B. LA RÉFORME DE L'ORGANISATION COMMUNE DES MARCHÉS DANS LE SECTEUR DES PRODUITS DE LA PÊCHE ET DE L'AQUACULTURE
Le conseil des ministres de l'Union européenne chargés de la pêche a arrêté, le 17 décembre dernier, un nouveau règlement de base sur l'organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture (OCM). La nouvelle réglementation répond aux changements profonds qui sont intervenus au cours de ces dernières années sur le marché européen des produits de la pêche et de l'aquaculture. Ces changements résultent de divers facteurs, notamment l'épuisement des stocks de poissons, l'évolution des habitudes de consommation, la mondialisation des marchés et la forte dépendance de l'Union européenne à l'égard des importations de produits frais et de matières premières destinées à l'industrie de la transformation. Il était donc devenu impératif de modifier le règlement existant pour l'adapter aux conditions de marché actuelles.
Cette réforme de la Commission s'appuie sur un document de synthèse de 1997 intitulé " L'avenir du marché des produits de la pêche dans l'Union européenne : responsabilité, partenariat, compétitivité " et prend en considération les discussions qui se sont déroulées avec la filière dans les Etats membres durant la première moitié de 1998, après la publication de ce document.
L'objectif du nouveau règlement est d'assurer un meilleur équilibre entre l'offre et la demande, de renforcer la compétitivité de l'industrie de la transformation et d'améliorer les informations fournies aux consommateurs sur les produits de la pêche et de l'aquaculture disponibles sur le marché.
L'organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture fait partie intégrante de la politique commune de la pêche depuis 1970 et poursuit les objectifs suivants :
- application de normes de commercialisation communes ;
- établissement d'organisations de producteurs (OP) ;
- mise en place d'un système de soutien des prix reposant sur des mécanismes d'intervention (prix de retrait, aide au report et aide au stockage privé) ou des mécanismes de compensation (thon destiné à l'industrie de la conserve) ;
- établissement d'un régime d'échange avec les pays tiers.
En raison de la nature même de l'activité de pêche et du caractère souvent aléatoire et fluctuant de la production, des décalages entre l'offre et la demande sont inévitables, notamment pour les espèces saisonnières. La Communauté a mis en place des mécanismes afin de corriger les effets les plus indésirables de ces fluctuations.
Ces mécanismes d'intervention font appel à des aides communautaires au retrait des produits invendus et à des mesures de report (stockage et transformation des produits de la pêche en vue d'une réintroduction sur le marché lors d'une reprise de la demande). Ils sont appliqués à des produits spécifiques, considérés comme représentatifs de la production communautaire.
Les mécanismes d'intervention sur le marché entrent en action lorsque le prix des produits commercialisés est inférieur au prix de retrait. Les prix de retrait sont établis en fonction de prix d'orientation fixés annuellement par le Conseil pour chaque produit, sur la base des prix moyens relevés au cours des trois dernières années dans des ports représentatifs.
Les mécanismes de marché sont mis en oeuvre par des organisations de producteurs reconnues, qui bénéficient d'une aide pour l'exécution de leurs tâches. Ces organisations pourront également prétendre à un soutien financier pour la mise au point de méthodes et instruments destinés à améliorer la qualité de leurs produits.
L'OCM a également pour but de favoriser la compétitivité de l'industrie de la pêche. Il importe de donner la priorité aux produits originaires de la Communauté. Le tarif douanier commun est l'instrument sur lequel repose l'application du principe de préférence communautaire. Toutefois, la demande intérieure est supérieure à l'offre communautaire de produits de la pêche. Pour satisfaire la demande, l'Union européenne doit importer près de 60 % des produits de la pêche et de l'aquaculture. Ce déficit est particulièrement important en ce qui concerne les produits utilisés comme matière première par l'industrie de la transformation. Celle-ci doit donc pouvoir importer du poisson à un taux de droit réduit afin d'être compétitive.
Le tarif douanier commun comporte de nombreuses exceptions. C'est ainsi que près des deux tiers des importations communautaires sont couverts par des réglementations spéciales. Celles-ci sont le fruit de dispositions ou d'accords bilatéraux établis dans le cadre de la convention de Lomé IV et de l'Espace économique européen (EEE). Il existe également des réductions unilatérales, telles que le système généralisé de préférences (SGP).
