Question de Mme de LA PROVÔTÉ Sonia (Calvados - UC) publiée le 20/05/2021
Mme Sonia de La Provôté attire l'attention de Mme la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, au sujet de la prévention des conflits d'intérêts pour les élus locaux.
L'article 2131-11 du code général des collectivités territoriales dispose que « sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. ». La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique prévoit quant à elle dans son article 2 que « constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction. »
La combinaison de ces dispositions implique qu'un membre d'une assemblée délibérante d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ne peut, sous peine d'illégalité, participer à une délibération en cas de conflit d'intérêts, lequel peut être constitué pour une simple apparence d'influence.
Une difficulté majeure porte sur cette dernière précision en ce qu'il suffit que la situation d'interférence ait ou donne l'apparence d'un conflit d'intérêts pour que ce dernier puisse être retenu. Par exemple, dans le cas où un conseil régional délibère sur une subvention à une commune dont le maire est par ailleurs membre du conseil régional ou encore, lorsque le conseil régional attribue une subvention à un lycée public dont deux conseillers régionaux siègent au conseil d'administration.
En outre, l'obligation de prévention des conflits d'intérêts impose aux membres de l'organe délibérant de se déporter. Or, cette obligation de déport peut se heurter à la règle du quorum. À titre d'exemple : lors d'une commission permanente au sein d'un conseil départemental, un rapport relatif à une convention avec le service départemental d'incendie et de secours a été examiné ; le conflit d'intérêts pourrait alors être constitué pour l'ensemble des conseillers départementaux siégeant au service départemental d'incendie et de secours (SDIS) ; or, si l'ensemble de ces derniers s'était déporté, la commission permanente n'aurait pas pu délibérer, faute de quorum.
Aussi, elle lui demande de bien vouloir apporter un éclairage sur ces situations qui peuvent entraver le bon fonctionnement des organes délibérants des collectivités territoriales ou d'un EPCI, alors même que leurs membres sont de bonne foi.
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Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée le 02/09/2021
Le législateur a entendu prévenir les conflits d'intérêts par la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. En application de l'article 1er de cette loi, les personnes titulaires d'un mandat électif local ainsi que celles chargées d'une mission de service public sont ainsi tenues d'exercer leurs fonctions avec dignité, probité et intégrité et de veiller à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d'intérêts.L'article 2 de cette loi prévoit une obligation particulière d'abstention pour les exécutifs locaux et les personnes chargées d'une mission de service public ayant une délégation de signature, dans « toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ». L'obligation posée par cet article 2 et précisée par le décret n° 2014-90 du 30 janvier 2014 ne s'applique toutefois pas aux membres des assemblées délibérantes qui ne sont pas titulaires d'une fonction élective ou d'une délégation de signature. Par ailleurs, en application de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales (CGCT), sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet. La notion de conseillers « intéressés à l'affaire » qui entraine l'annulation de l'acte ne recouvre toutefois pas l'ensemble des situations de conflit d'intérêts au sens de la loi du 11 octobre 2013. En effet, la jurisprudence administrative ne retient l'illégalité de la délibération que si l'élu intéressé à l'affaire a un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants (Conseil d'État, décision n° 387308 du 12 octobre 2016 ; décision n° 410714 du 11 juillet 2019). Le juge recherche également si l'élu a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération (Conseil d'État, décision n° 387308 du 12 octobre 2016). Ainsi, dans les faits, les cas d'annulation de délibérations pour conflits d'intérêts apparaissent résiduels. S'agissant des règles de quorum, les membres d'un organe délibérant ne peuvent en effet valablement tenir séance que si un quorum est atteint. Il est fixé à la majorité des membres en exercice de l'organe délibérant (article L. 2121-17 du CGCT pour le conseil municipal, article L. 3121-14 pour le conseil départemental et article L. 4132-13 pour le conseil régional). La jurisprudence précise, de manière constante, que le quorum s'apprécie lors de la mise en discussion de chaque délibération (CE, 22 mai 1896, Commune de la Teste-de-Buch, Lebon 410 ; CE, 26 mars 1915, Canet, Lebon 100 ; CE, 4 févr. 1921, Roy, Lebon 129 ; CE, 15 févr. 1929, Bessiat et Hugon, Lebon 191 ; CE, 30 oct. 1931, Margangeli, Lebon 926 ; TA Rouen, 7 juill. 1992, Dubois ; CAA Nancy, 1er avril 2010, Jean-Luc A., req. n° 09NC01131). En application de l'article L. 2131-11 du CGCT, applicable aux conseils municipaux et transposable aux conseillers départementaux et régionaux, les conseillers municipaux doivent s'abstenir de participer à l'examen de l'affaire à laquelle ils sont intéressés. Qu'ils se retirent physiquement ou non de la séance, ils ne doivent pas être pris en compte pour le calcul du quorum (CE, ssr, 19 janvier 1983, Chauré, n° 33241). Si le quorum n'est pas atteint compte tenu du nombre de conseillers intéressés à l'affaire, l'organe délibérant pourra de nouveau se réunir sans condition de quorum. En effet, le deuxième alinéa de l'article L. 2121-17 du CGCT prévoit que « Si, après une première convocation régulièrement faite selon les dispositions des articles L. 2121-10 à L. 2121-12, ce quorum n'est pas atteint, le conseil municipal est à nouveau convoqué à trois jours au moins d'intervalle. Il délibère alors valablement sans condition de quorum ». De plus, pour les conseils départementaux et régionaux, les deuxièmes alinéas des articles L. 3121-14 et L. 4132-13 du CGCT prévoient que si le quorum n'est pas atteint au jour fixé par la convocation, la réunion se tient de plein droit trois jours plus tard sans condition de quorum. Ces dispositions sont également applicables aux commissions permanentes des départements et des régions conformément aux dispositions des articles L. 3121-14-1 et L. 4132-13-1 du CGCT.
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