N° 334
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 5 mars 1998
PROPOSITION DE RÉSOLUTION
PRÉSENTÉE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 73 BIS DU RÈGLEMENT sur :
-- la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative au traitement des anciens pays n'ayant pas une économie de marché, dans les procédures anti-dumping ;
-- la proposition de règlement (CE) du Conseil portant modification du règlement (CE) n° 384/96 du Conseil relatif à la défense contre les importations qui font l'objet d'un dumping de la part de pays non membres de la Communauté européenne
(E 1001),
Par M. James BORDAS, Sénateur.
(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Pian sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement)
Union européenne -
EXPOSE DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La proposition E 1001 comporte deux volets :
- d'abord, une communication de la Commission relative au traitement des anciens pays n'ayant pas une économie de marché dans les procédures anti-dumping ;
- ensuite, découlant de ladite communication, une proposition de modification du règlement CE 384/96 relatif au dispositif anti-dumping.
1° - Les bases actuelles du dispositif anti-dumping :
L'Union dispose d'une législation anti-dumping, destinée à protéger les producteurs européens contre certaines pratiques commerciales déloyales émanant de pays tiers, qui pratiqueraient la vente à l'exportation à un prix « anormal », inférieur aux coûts de production locale.
L'estimation du « prix normal » est simple dans les pays pourvus d'une économie de marché : il suffit de se référer aux prix pratiqués sur le marché intérieur.
En revanche, lorsqu'il s'agit de pays à économie administrée, à commerce d'Etat, cette valeur qui n'est pas représentative des coûts de production, n'est pas opérationnelle : en effet, tous les moyens de production appartenant à l'Etat -lequel contrôle également les exportations-, il est impossible d'individualiser les producteurs. Aussi, procède-t-on par référence aux prix et coûts pratiqués dans un pays tiers analogue, lui-même doté d'une économie de marché.
La liste des pays dits « à commerce d'Etat » est inscrite en annexe du règlement établissant le régime applicable aux importations de certains pays tiers ; depuis que les Etats baltes en ont été retirés, au 1er janvier 1995, dix-sept pays y figurent encore, dont la Chine, la Russie, l'Ukraine, le Vietnam et la Corée du Nord.
2° - La proposition de la Commission :
Cédant aux pressions russes -et, sous l'impulsion de Sir Leon Brittan, à ses tentations « anti anti-dumping »-, la Commission propose de retirer simultanément de la liste des pays à commerce d'Etat la Russie et la Chine, afin de tenir compte des progrès récemment accomplis dans la libéralisation de leur économie et de les encourager à poursuivre leurs efforts.
a) Un dispositif transitoire .....
La situation économique n'étant toutefois pas suffisamment avancée dans l'ensemble des secteurs de production de ces pays pour appliquer immédiatement le régime général de l'économie de marché, la Commission propose d'instaurer à leur profit un régime transitoire dans le règlement de base. Cette disposition spécifique consistera à examiner, au cas par cas, si toutes ou certaines entreprises dans un secteur de ces pays opèrent dans des conditions permettant d'établir la valeur normale sur la base des prix et coûts en vigueur sur le marché interne.
La décision de déterminer ou non la valeur normale à partir des prix et des coûts internes serait prise après examen des cinq critères suivants, annexés au règlement de base :
- les décisions des entreprises concernant les prix et les coûts des matières premières et la main-d'oeuvre, la production et l'investissement sont arrêtées en tenant compte des conditions du marché ;
- les entreprises utilisent un seul jeu de documents comptables conformes aux normes internationales ;
- les coûts de production et la situation financière des entreprises ne font l'objet d'aucune distorsion importante, induite par l'ancien système d'économie planifiée (troc, paiement sous la forme de compensation de dettes...) ;
- les entreprises nationales et étrangères « bénéficient de l'application raisonnable de lois appropriées concernant la propriété et la faillite » ;
- les opérations de change sont exécutées aux taux du marché.