Parallèlement à ces exceptions, un régime de contingents tarifaires autonomes et de suspension des droits de douane est également appliqué. Dans le premier cas, des quantités limitées de produits peuvent être importées dans la Communauté à taux de droit réduit. Le taux de droit plein est rétabli lorsque le contingent est épuisé. La suspension des droits de douane permet l'importation dans la Communauté de quantités illimitées d'un produit à taux de droit réduit.
Dans ce contexte, le nouveau règlement vise à :
- encourager les pêcheurs à ne pêcher que ce qui peut être vendu afin d'éviter tout gaspillage ;
- consolider les organisations de la filière, notamment les organisations de producteurs et les rendre plus compétitives ;
- permettre aux consommateurs de savoir ce qu'ils achètent ;
- garantir une meilleure adéquation de l'offre et de la demande ;
- protéger les emplois dans le secteur de la capture, ainsi que dans l'industrie de la transformation.
Pour atteindre ces objectifs, un certain nombre de changements devaient être opérés. Les principales innovations concernent :
- l'obligation pour les organisations de producteurs d'établir des programmes de pêche pour adapter l'offre à la demande ;
- le soutien à la constitution d'organisations interprofessionnelles ;
- l'actualisation des mécanismes d'intervention ;
- l'obligation pour les détaillants de mieux informer les consommateurs ;
- l'amélioration des conditions d'approvisionnement de l'industrie de la transformation.
Un rôle nouveau pour les organisations de producteurs (OP)
Les organisations de producteurs sont créées par des pêcheurs ou des pisciculteurs qui s'associent librement pour mettre en oeuvre des mesures garantissant les meilleures conditions de mise sur le marché pour leurs produits. Elles occupent une place stratégique entre la production et le marché. Grâce à leur position-clé, elles peuvent appliquer des mesures de gestion rationnelle des ressources, ajouter de la valeur aux produits de la pêche et contribuer à la stabilisation du marché. En faisant en sorte que les organisations de producteurs prennent davantage de responsabilités dans la régulation de leurs membres en matière de gestion des ressources disponibles, il sera possible de mieux répondre aux besoins du marché et d'atténuer la pression de pêche exercée sur les stocks.
L'objectif est d'éviter la capture de poissons pour lesquels la demande est inexistante ou quasi inexistante, en encourageant la planification des activités de pêche. Afin de préserver les stocks de poissons et de rester compétitifs, les producteurs doivent anticiper les besoins du marché, en termes non seulement de quantité, mais également de qualité et de régularité de l'offre. En vertu du nouveau règlement, les organisations de producteurs seront tenues de préparer et de mettre en oeuvre annuellement des programmes opérationnels de pêche indiquant les mesures prévues pour adapter les captures aux besoins du marché. Ces dispositions s'appliquent non seulement aux poissons capturés en mer, mais aussi aux produits de l'aquaculture.
Les organisations de producteurs peuvent, en accord avec leurs membres, étaler dans le temps les activités de pêche de leurs bateaux. Cette possibilité permet d'éviter la " course aux quotas " et d'étaler les débarquements sur l'année, ce qui empêche toute forte chute des prix et garantit un approvisionnement plus régulier du marché.
Des débarquements de qualité d'une plus grande régularité devraient profiter aux producteurs en termes de prix, aux négociants en termes d'offre et aux consommateurs en termes de rapport qualité/prix.
Chaque Etat membre doit veiller à ce que les organisations de producteurs opérant sur un territoire se conforment aux règles applicables. Les organisations de producteurs qui ne s'acquittent pas de leurs tâches courent le risque de perdre le bénéfice du soutien financier.
Un soutien financier sera octroyé pendant une période de cinq ans pour permettre aux organisations de producteurs de remplir leurs nouvelles obligations. Les organisations de producteurs dont les membres pêchent des espèces sauvages pourront recevoir une aide liée au nombre de bateaux adhérents, calculée selon une formule dégressive, dans la limite de 500 bateaux. De plus, elles pourront bénéficier d'un montant forfaitaire de 500 euros par espèce gérée par elles, à concurrence de dix espèces au total. Les espèces éligibles sont celles qui représentent une part significative des débarquements des membres de l'organisation de producteurs et pour lesquelles un plan de capture a été établi.
Par exemple, une organisation de producteurs comptant 30 bateaux adhérents pourrait recevoir annuellement 600 euros par bateau adhérent (18.000 euros) pendant les trois premières années, puis 300 euros par bateau adhérent (9.000 euros) pour chacune des deux années restantes, en sus du montant forfaitaire par espèce.
