Question de M. ANGLARS Jean-Claude (Aveyron - Les Républicains-A) publiée le 15/04/2021
M. Jean Claude Anglars interroge M. le ministre de l'agriculture et de l'alimentation sur les problèmes concrets d'interprétation de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains pour les constructions destinées au tourisme vert dans les zones A des plans locaux d'urbanisme et de l'arrêt du Conseil d'État du 14 février 2007 (n° 282398).
Le développement du tourisme vert est un élément indispensable à la pérennité des petites exploitations agricoles en ce qu'il permet de maintenir le niveau de revenus des agriculteurs et de préserver l'emploi à caractère familial dans l'agriculture, objectifs fixés par la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999. Si, depuis la loi du 13 décembre 2000, les différentes lois successives ont favorisé cette diversification, il n'en demeure pas moins une interprétation différente suivant les territoires et la lecture des codes en vigueur. En effet, au sens des articles L. 311-1, L. 722-1 et D. 722-4 du code rural et de la pêche maritime les activités d'accueil touristique développées sur l'exploitation agricole sont bien définies comme étant un prolongement de l'activité agricole.
Or, en matière d'urbanisme, bien que la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Elan) ait introduit dans l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme le fait que le plan local d'urbanisme (PLU) peut autoriser en zone agricole « les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles », les structures d'accueil touristiques comme gîtes à la ferme ou chambres d'hôtes par exemple, ne sont pas systématiquement autorisées par tous les services de l'État, certains faisant une lecture stricte du code de l'urbanisme.
Dans son 2°, l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme permet au PLU de « désigner en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. »
En l'espèce, après un dialogue avec des acteurs locaux concernés, il apparaît des problèmes concrets qui résultent d'une lecture stricte de cet alinéa par certaines directions départementales des territoires qui imposent aux auteurs du PLU de désigner tous les bâtiments susceptibles de changer de destination, y compris lorsqu'il s'agit d'un projet de diversification de son activité par l'agriculteur propriétaire du bâtiment.
Il en résulte des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) avec plusieurs centaines de bâtiments étoilés ne participant pas à la lecture facile des documents graphiques et débouchant sur une instruction « automatique » de l'autorisation d'urbanisme, sans appréciation du caractère de complément à l'activité agricole du projet.
Par ailleurs, le guide de la modernisation du contenu du PLU d'Avril 2017 produit par le ministère du logement et de l'habitat durable précise bien page 70 que « la sous destination exploitation agricole recouvre l'ensemble des constructions concourant à l'exercice d'une activité agricole au sens de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime. »
Dans ces conditions, dès l'instant ou le projet envisagé par l'agriculteur répond aux critères susmentionnés et en application du guide d'avril 2017, il l'interroge sur l'interprétation précise qui doit être faite du droit applicable : il lui demande si le bâtiment objet du projet agricole doit il nécessairement être désigné dans le PLU au titre du 2° du L. 151-11 du code de l'urbanisme.
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Réponse du Ministère de l'agriculture et de l'alimentation publiée le 07/10/2021
En matière d'urbanisme, une structure d'accueil touristique complémentaire de l'activité agricole, de type gîte rural ou chambres d'hôtes, n'est pas considérée comme nécessaire à une exploitation agricole et ne peut donc bénéficier à ce titre de l'exception au principe d'inconstructibilité dans les zones agricoles ou naturelles (Conseil d'État, 14 février 2007, n° 282398). La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (dite loi « ELAN ») a permis au règlement du plan local d'urbanisme (PLU) d'autoriser en zone agricole et forestière « les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. » (article L. 151-11 II du code de l'urbanisme). Ces dispositions dérogatoires visent les constructions et installations qui ne sont pas strictement « nécessaires à l'exploitation agricole et forestière » au sens de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme mais qui contribuent à la diversification des activités agricoles. Elles ne sont pas applicables aux constructions destinées à une activité d'accueil touristique. Une telle dérogation pour les constructions et installations « situées sur l'exploitation ou dans les locaux de celle-ci et destinées à une activité d'accueil touristique complémentaire de l'activité agricole, notamment hébergement et restauration » avait d'ailleurs été expressément prévue dans le projet de loi ELAN lors des travaux parlementaires avant d'être finalement supprimée en commission mixte paritaire. Afin de créer une source de revenus complémentaires pour les agriculteurs et de maintenir dans un bon état de conservation les éléments du patrimoine bâti qui participent à l'attractivité des régions rurales, un changement de destination de bâtiments agricoles existants est possible, à certaines conditions. Ainsi, en vertu du paragraphe I de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme, dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, le règlement du PLU peut, en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, désigner les bâtiments pouvant faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le changement de destination est soumis, en zone agricole, à l'avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers et, en zone naturelle, à l'avis conforme de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Cette désignation n'est certes pas une obligation pour le règlement du PLU, mais seuls les bâtiments désignés de cette manière pourront faire l'objet d'un changement de destination dans les conditions précitées. L'article R. 151-35 du code de l'urbanisme prévoit d'ailleurs que dans les zones A et N, les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu, les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination. De même les articles R. 151-23 et R. 151-25 du même code prévoient que dans les zones agricoles et naturelles les changements de destination peuvent être autorisés dans les conditions prévues par l'article L. 151-11 et ces conditions incluent la désignation des bâtiments concernés par le PLU. S'agissant de la sous-destination « exploitation agricole » visée à l'article R. 151-28, elle recouvre « les constructions destinées à l'exercice d'une activité agricole ou pastorale, notamment les constructions destinées au logement du matériel, des animaux et des récoltes » (article 1er de l'arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme et les règlements des plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu). La mention par le guide de modernisation du PLU (i) de 2017 des activités « concourant » à l'exploitation agricole vise donc bien les activités nécessaires à cette exploitation, conformément au droit applicable.
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