La charge de la preuve incomberait aux sociétés exportatrices. Dans la mesure où il serait prouvé que les conditions du marché prévalent, les données internes à ces deux pays seraient utilisées.
b).... doublé d'un régime dérogatoire
Dans l'hypothèse où il serait impossible de démontrer la prédominance de conditions de marché, les données du pays analogue continueraient à être utilisées. Toutefois, la pratique du traitement de ce type de dossier par la Commission serait améliorée sur les deux points suivants :
- la Commission procéderait systématiquement à une enquête, en
Russie et en Chine, afin de déterminer si la valeur normale du pays analogue doit être ajustée pour tenir compte d'un avantage comparatif que les producteurs russes ou chinois pourraient avoir par rapport aux producteurs du pays analogue choisi. En effet, si les producteurs russes ou chinois disposent d'un tel avantage comparatif, il est justifié que le prix local soit inférieur à celui en vigueur dans le pays analogue de référence ;
- pour le traitement individuel des exportateurs russes ou chinois, la Commission continuerait à utiliser les critères actuellement en vigueur, mais procéderait à une évaluation plus globale du niveau d'indépendance d'une société sur la base de l'ensemble des éléments, plutôt que d'exiger que chacun d'entre eux soit entièrement satisfait dans tous les cas. L'objectif principal de cette évaluation globale serait de déterminer s'il y a ou non risque de contournement des droits.
3° - Un dispositif hautement contestable
Les justifications apportées par la Commission à l'appui de cette proposition ne sont pas convaincantes : ce projet fait d'ailleurs, pour l'instant, l'objet d'une contestation par la majorité des Etats membres ne permettant pas d'atteindre la majorité qualifiée nécessaire à son adoption. Cette situation peut toutefois se modifier au cours des négociations car la plupart des pays du Nord de l'Europe sont a priori favorables à l'assouplissement -voire la suppression- du dispositif anti-dumping de l'Union.
Les critiques essentielles portent sur les points suivants :
• la démarche de la Commission est
prématurée
car si la Russie et la Chine ont
incontestablement enregistré des progrès substantiels vers
l'économie de marché, les résultats sont encore
inégaux selon les secteurs et demeurent fragiles. L'adoption de cette
proposition pourrait avoir des conséquences importantes pour les
producteurs communautaires, en modifiant de façon anticipée les
procédures anti-dumping applicables à ces deux pays tiers.
Ainsi, au 31 décembre 1997, sur un total de 148 mesures instituant des droits provisoires ou définitifs au motif de dumping, la Chine était concernée par 35 de ces mesures, au premier rang des décision de dumping, devant la Russie (13 mesures), la Corée et la Thaïlande (10 mesures pour chacun de ces pays).
Même si l'impact des mesures anti-dumping sur les exportations chinoises et russes est limité -d'après la Commission, elles n'affectent que 1 % du total des importations de l'Union en provenance de ces deux pays-, il risque de résulter de l'assouplissement proposé de graves difficultés pour les producteurs européens, notamment dans les secteurs fragilisés de la sidérurgie, de la potasse, du cuir ou du textile.
En outre, d'autres pays demanderont à bénéficier à leur tour d'un dispositif similaire : l'Ukraine a déjà fait savoir qu'elle souhaitait être soumise au même régime.
• L'argument suivant lequel cette proposition
permettrait un traitement différencié des producteurs n'est pas
satisfaisant
car les règles existantes permettent d'ores et
déjà de prendre en compte les progrès
réalisés par les opérateurs de ces pays vers
l'économie de marché.
Dans une note d'avril 1997, la Commission a elle-même établi une liste de huit critères -d'ailleurs distincts de ceux ci-dessus énoncés, ce qui complique singulièrement le dispositif global- permettant de faire bénéficier d'un traitement individuel les pays à commerce d'Etat.
La procédure de traitement individuel permet donc d'aménager le dispositif anti-dumping existant, au cas par cas, en offrant en particulier la possibilité à la Commission de récompenser les entreprises russes et chinoises qui font preuve de bonne volonté lors de l'instruction des dossiers antidumping. Il existe de nombreux exemples d'imposition de droits réduits pour les entreprises qui collaborent lors des enquêtes anti-dumping, avec des écarts de taxation qui peuvent aller du simple au triple.