En ce qui concerne les organisations de producteurs dont les membres sont des aquaculteurs, l'aide sera calculée en fonction du niveau de représentativité de l'organisation de producteurs.
Par ailleurs, le nouveau règlement comporte des dispositions permettant aux Etats membres d'octroyer une aide supplémentaire aux organisations de producteurs pour la mise en place de mesures destinées à améliorer l'organisation et le déroulement de la mise sur le marché des poissons, ainsi que de mesures visant à mieux faire correspondre l'offre à la demande. L'aide doit être allouée conformément au règlement concernant les actions structurelles dans le secteur de la pêche.
Création d'organisations interprofessionnelles
Depuis toujours, des désaccords entre les différentes branches du secteur de la pêche ont affaibli la filière, bien qu'ils s'atténuent. La Communauté estime que, comme d'autres secteurs, la pêche doit être en mesure de constituer des organisations interprofessionnelles reconnues.
L'objectif est de favoriser l'établissement de partenariat dans des projets d'intérêt commun.
C'est pourquoi le nouveau règlement prévoit une exception aux règles de concurrence énoncées dans le traité CE, de sorte que les accords, décisions et pratiques concertées soient autorisés par les organisations interprofessionnelles reconnues dans le secteur de la pêche (dans une certaine limite et pour autant qu'ils aient été examinés préalablement par la Commission).
Des représentants de la production, du commerce de détail et de la transformation provenant de différentes régions pourraient se rassembler pour mettre en oeuvre des mesures dont l'ensemble de la filière pourrait tirer profit. Ces mesures pourraient viser notamment à :
- améliorer la connaissance et la transparence de la production et du marché ;
- contribuer à une meilleure coordination de la mise sur le marché des produits de la pêche, principalement par des recherches et des études de marché ;
- élaborer des contrats types compatibles avec la réglementation communautaire ;
- développer la mise en valeur des produits de la pêche ;
- fournir les informations et assurer les recherches nécessaires à l'orientation de la production vers des produits plus adaptés aux besoins du marché et aux goûts et aspirations des consommateurs, notamment en matière de qualité des produits et de protection de l'environnement ;
- mettre au point des méthodes et instruments pour améliorer la qualité des produits ;
- mettre en valeur et protéger les labels de qualité et indications géographiques ;
- promouvoir des méthodes de production respectueuses de l'environnement ;
- définir, en ce qui concerne la production et la commercialisation, des règles plus strictes que les dispositions des réglementations communautaires et nationales.
Aménagements du régime d'intervention
Pour garantir aux pêcheurs un revenu minimum, les organisations de producteurs peuvent retirer du marché les produits de la pêche lorsque les prix chutent au-dessous des prix de retrait. Selon les produits, les membres reçoivent une compensation de leur organisation de producteurs, qui demande en contrepartie une aide de la Communauté.
Pour donner droit à une compensation financière, les produits retirés doivent répondre aux critères de qualité officiels. De plus, le mécanisme des retraits ne doit entrer en action que pour faire face à des excédents de production occasionnels. Le montant de la compensation est directement lié aux quantités de poisson retirées : plus le volume retiré du marché est important, plus la compensation versée est réduite. Les produits retirés de la vente sont généralement mais pas automatiquement détruits. Les organisations de producteurs peuvent prendre d'autres mesures pour s'assurer que le poisson ne soit pas gâché. Celui-ci peut être vendu pour être utilisé dans la production d'aliments pour animaux.
L'objectif de la réforme est de diminuer les quantités de produits de la pêche retirées du marché et ainsi d'éviter le gaspillage des ressources.
Le retrait définitif, qui consiste à retirer du marché des produits de la pêche pour d'autres usages que la consommation humaine, doit désormais être considéré comme un filet de sécurité occasionnel. Les quantités donnant droit à compensation financière ont donc été réduites de 14 à 8% de la production ou des débarquements de l'organisation de producteurs.
Les espèces pélagiques seront soumises à des conditions particulières. En général, les débarquements de pélagiques représentent de grandes quantités, mais n'ont qu'une valeur relativement faible, ce qui peut susciter des difficultés sur le marché. Ils sont donc davantage susceptibles de nécessiter une intervention.
Les quantités éligibles ont également été réduites pour les espèces pélagiques, mais dans une moindre mesure que pour les autre espèces, et ont été fixées à 10 % des quantités mises en vente annuellement par l'organisation de producteurs.
