Ces crédits financent pourtant, notamment, l'aide aux personnes âgées et nécessiteuses, aux handicapés et à l'aide médicale. Votre rapporteur s'étonne donc que ce soient ces crédits qui soient victimes de redéploiement. Ils semblaient pourtant prioritaires.

IV. DES MOYENS D'ÉQUIPEMENT EN FORTE DIMINUTION

Contrairement à l'effort fait l'année passée qui avait vu les crédits du titre V progresser de 43 %, en 2000, les crédits de paiement du ministère diminueront de 88,5 millions de francs , soit près du quart de la dotation. Une fois l'ambassade de Berlin construite, le ministère retrouve son niveau antérieur d'investissement alors que plusieurs rapports parlementaires ont fait état de besoins urgents, notamment pour les services des visas et alors que 59,5 millions de francs du fonds de concours financés grâce à une fraction de sommes perçues au titre des droits de chancellerie sont intégrés dès le projet de loi de finances dans ce chapitre budgétaire au lieu d'y être rattachés et donc de s'y ajouter comme dans l'exercice précédent.

Evolution des dépenses d'équipement

(Chapitre 57-10 CP) 1999-2001

(en millions de francs)

Articles	LFI 1999	LFI 2000	PLF 2001
11 - Administration centrale	13,4	18,9	20
21 - Services à l'étranger	190,5	253,2	154
25 - Logement à l'étranger	-	7	24
31 - Etablissements d'enseignement	28,9	57,8	65
32 - Instituts et centres culturels	30,7	37,9	21,5
61 - Chiffre et communication	-	30	25
Total	278	398	309,5

Sur ce budget, les opérations entreprises seront les suivantes :

. au profit des services à l'étranger

- Ambassade de Berlin (150 millions de francs sur un montant total de 390 millions de francs), livrable au printemps 2002,

- rénovation de l'ambassade de Varsovie et désamiantage pour 60 millions de francs (coût total de 85 millions de francs),

- résidence diplomatique d'Abuja (27 millions de francs sur 43 millions au total),

- nouvelle ambassade à Pretoria (22 millions de francs, en 2001, sur 25 millions au total),

- rénovation de l'ambassade d'Accra, 10 millions de francs sont programmés en 2001 pour un coût total de 12 millions de francs,

- restructuration du campus diplomatique de Moroni : 6 millions de francs en 2001 pour un total de 7 millions de francs,

- construction d'une ambassade à Praia : 1,5 million de francs en 2001 pour un total de 7 millions de francs,

- construction d'un campus diplomatique à Koweit City : 6,5 millions de francs en 2001 sur un total prévisionnel de 45 millions de francs,

- rénovation de la résidence diplomatique de Téhéran pour 6 millions de francs en 2001 sur 7 millions de francs,

- construction d'une chancellerie et d'une résidence sur le campus diplomatique de Dacca pour 6,5 millions de francs en 2001 sur un total de 20 millions de francs,

- rénovation du consulat général à Ho Chi Minh-Ville pour 12 millions de francs en 2001 sur un total de 16 millions de francs,

- regroupement en un seul bâtiment des services de l'ambassade de Tokyo (20 millions en 2001 sur 250 millions de francs prévus),

- deuxième tranche de la reconstruction du consulat général d'Annaba avec 15 millions de francs (sur 25 millions de francs au total),

- rénovation des installations électriques de l'Hôtel du ministre pour 11 millions de francs sur un devis de 52 millions de francs.

• au profit des établissements d'enseignement

- reconstruction du lycée de Milan pour 55 millions de francs en 2001 (coût total : 110 millions de francs),

- nouveau lycée français à Moscou pour 65 millions de francs sur 80 millions programmés,

- travaux de gros entretien au lycée français de Bruxelles pour 2 millions de francs en 2001 sur un total programmé de 15 millions de francs,

- construction d'un nouveau lycée d'une capacité de 1 600 élèves au Caire, le concours sera financé en 2001, l'investissement total programmé est de 170 millions de francs.

• au profit des instituts et centres culturels

- relocalisation du centre culturel français à Tunis pour 6 millions de francs en 2001 (60 millions au total),

- construction de l'Institut français d'Amérique latine à Mexico (8 millions de francs en 2001 sur 40 millions de francs programmés),

- restructuration des services culturels à Amman pour 6 millions de francs en 2001 sur un total de 10 millions de francs.