En définitive, l'utilisation de cette procédure bien encadrée constitue déjà une solution pragmatique permettant d'adapter progressivement le dispositif à mesure que les progrès de la Chine et de la Russie vers l'économie de marché seront constatés.
• Il ne semble pas opportun que l'Union
européenne fasse, unilatéralement, des concessions sur les
mesures anti-dumping sans obtenir, en contrepartie, de la part de la Chine et
de la Russie des avancées en matière d'application des
règles du commerce international. Or, les négociations
d'adhésion de ces pays à l'Organisation mondiale du commerce
(OMC) marquent le pas actuellement. Il conviendrait donc que l'Union
établisse un lien entre, d'une part, l'adaptation des règles
anti-dumping et, d'autre part, l'adhésion de ces pays à l'OMC. Ce
lien pourrait prendre la forme, par exemple, d'une entrée en vigueur
conditionnelle des mesures adaptant les règles anti-dumping.
En tout état de cause, il n'est pas opportun que l'Union se prive, d'elle-même, d'un élément de négociation aussi puissant que celui de son dispositif anti-dumping.
En outre, il faut rappeler que, depuis janvier 1997, un projet de réforme de la réglementation anti-dumping de l'Union est à l'étude, sous l'impulsion de Sir Leon Brittan, commissaire chargé des relations économiques extérieures.
L'objectif affiché est de restreindre le champ d'application de ce dispositif de protection commerciale et d'en assouplir une rigueur, déjà très relative lorsqu'on le compare au système américain. Différentes mesures y sont envisagées, parmi lesquelles, d'une part, la prise en compte de l'intérêt des consommateurs européens - et non plus seulement les intérêts des producteurs locaux- pour estimer la réalité des situations de dumping, d'autre part, le traitement particulier des PECO et des pays à commerce d'état.
Ce projet de réforme a été diversement accueilli, certains pays, dont la France, s'opposant à de telles avancées libérales sans contrepartie. On peut donc légitimement s'interroger sur le point de savoir si la Commission n'est pas tentée de faire adopter son projet initial non plus globalement, mais en fractionnant ses différentes dispositions.
Pour tous ces motifs, il vous est demandé, Mesdames, Messieurs, d'adopter la proposition de résolution suivante, que la Délégation pour l'Union européenne m'a chargé de déposer :
PROPOSITION DE RESOLUTION
Le Sénat,
Vu la proposition d'acte communautaire E 1001,
Considérant que cette proposition a pour objet de retirer de la liste des pays à commerce d'Etat la Russie et la Chine, pour l'application du dispositif anti-dumping ; que cette modification, qui a pour objectif d'encourager la poursuite du mouvement de modernisation des économies de ces pays, semble prématurée comme l'indiquent les multiples dérogations prévues au profit de ces pays pour qu'ils bénéficient d'un système spécifique d'appréciation des coûts locaux de production ;
Considérant que le dispositif actuel d'anti-dumping autorise déjà une appréciation individualisée des producteurs correspondant au souhait affiché par la Commission à l'appui de la présente proposition ;
Considérant qu'il s'agirait, en l'espèce, d'une concession unilatérale de l'Union sans contrepartie de ces deux pays, notamment en termes d'avancée des négociations pour leur soumission au régime de l'OMC ;
Considérant que le dispositif anti-dumping européen est déjà très peu contraignant; qu'il n'est pas justifié que l'Union se prive d'un instrument indispensable à la protection de ses producteurs et industriels ;
Se déclare favorable à la reconnaissance, par l'Union, des progrès accomplis par la Russie et la Chine dans la libéralisation de leur économie;
Estime toutefois que la voie choisie par la Commission n'est pas adaptée à la situation ; qu'à tout le moins, il conviendrait d'obtenir de la Russie et de la Chine des contreparties en termes d'application des règles du commerce international à l'avantage qui leur est consenti ;
Demande en conséquence au Gouvernement de s'opposer à la proposition E 1001 en l'état et d'obtenir le maintien d'un dispositif antidumping cohérent et opérationnel indispensable à l'application de règles commerciales loyales entre les Etats.