Le taux de compensation financière accordée par la Communauté aux organisations de producteurs est également réduit pour toutes les espèces concernées. Jusqu'à présent, la compensation financière octroyée pour les quantités retirées était de 87,5 % du prix de retrait et pouvait s'appliquer jusqu'à 7 % des quantités mises en vente chaque année.
Pour les quantités excédant 4 %, l'aide diminue progressivement : pour la campagne de pêche 2001, la compensation financière s'élèvera à 75 % du prix de retrait pour les quantités comprises entre 4 et 10 % en ce qui concerne les espèces pélagiques et entre 4 et 8 % pour les autres espèces. Quant aux campagnes de pêche 2002 et 2003, la compensation tombe respectivement à 65 et 55 %.
Parallèlement à la baisse de l'aide au retrait définitif, il convient d'encourager l'application de mesures ajoutant de la valeur aux produits afin qu'ils puissent être mis sur le marché ultérieurement. Parmi ces mesures, on peut citer le mécanisme de report, c'est à dire le stockage et la transformation du poisson avant sa mise sur le marché lorsque la demande augmente. Les quantités ouvrant droit à l'aide en cas de report ont été sensiblement relevées, passant de 6 à 18 % (pour les organisations de producteurs qui ne pratiquent pas le retrait définitif). En outre le marinage a été ajouté à la liste des méthodes de transformation autorisées. D'autres mesures d'exécution nouvelles seront également appliquées pour faciliter l'utilisation du mécanisme de report, telles que la mise à disposition plus aisée de l'aide au stockage.
Des modalités d'intervention d'urgence ont également été prévues dans le nouveau règlement pour affronter de telles situations. Il sera ainsi possible d'accroître les quantités éligibles du retrait définitif, pendant une période pouvant aller jusqu'à six mois.
L'indemnité compensatoire pour le thon -un mécanisme introduit à l'origine pour compenser les pertes subies par les producteurs de thon en raison de la baisse du droit de douane sur ce produit- a été réduite. Le taux auquel ce mécanisme entre en action a été abaissé de 91 à 87 % du prix à la production communautaire.
Une meilleure information du consommateur
Le nouveau règlement met en place une réglementation devant garantir un meilleur étiquetage et une meilleure information des consommateurs concernant les produits vivants, frais ou réfrigérés. Le nom de l'espèce, la méthode de production (pêche en eau douce, en mer ou aquaculture) et la zone de production du poisson devront être indiqués. Ces dispositions pourraient stimuler la demande, dans la mesure où les gens sont incités à consommer un produit sur lequel ils disposent d'informations complètes. Les consommateurs risquent moins d'être trompés sur l'origine et la valeur des produits de la pêche et de l'aquaculture mis en vente, ce qui peut parfois être le cas, notamment avec les produits non emballés. Ces mesures éviteront aussi aux consommateurs d'acheter du poisson produit ou commercialisé dans des conditions défavorables à la préservation. En outre, les différentes précisions concernant l'origine permettront aux inspecteurs chargés du contrôle de procéder à des vérifications par recoupement avec les données recueillies à bord des bateaux ou lors des débarquements.
Amélioration des conditions d'approvisionnement de l'industrie de la transformation
L'industrie de la transformation européenne est tributaire de la régularité des débarquements pour conserver sa compétitivité et garantir les emplois à terre. Toutefois, les débarquements communautaires ne suffisent pas à satisfaire la demande. L'industrie de la transformation est donc dans l'obligation d'importer en provenance des pays tiers à des prix compétitifs.
Le nouveau règlement instaure un régime tarifaire davantage en phase avec les besoins du marché, sans toutefois pénaliser les producteurs communautaires. Il prévoit une suspension des droits du tarif douanier commun pour certains produits destinés à l'industrie de la transformation pour des quantités illimitées. La suspension peut être partielle (baisse du droit de la douane) ou totale (droit réduit à 0 %). Jusqu'à présent, le système n'a permis que l'importation, à taux réduit, de certaines quantités (contingents), mais celles-ci se sont très souvent révélées insuffisantes. C'est le cas, par exemple, pour certaines présentations de cabillaud.
Grâce à la réforme entreprise, des quantités illimitées de ces produits pourraient être importées à taux de droit réduit ou à taux zéro pendant une période indéterminée. En 1999, par exemple, la Communauté a pu importer pour une période indéterminée 75.000 tonnes de cabillaud frais, réfrigéré ou congelé au taux réduit de 3 %.