CONCLUSION

Le projet de budget des affaires étrangères pour 2001, à bien des égards, ne satisfait pas votre rapporteur, aussi bien au sujet de l'enveloppe budgétaire qu'il étudie qu'à propos du faible niveau des crédits alloués à l'action culturelle extérieure et à la coopération. Le niveau des crédits ne semble pas permettre au ministère des affaires étrangères de remplir toutes ses missions et d'atteindre tous ses objectifs.

Toutefois, après l'examen attentif des crédits auquel votre rapporteur vient de procéder, il apparaît que le niveau global des ressources est préservé pour la deuxième année consécutive, si les crédits n'augmentent pas réellement, ils ne sont pas non plus en baisse et les effectifs sont stabilisés. L'effort de gestion des crédits de fonctionnement progressera encore et toutes les marges de manoeuvre seront utilisées. Les moyens consacrés aux contributions volontaires et à la revalorisation des personnels recrutés localement seront également en progression, bien qu'ils restent insuffisants.

C'est pourquoi, malgré les très fortes réserves formulées par votre rapporteur et approuvées par votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère des affaires étrangères pour 2000.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport pour avis lors de sa réunion du 8 novembre 2000.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, , un débat s'est engagé avec les commissaires.

M. André Rouvière a demandé quel était le montant des arriérés américains vis-à-vis de l'ONU et a souhaité savoir si les pays de l'Union européenne étaient à jour dans leurs contributions.

M. Michel Caldaguès a souhaité obtenir des précisions sur les conditions de la construction de l'ambassade de France à Berlin et si une inspection avait été effectuée pour vérifier le bon usage des quelque 400 millions de francs de crédits.

M. Charles-Henri de Cossé-Brissac a relevé le manque de moyens consacrés à la fois à la rénovation de notre consulat à Agadir et au travail des coopérants français au Maghreb.

M. Serge Vinçon a demandé si la construction d'un nouveau lycée français à Damas était prévue en 2001.

M. Aymeri de Montesquiou, après avoir souligné la stagnation du budget, a souhaité savoir si des économies seraient faites sur notre présence consulaire dans l'Union européenne et a déploré l'indigence des programmes télévisuels français à l'étranger, en comparaison des programmes anglo-saxons.

M. Xavier de Villepin, président, s'est inquiété de la paupérisation du Quai d'Orsay qui était surtout sensible dans les petits postes qui étaient contraints à recruter de plus en plus de personnel local. Il a indiqué que la France pourrait s'inspirer des choix américains en matière de présence diplomatique et consulaire puisqu'en France, à partir d'excédent de personnel à Paris, les Etats-Unis ont couvert des consulats généraux dans les principales villes de province, ces consulats ayant des missions essentiellement politiques. Il a remarqué que les représentations communes avec des pays de l'Union européenne avaient peu progressé. Il a enfin regretté la baisse générale du moral des agents du ministère.

M. André Roujas s'est également interrogé sur l'utilité des investissements effectués dans l'Union européenne au détriment d'autres continents.

M. André Dulait a alors apporté les précisions suivantes :

- les arriérés américains vis-à-vis de l'ONU s'élèvent à 1,4 milliard de dollars tandis que tous les pays de l'Union européenne sont à jour de leurs contributions ;

- M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial du budget des affaires étrangères, a effectué l'an passé une mission de contrôle à Berlin ;

- il ne semble pas que la construction d'un nouvel établissement d'enseignement à Damas soit prévue en 2001 ;

- la France est à la tête du plus important réseau diplomatique et consulaire du monde avec plus de 272 implantations contre 258 seulement pour les Etats-Unis.

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* *

La commission a ensuite examiné l'ensemble des crédits du ministère des affaires étrangères au cours de sa réunion du mercredi 22 novembre 2000.

Avant de consulter la commission sur l'ensemble des crédits du ministère des affaires étrangères, M. Xavier de Villepin, président, a rappelé que les trois rapporteurs pour avis avaient émis un avis favorable à l'adoption de ces crédits tout en l'assortissant de plusieurs critiques. M. Xavier de Villepin, président, a indiqué qu'il partageait les inquiétudes manifestées par les rapporteurs pour avis et déplorait la paupérisation progressive de notre outil diplomatique. Il a cependant estimé souhaitable, compte tenu de la stabilisation globale des crédits, de donner, comme l'an passé, un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère des affaires étrangères pour 2001.

La commission a alors émis un avis favorable sur l'ensemble des crédits du ministère des affaires étrangères inscrits dans le projet de loi de finances pour 2001.