Les dispositions du nouveau règlement entreront en application à partir du 1 er janvier 2001, à l'exception de celles qui concernent l'information au consommateur, qui seront applicables à compter du 1 er janvier 2002 afin de permettre à la filière de s'adapter.
A terme, la nouvelle réglementation permettra à la Communauté d'engranger des économies. L'aide transitoire aux organisations de producteurs concernant les programmes de pêche entraînera une augmentation des dépenses budgétaires pendant quelques années, qui devraient néanmoins diminuer pour atteindre un niveau inférieur au niveau actuel.
Il est prévu que les dépenses consacrées à l'OCM s'élèvent à 20 millions d'euros en 2000 (avant l'entrée en application de la nouvelle réglementation). En 2001, lorsque le nouveau règlement sera entré en vigueur, elles devraient augmenter légèrement pour se situer à 22 millions d'euros.
En 2002 et 2003, elles devraient dans les deux cas se maintenir à ce niveau. On prévoit néanmoins une baisse à 16 millions d'euros d'ici à 2006.
Votre rapporteur pour avis observe que plusieurs dispositions répondent aux préoccupations françaises, notamment l'étiquetage minimal obligatoire des produits jusqu'à la vente au détail, la reconnaissance des organisations interprofessionnelles, le renforcement et la responsabilisation des organisations de producteurs par un soutien à des programmes opérationnels de campagne de pêche, ainsi que la rénovation du régime des interventions par un encouragement à l'utilisation du régime du report aux dépens du retrait.
Il estime néanmoins ce texte déséquilibré dans la mesure où il prévoit des moyens insuffisants pour renforcer la compétitivité de la production communautaire et prévoit une ouverture excessive aux importations .
Sur la valorisation du marché du frais :
- Si la directive prévoit un renforcement de l'identification du produit par l'adoption de règles communautaires d'identification du produit et par la reconnaissance de démarches volontaires de qualité, votre rapporteur considère la mise en place d'une catégorie " fraîcheur " comme difficilement applicable et contrôlable à tous les stades de la vente. En effet, quel poissonnier, détaillant ou grande surface, irait classer un produit en catégorie " non frais " ?
Il est important que les consommateurs soient garantis contre les mentions trompeuses ou de nature à les induire en erreur. A cet égard, s'il est nécessaire de différencier les produits de la pêche communautaire et les produits de la pêche de pays tiers sur la base du pavillon des navires, l'usage du terme " origine " dans ce cas là n'est pas adapté car il revêt un sens différent dans d'autres réglementations.
- La directive prévoit, par ailleurs, d'améliorer l'organisation de la filière notamment par un renforcement du rôle des organisations de producteurs et par le développement d'organisations interprofessionnelles. Plusieurs de ces dispositions recueillent l'approbation de votre rapporteur pou avis, mais elles apparaissent trop déséquilibrées par rapport aux moyens offerts aux organisations de producteurs pour assurer leurs responsabilités. En outre, le contenu des programmes opérationnels de campagne de pêche apparaît trop contraignant.
- La Commission prévoit, enfin, une adaptation des outils d'intervention du marché et leur intégration dans une logique de filière. Sur ce point, votre rapporteur pour avis regrette la réduction de l'indemnisation versée aux organisations de producteurs dans le cadre des opérations de retrait-destruction .
- De plus, il s'inquiète du nouveau régime de suspensions tarifaires, qui porte pour des durées indéterminées sur plusieurs espèces , dont certaines produites en quantité importante dans l'Union européenne ou dans des pays avec lesquels l'Union Européenne a conclu des accords de coopération et de développement. Le secteur des produits de la pêche est déjà très ouvert aux importations (multiples accords tarifaires préférentiels avec des pays tiers) et les prochaines négociations à l'OMC vont entraîner de nouveaux démantèlements tarifaires. Votre rapporteur pour avis ne peut donc accepter le principe des suspensions tarifaires prévu par la directive .
Il estime que la politique communautaire de la pêche fait sur ce point preuve d'incohérence . A quoi bon soutenir la filière pêche et encourager une " gestion responsable " de la ressource, si l'on adopte par ailleurs une politique commerciale compromettant la survie de cette filière en lui faisant subir de plein fouet la concurrence de pays tiers souvent affranchis, pour leur part, de la plupart des contraintes pesant sur les producteurs européens ?